从一系列的政策来看，深化户籍制度改革已成共识。但最近这段时间的舆论来看，无论学界还是政界对为什么改，怎么改，尚未形成一致的看法。
随着国内外形势的变化，对户籍改革紧迫性和改革路径理解更加多样。但统一思想，达成共识，是推动户籍改革的前提，因此要解决两个问题：第一，在当前中国经济遭遇严重危机背景下，如何重新认识户籍改革的意义；第二，如何抓住时机，开展户籍改革，推动新型城镇化战略，助力中国经济走出危机。
重新认识户籍改革的重要意义
2014年至今，中国经济遇到了前所未有的困难。过往依靠要素投入推动经济增长的时代已经结束，在当前严峻的经济形势下，必须抓住机遇，只有通过制度改革，优化资源配置，释放市场空间，促进经济的再起航，否则中国将很可能失去全球经济分工中有利地位。新型城镇化作为一项国家重大战略，将成为未来一段时期内中国经济增长的重要推动力，但户籍制度严重阻碍城市化进程，制约人力资源的高效流动，限制创新和需求，从而削弱中国经济增长。
自1980年代起，中国经济依靠生产要素的无限投入，获得了前所未有的成功。但是，随着人口红利消耗殆尽，国内劳动力成本、能源成本、物流成本、土地成本的上涨，以及海外需求市场萎缩的影响，2008年以来，中国经济增长开始放缓，近两年更是遭遇到了前所未有的危机。中国能否平稳度过难关，迈过“中等收入国家陷阱”，从发展中国家进入初等发达国家行列，实现“强国梦”，关键已不在于要素投入多寡，而在于政策调整和制度改革。
在众多亟待改革的陈旧制度中，户籍改革是呼声最大、涉及最广、试点最多，改革时机也最为成熟，而且将会对中国社会结构和经济发展产生最为根本的影响。有研究表明，户籍放开将为中国经济带来1%～2%的增长率，其经济拉动作用非常明显。
具体而言，当前户籍改革对中国经济发展的积极作用，主要体现在以下四个方面：
户籍改革的宗旨是给予外来人口同等的资格和竞争机会，从而改善创新环境，增强城市活力。只有取消各种保护性制度，减少人力资源流动的壁垒，才可能会产生一个自由开放的创新环境，激发社会活力。
促进人口积聚，形成规模效益。研究表明，城区人口300万～500万左右的城市，净规模效益最优。但中国城市无论从数量还是质量上都发育不足，除了少数一线城市外，城市人口密度普遍偏低，城市公共交通与服务能力不足，无法充分激发消费需求，导致城市活力不够。
刺激二三线城市房地产市场，拉动内需，避免城市因人口流出而衰落。当前中国城市总体上过度建设，除了北、上、广、深，其他城市，基本上供过于求。对于依靠劳动力流入发展起来的城市，必须设法留住这些人口，刺激房地产市场，保证城市的可持续发展，否则将难免陷入衰落。
推动地方政府由竞争资本，转向竞争人力资源，转变地方政府行为，提升新型城镇化的内涵。中国城市化将会从粗放的城市建设，转向提升服务能力。只有这样，才可能让地方政府以人为本，提升社会治理能力和社会服务水平，努力建设宜居城市，吸引外来人口的流入，抬升本地区房产税和物业税，推动新型城市化的内涵建设。
当前户籍改革措施存在的问题
自2003年以来，从中央到地方，从学术到实践，都对户籍改革进行了大量的研究和探索。户籍改革势在必行，这已达成共识，但是怎么改，尚未形成一致的看法。直接废除户籍，或完全放开入户限制，还是先开放户口申请，采用居住证或积分入户等，不同观点争议激烈，莫衷一是。
从全国范围来看，户籍改革的主要原则是“逐步推进”。目前已被国务院认可并在全国推行的是积分入户制度，该制度曾经在广东和上海等地探索多年。但是，积分手续繁琐，前提条件苛刻，入户名额有限，难以满足大量流动人口城市化的需要。此外，国务院近期的《居住证暂行条例》，其中规定，在全国建立居住证制度，推进城镇基本公共服务向常住人口全覆盖，要求各地积极创造条件，逐步提高居住证持有人享有的公共服务水平。虽然居住证制度较积分入户覆盖面更广，但是居住证含金量太低，其主要功能依然是流动人口管理，对推动城市化的作用甚微。
自2014年7月，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》一年多来，全国已有20个省区市出台了具体的户籍制度改革方案。纵观各地出台的户籍改革方案，基本以放开小城市户籍，控制大城市户籍准入为主。但是，中小城市户籍对农民工毫无吸引力，与鸡肋无异；在中西部省份，即便是省会城市的户籍吸引力也不足，即便全部放开，对城市化的推动力也非常有限。
在经济发展良好的时期，我们还有时间通过“试验法”逐步推进户籍改革，但是当中国经济遭遇了严重危机，依靠要素投入或者金融杠杆已经难以奏效的情况下，急需快速、深入制度改革，释放制度空间，提振民心。继续原来缓慢的改革步伐，只会贻误时机，让市场和老百姓看不到希望，从而对改革失去信心。
对今后户籍改革的几点建议
在当前形势下，中央政府必须果断采取措施，大力推动户籍改革。结合党中央国务院的政策文件以及地方政府实践探索，我们提出如下几点建议，以深化或完善当前户籍改革政策。
在思想认识上，明确本轮户籍改革的根本目的是推动新型城镇化，释放制度红利，助力中国经济平稳度过危机，从而避免整个国家陷入中等收入国家陷阱。
在改革步伐上，除北京、上海、深圳、广州四大一线城市外，其余城市可以考虑完全放开户籍。除一线城市，多数城市对流动人口的吸引力有限，如果不尽快放开，留住或吸引大量外来人口，将不免出现空城现象，陷入衰落之中。
在改革方式上，继续坚持分类改革，对不同地区、不同城市、不同人群采取不同策略。首先，对北上广深等一线城市，可以暂缓改革，先彻底改革人口流入压力较小的中西部省份的城市；其次，对进城时间长，已经举家迁移者，要优先考虑其落户问题；再者，对高素质人才和就业能力较强者，要降低入户门槛，或者大幅度提高其入户比例。
在现行制度上，无论居住证还是积分入户，都必须简化程序，并应该获得与本地户籍同等的资格，然后逐步实现制度统一。如果不能够彻底改革户籍，继续保留户籍制度，辅以居住证制度，“双轨制”将是一种长期的存在。应该进一步简化居住证办理和积分入户手续，减少各种证明材料，提高便利性，然后逐步赋予二者同等的资格，这是实现制度统一的前提。
在宣传策略上，避免给城市居民造成外来人口的落户会均分其教育、医疗、交通等公共资源的错觉，从而引起社会舆论反对户籍改革。中国舆论界主要由城市居民主导，农民或农民工在户籍改革中一直都是被动的承受者，他们既没有发言权，也没有发言渠道，而城市人可以利用掌握媒体或渠道优势，从维护自身利益角度，反对户籍改革，因此欲推动改革必须注意宣传方式。
继续重点发展一批人口在500万左右的区域性大城市，吸纳人口转移。户籍改革与中国城镇化战略必须同步实施，户籍改革的同时，必须执行正确的城镇化战略。过去十年，受房地产运动的影响，中西部地区大城市城建面积扩张迅速，但由于基础设施建设以及人口吸纳能力不足，人口密度普遍偏低，造成诸多空城、死城、睡城现象，城市资源严重浪费。除了一线城市外，中国应该改变限制大城市规模发展的政策，进一步优化城市规模，从而改善资源配置状况和利用效率，提高城市规模效益。笔者认为，中国应该在每个东部沿海以及中西部人口大省重点建设2～3个城区常住人口在500万左右的大城市。建设大城市可以利用新一轮产业转移和结构升级的机会，通过招商引资，大力发展实体产业，创造就业机会，吸纳周边流动人口就业，进而扩大城市人口规模；除了发展经济，还要建设成为与省会城市并列的教育、科技、医疗和交通中心，比如可以鼓励重点大学和三甲医院搬迁到这些城市。通过建设大城市不仅可以吸纳大量的农民工，也可以缓解北上广等超大城市的人口管控压力，一举两得。
关键词：二次改革；制度红利；城市化；优化经济结构；人力资本
在国务院召开的“全国综合配套改革试点工作座谈会”上强调：“改革是中国最大的红利。”而制度红利是改革的前提条件，没有制度红利就没有改革。随着发展阶段的历史性变化，制度红利的形式也在发生深刻变化。从现实情况看，二次改革的制度红利空间仍然很大。从这个意义上说，启动二次改革的时机和条件已经成熟。
一、二次改革的制度红利空间大
国际经验表明，一个国家进入工业化中期之后，发展的红利模式将发生深刻转变，主要表现在三个方面：一是城市化加速带来经济发展的红利：二是经济结构转型加快带来经济发展的红利，三是人力资本取代人口数量增加带来经济发展的红利。目前，我国已进入工业化中后期，通过二次改革释放这三个方面的红利的空间巨大。
1.城市化的制度红利空间巨大
2011年城市化水平达到51.27%。正处于城市化向高级阶段提升、飞跃的紧要关头，正处于一个城市化超常发展的新阶段。按照现有城市化发展速度，未来10年左右，城市化水平将提升到60%左右，进入城市化的高级阶段。
如果我国能够把握城市化时代的客观趋势，推进城乡一体话的体制创新，打破城乡二元体制，将会创造巨大的城市化制度红利。如果城市化提高1个百分点，就有大约1300万人口由农村进入城市，居民消费总额大约增加1200亿元。按照这个预测，如果我国城市化率在未来10年提高10～15个百分点，仅居民消费就可以拉到1.2～1.8万亿元。考虑到消费的乘数，以3倍测算，可以拉动3.6～5.4万亿元的消费总量增长。
2.优化经济结构的制度红利空间很大
按照“结构红利假说”，由于各部门具有不同的生产率水平和生产率增长率，因此当投入要素从低生产率或者低生产率增长的部门向高生产率水平或者高生产率增长部门流动时，就会促进总生产率的增长，从而带来结构红利。
通过制度改革优化经济结构的空间巨大。尽管我国已成为世界制造业大国，但是制造业处于国际产业链低端，服务业发展远远滞后于工业化进程。第二产业就业人口明显高于世界平均水平，服务业的比例明显过低。服务业的世界平均水平大概是60%左右，而我国长期徘徊在35%～40%左右。有专家预测，我国将成为全球最大的服务类消费市场。未来10年，城市人口将上升到6.3亿，这一庞大的人群构成了“中国服务”未来的客户主体。
3.人力资本的制度红利空间很大
进入工业化中期之后，随着劳动力数量增长红利模式的终结，所有跨入高收入行列的国家都是通过投资于人的制度安排，实现有数量型人口红利转向质量型人口红利。由于我国劳动力素质普遍低下，人力资本投资起点低，而且投资于人的基本公共服务体系相当不完善，所以，通过改革拓展人力资本红利的制度空间大。当前，我国人力资本对经济增长的贡献率大体为35%，而发达国家的这一比率大体为75%，说明我国人力资本对经济增长的贡献存在着很大的发展空间。
二、二次改革的制度红利有赖于体制改革
1.城市化红利的释放有赖于体制改革
（1）城市化红利的释放有赖于市场化改革。从深层次看，我国城市化进程长期受到行政力量的深刻影响，具有明显的行政主导特征，这使得城市化进程基本上是在各自的行政区域内配置资源，自成体系、相对独立，导致城市化红利难以完全释放。行政区划的障碍不利于城市间的要素流动与资源整合，亟须推进市场化改革，充分发挥市场配置资源的优势，尽快形成经济主导的城市化新格局，才能有效释放城市化红利。
（2）城市化红利的释放有赖于社会体制改革的推进。城市化红利与人口城市化密切相关。而人口城市化缓慢主要在于城乡二元的公共服务制度安排。当前，2.3亿农民工生活在城市，却享受不到与城市居民同等的基本公共服务待遇，使得他们在城市与农村之间“摇摆”。这种城乡基本公共服务的制度差异，在很大程度上抑制了农民工在城市消费，使得这个庞大群体的消费需求难以释放。加快城市化进程，必须率先打破户籍制度基础上城乡有别的基本公共服务制度，实现城乡基本公共服务均等化，才能有效释放城市化红利。
（3）城市化红利的释放有赖于改变行政主导的城市化模式。从现实情况看，人口城市化滞后，深刻的根源在于行政主导的城市化模式。行政主导的城市化模式是城市政府主要关心工业发展带来经济总量，而不关心农民工市民化。这会大大制约我国城市化红利的释放。
2.结构红利的释放有赖于体制改革
（1）结构红利的释放有赖于市场化改革。当前，民营经济难以进入相关垄断行业，是服务业发展缓慢、难以形成以服务业为主导的产业结构重要根源。推进市场化改革，在破除垄断上取得实质性的新突破，营造一个良好的竞争秩序和竞争环境，促使企业提高自主创新能力，实现企业转型升级，进而调整产业结构，这将有利于提高整个国民经济运行质量和竞争力。
（2）结构红利的释放有赖于改变行政主导的工业化模式。地方政府主导的工业化模式以做大经济总量为特征，助长了以高污染、高能耗、高排放为特征的重化工业扩张，忽视了服务业发展，扭曲和延缓了经济结构调整的步伐，使得我国难以获得结构优化的红利。因此，实现工业化模式有政府主导向市场主导的转变，是获取结构性红利的重要条件。
3.人力资本红利的释放有赖于体制改革
一、城市中心论与创建中心城市“计划单列”模式
在扩大企业自的改革中遇到城市体制的障碍，城市改革被提上议事日程，对城市理论特别是城市经济学的研究也热络起来。1979年，林凌陪同中央财经委员会派出的工作组到重庆考察产业结构。考察中发现，重庆虽然是一个全国的重要城市，但在体制上的地位、职能和权力与一个专区几乎没有什么区别，对周边地区经济发展几乎没有什么带动作用，市政建设十分落后，1950年代初万船云集长江、嘉陵江两岸，城乡互动，市场繁荣的景象和活力，已不再见。工作组感到重庆的这种状况的根本问题在于对城市的性质和地位在理论上缺乏认识，必须重新给城市一个定性、定位，在体制上进行根本性的改革。工作组长刘明夫（中国社会科学院财贸所所长、原国计委副主任）提出，城市不仅是一个区域，而且是带动周边区域经济发展的中心，应给城市定位为“经济中心”。林凌认为，城市作为行政区域有明确边界，但作为经济中心则是没有明确边界的。他把城市的经济中心作用概括为三个力：辐射力、吸引力、综合服务能力，城市的影响范围靠这三力的作用决定。城市经济实力越强，辐射半径越长，影响范围就越大。工作组把这个意见向省委书记作了汇报，得到高度赞赏。1980年离开四川时，曾专门对重庆领导讲：今后重庆要大力发挥经济中心作用，凡省上有的经济权力重庆都应当有，不受行政区划和省级条条的限制。这句话为后来重庆进行中心城市综合改革试点打下了基础。
为了推进城市改革试点，1982年4月，林凌和蒋一苇在写给国务院总理《关于在首进行上缴利润递增包干试点》的报告中，同时建议在重庆进行城市改革试点，在得到“原则同意”的批示后，两位教授马上去重庆调研并提出改革试点方案，同年11月向总理提交了《关于在重庆进行综合改革试点的几点建议》的报告。1983年2月，中共中央正式下达文件给四川省委，批准在重庆试点。并立即派出以薄一波为首、包括几十个部长的工作队到重庆实施中央决定。四川省和重庆市也派出领导和相应的厅局负责人参加。林凌和蒋一苇被聘为重庆市政府的经济顾问参加了这次改革实践。重庆改革试点的主要内容包括：一是将重庆经济计划与四川经济计划分开，在国家计划层面实行单列，由国务院直接下达；二是财政由重庆直接上缴中央，四川财政上交中央的减少部分由重庆补足；三是中央和省属企业，凡可以下放到市的都应下放到重庆管理；四是扩大重庆的行政区划，将四川永川专区划归重庆，实行市管县体制；五是凡中央、国务院及各部委召开的有关经济工作的会议，重庆均可参加，有关经济工作的文件，均应发给重庆。这次改革试点称为“计划单列”改革。为了推进这些改革的实施，林凌于1983年2月19日写了《发挥重庆经济中心作用》的文章在《四川日报》和《重庆日报》同时发表，系统论述了重庆是长江上游经济中心的特点，分析了制约重庆发挥经济中心作用的四种体制障碍，提出了把重庆建成一个工业、农业、交通运输、内外贸易、科学技术、文化教育、金融事业等综合发展的开放型城市，澄清了对发挥重庆经济中心作用、削弱省级管理的误解，对重庆改革起了积极的指导和推进作用。重庆试点取得很大成功，开启了中国城市改革的历程。之后，“计划单列”相继在武汉、沈阳、西安、广州、成都、大连、青岛、宁波、厦门、深圳等城市推广，林凌、蒋一苇参加了武汉、沈阳的试点。后因省会城市与省的关系难以理顺，“计划单列”被取消，但大连、青岛、宁波、厦门、深圳等非省会中心城市至今仍然保持着“计划单列”的体制。
二、城市经济商品化和城市开放与打破分割和封闭为主要内容的城市全面改革
1984年，党的十二届三中全会做出了《关于经济体制改革》的决定，进一步肯定了“城市是我国经济、政治、科学技术、文化教育的中心，是现代工业和工人阶级集中的地方，在社会主义现代化建设中起着主导作用”。之后国务院领导又提出，城市改革的目标和主要任务是，通过改革，把我们的城市，改变为开放型、多功能、社会化、现代化的经济中心，推动社会主义有计划商品经济的发展。林凌与著名经济学家张卓元在武汉、成都、重庆、绵阳等城市多次召开全国性的城市体制改革理论和实践研讨会，推进全国的城市改革。林凌撰写了一大批有重大影响的学术成果，其中尤以城市经济中心论、中心城市“三力”论（辐射力、吸引力、综合服务能力）、城市经济的商品性和城市开放为代表。他在1984年发表的《论城市改革》、1985年发表的《城市经济商品化与城市开放》、1986年发表的《积极开展城市经济问题的研究》等文，全面阐述了他的城市改革观。他提出，要实现城市改革的目标必须进行两项改革：一是打破分割，二是打破封闭。“打破分割”就是要打破原体制中按条条、块块分割管理企业、管理经济而对城市经济的内在联系造成的肢解，发挥城市统一组织生产和流通的作用，这就要求中央各部和省属的企业原则上下放到所在城市管理，实行市领导县的体制，扩大城市管理经济的权力。“打破封闭”就是要把原体制中把城市当作一个经济实体，把它的经济活动限制在狭小的行政区范围内这样一种封闭型体制，实现城市开放，发挥城市的经济中心作用。
林凌提出，打破封闭，实行开放，核心问题是实现城市经济的商品化和城市开放。为此，他把商品形态分为四大类，即物质形态、知识形态、资本形态、劳务形态。提出四大类都要商品化。对消费资料商品化，生产资料商品化，建筑产品和建筑业商品化、土地商品化、技术成果商品化、国防产品商品化、为生产和生活服务的第三产业商品化等进行了具体的分析。
林凌指出，商品化和市场是紧密联系在一起的。为了实现城市经济的商品化，必须开辟多种市场。而城市的多功能作用，也要以多种市场为手段。他提出，要建立工业消费品市场、农副土特产品市场、生产资料市场、技术市场、土地市场、资金市场、劳务市场等。对资金市场，他给予了特别的重视。他特别提出保护竞争的观点。他指出，竞争是商品经济赖以运转的一个客观规律。要发展有计划的商品经济，也必须充分发挥这个规律的作用。竞争往往容易被垄断所窒息，因此，对竞争还要给予有力的保护。要允许有几个甚至多个企业相会竞争，绝不能独家经营，更不能为了方便管理，所有搞地区性、全国性的垄断公司。竞争需要一个供略大于求的买方市场，买方市场是以消费者为主宰的市场，消费者有了选择权，就会引起生产者之间的竞争，企业经济效益和社会经济效益都会不断提高。
林凌对武汉的城市改革给予很高的评价，提出了开放是城市改革的生命线的论断。他在武汉的一次报告中说，武汉自觉地借助外力，对内部“左”的、保守落后的、小生产的状态和习惯势力以有力的打击，全国敞开三镇的市场，在全国进行大规模的零部件招标，大范围的选举和聘用企业领导人，请洋人当厂长，开放蔬菜市场等，从而在内部激发出一种奋发图强的力量，促进了城市和企业的改革，促进了技术的进步和经济的发展，从这个意义来讲，开放是城市改革的生命线。
林凌的这些论点得到城市改革实践的检验和学术界的赞同，他的论文《关于中心城市改革的几个问题》、《城市经济商品化和城市开放》在1984、1986连续两届获得“孙冶方经济科学奖”。
三、城市是市场经济新体制架构的支点和经济运行的枢纽
1987年，党的十三大报告提出“国家调节市场、市场引导企业”的著名“公式”。1988年，林凌在纪念中国经济体制改革十周年国际研讨会所作的《中心城市改革及其在新体制中的地位和作用的》报告中说：经过十年改革的探索和实践，我国经济体制的框架结构已经基本勾划出来。这个框架结构由三个相互联系的环节所组成：一是作为独立的社会主义商品生产者和经营者的企业，包括各种所有制形式的企业；二是为各类商品生产者和经营者进行生产经营活动提供的场所，即完备的、统一的、开放的、竞争的、有序的市场体系；三是国家为规范各类商品生产者和经营者的行为，调节市场活动，维护市场秩序，协调全社会成员的利益分配，保证国民经济持续、稳定、协调发展而建立的以间接手段为主的宏观调控体系。这三个环节的关系就是党的十三大报告中提出的“国家调节市场，市场引导企业”。这也就是我国社会主义商品经济的新的运行机制。现在我们正在建设的新体制大厦基本上就是按照这个蓝图施工的。
在新体制框架结构和新的经济运行机制中，城市特别是中心城市处于什么地位呢？林凌作了三方面的分析论证：
首先，城市是各类商品生产者和经营者――企业特别是大中型企业最集中的地方，是我国现代生产力集聚的中心，国家财力、物力的主要供应基地。根据1986年的统计，在我国353个建制市中，集中的全国工业企业数职工人数固定资产原值、工业总产值、产品销售收入、税利总额的都在70%以上。从建立新体制的框架结构来看，城市企业正是支撑这个框架结构的顶梁支柱。
第二，城市本身就是一个大市场，中心城市则是庞大的中心市场。现在我国已经形成和正在开拓的市场，包括工业消费品批发和零售市场，生产资料批发市场、资金市场、技术市场、房地产市场、产权市场，劳动力市场等基本上都在城市，并正在形成以大中城市为中心的市场网络。据不完全统计，1980年代，我国工业消费品批发总额的65％左右集中在城市，生产资料批发总额的80％左右集中在城市，信贷资金总额的75％左右集中在城市。不仅如此，我国的城市特别是中心城市，已开始成为经济波动的寒暑表。物资的供求、产品结构的变动、消费品流行款式的兴衰、物价的升降等等，很快就能在中心城市反应出来。市场的无序状态也主要表现在城市。因此，从建立新体制框架结构看，抓住了城市特别是中心城市市场体系的建设和市场秩序的建立，就抓住了建立新体制框架另一根支柱――市场的根本。
第三，城市特别是中心城市，是经济管理机构集中的场所，是经济管理手段最先进的地方。政府经济管理机关，包括中央各部、省的各厅、市的各局以及中央和省的经济管理派出机构都集中在中心城市；中央的、省的、市的民间的金融机构都集中在中心城市；近几年发展起来的大的企业集团总部也都设在中心城市；建在三线地区的大型企业大都在中心城市开设了“窗口”；北京、上海、广州、深圳几乎都设有全国各省、市政府的办事机构，中小城市政府的办事机构则云集在省会城市；至于租赁中心城市的旅馆、饭店房间的企业办事机构则比比皆是。集中在中心城市的政府经济管理机构，在新体制下，具有以间接手段为主的宏观调控和行业管理职能。由于中心城市所形成的这种中枢管理机能，在国家宏观调控体系中必然居于重要地位。因此，中心城市成为新体制框架结构中第三根支柱――国家宏观调控体系的重要组成部分，是不以人们的意志为转移的。
林凌据此提出两个结论：一是城市特别是中心城市是新体制框架结构的基本支撑点，离开中心城市或削弱、否定中心城市的地位和作用，新体制是建立不起来的；二是城市特别是中心城市是我国国民经济新的运行机制（国家调节市场、市场引导企业）的一个个重要枢纽，离开这些枢纽或削弱、否定这些枢纽的地位和作用，我国国民经济的运行机制就难以形成。
四、双轨推进的城市化道路与中国农民的造城运动
在研究和推进城市改革的同时，林凌对我国城市化道路进行了实际考察，提出了理论和路径的总结。1994年，林凌受中国经济改革研究基金会委托主持《中国改革与发展报告（1995）》研究，那年的主题确定为东南沿海发展，林凌与东南沿海七省市社科院和体改委同志一起，对七省市进行了近一年调研，1996年完成报告《东南沿海经济起飞之路》，先后由上海远东出版社出版和北京经济科学出版社出版，他在该报告中提出“双轨推进的中国城市化道路”等理论观点在学术界具有广泛影响，是我国城市化道路最早的研究者之一。
林凌在考察东南沿海经济起飞时惊异地看到，一个与工业化同步推进的、由数以亿计农民参加的城市化运动正在蓬勃兴起，东南沿海7个省市城市化水平，由1978年的18%上升到1994年的42%，提高了24个百分点。他指出，东南沿海地区的城市化所以取得这样大的成就，是由两股强大的力量推动的：一股是由上亿的农业劳动力参加，创建了“异军突起”的乡镇企业，由乡镇企业的集中造就出数以千计的建制镇和小城市，使大批农民成了工人、商人，大批农村人口转化为城镇居民。另一股是大批农业劳动者冲破户籍制度等种种限制农民进城的藩篱，潮水般地涌向东南沿海已有的和正在建设的大中小城市，一大批被称为“孔雀”的高级技术和管理人员、青年知识分子，也插翅飞向东南沿海，推进了大中小城市的发展。“民工潮”、“孔雀潮”，加上前面说的“乡企潮”，像第二次世界大战后全世界10亿农民向城市大流动那样，成为20世纪后20年中国一大经济社会景观。林凌把这种现象概括为中国式的“双轨推进的城市化道路”。
林凌指出，发端于我国东南沿海地区的双轨推进的城市化道路，既有别于世界各国城市化道路的传统模式，又有别于我国关于城市化的传统理论和政策，完全是一种新的创造。他认为，城市化的本质是农业剩余劳动力向城市的转移。在发达国家的城市化中，这种转移是在工业化和农业现代化相互促进下逐步实现的。18世纪英国产业革命的推动下，工业和城市的发展需要众多的劳动力，农村的无地、少地农民，被资本主义大农场排挤而失去土地的农民，首先自发地进入城市的劳动力市场。但是劳动力的供给并不是无限的。要把农村更多的劳动力解放出来，必须增加农产品的生产和供应。因此，资本主义工业又反过来不断地武装和改造传统农业，促进农业的现代化。这个过程反复进行，农业劳动力被不断解放出来供给城市，最终使大部分农村人口成为城市人口；留在农村从事农业生产和经营的人口，他们的生产和生活方式也城市化了。这就是当今西欧、北美国家的情形。据此，人们曾认为这是一条所有国家城市化的康庄大道。但在第二次世界大战后，许多发展中国家的城市化进程中，都遇到了难以克服的障碍。在这些国家中，农业剩余劳动力对工业和城市的供给几乎是无限的，而工业化和城市化的需求则是有限的，因此大批农民涌向城市的结果，造成了城市人口的过度膨胀，一二百年前出现过的悲惨景象又在二战后重演。在农村贫困的同时，城市失业、城市贫困、城市污染、城市犯罪等现象更加严重，在许多国家甚至超过了农村。由此，人们又进一步思考，这种单一的农村剩余劳动力向城市转移的模式，是否适合发展中国家的实际。
我国是一个发展中的社会主义国家，也必然要走城市化的道路。但令人遗憾的是，从建国后到党的十一届三中全会前30年中，在理论、政策和实践上，我们走的几乎是一条逆城市化而行的道路。林凌认为，在这个问题上至少有四个方面的失误：
（1）在基本理论上，我们有马克思主义的缩小以至消灭城乡差别、工农差别的理论体系和奋斗目标，但认为这种理论体系和目标，只有在未来的共产主义社会才能实现。在如何实现的问题上，十多年前城市化还是一个陌生的名词，我们并不懂得中国也要走农村人口城市化的道路。相反，在一个时期，还取消了镇的建制，把小城镇的人口转为农村人口，甚至动员大批城市人口上山下乡。
（2）在城市理论和实践上，我们曾经建立了农村包围城市的革命理论和城市领导农村的建设理论，并且成功地实现了由农村包围城市到城市领导农村的转变。但从实践看，我们并未真正懂得城市的重要作用。列宁曾经强调指出：现代大中城市是一个国家的“经济、政治和人民精神生活的中心，是前进的主要动力”，而我们却把城市的功能局限为工业生产基地，把城市的活动封闭在一个行政区划的范围之内，取消了城市固有的开放性和经济中心的作用。
（3）在农村、农业和农民政策上，我们成功地完成了土地革命，极大地调动了农民的积极性；但在化问题上，在反对农村发展商品经济问题上，在限制农民从事第二、第三产业问题上，在禁止农民流动问题上，都犯了严重错误，使农业生产力的发展、农村的进步和农民的进一步解放都受到极大的束缚。
（4）在人口政策上，建国后20年中，我们不是提倡计划生育，而是批判计划生育，造成人口增长失去控制。在我国不但人口总量多，农村人口和城市人口总量都过多，给农村剩余劳动力向城市转移带来极大的困难。以上这些理论和政策上的失误，严重制约了中国城市化的进程。林凌进一步指出，中国农民虽然30年基本没有进城，但他们却在工农业产品“剪刀差”和低价征用土地的政策下，为我国的工业化做出了巨大贡献。而他们的所得则是两亿农村人口处在饥饿线上。
林凌特别对改革开放后亿万农民参与的城市化运动给予极高评价。他说，这是一个中国历史上前所未有的、波澜壮阔的“农民造城运动”。这个造城运动是在冲破传统体制和政策的束缚下形成的。它动员了全国2亿以上的农业劳动力，涉及6亿以上的农民，遍及全国31个省市。这种每年进行一次大规模的流动，形成中国特有的、由中央政府调度的“春运”景观，这种独具特色、受到全世界关注的经济社会现象，比二战后全世界10亿农民向城市的大流动还要壮观。林凌指出，人类社会的城市化运动，本质上是一个农民造城运动。世界上本来没有城，本来没有市，也本来没有市民，城、市和市民都是由农民造出和转化而来的。当然，城市（城堡）的形成还有其他方面的因素，如政治因素，军事因素，城市的形成还可追溯到三四千年以前，但造城者都是农民和没有人身自由的奴隶。即使在今天，当我们考察中国城市居民的出身时，他们和他们二三代前的祖辈都是农民。
林凌指出，中国延续至今的农民造城运动，带有很强的自发性、革命性和建设性。
所谓自发性，是指这一场牵动全国数千万人的大流动，不是政府发动的，也不是20世纪60年代大三线建设那样，在、党中央的号令下有序推进的，更不是像过去山东人‘闯关东’、山西人‘走西口’、广东人‘下南洋’，在当地活不下去，或逃荒、逃难而外流的，而是在东南沿海、大中城市改革开放大潮和政策的吸引下，为增加自己的收入，改善自己的生活，实现自己的人生价值，自发地采取行动的。他们没有要求也没有取得政府的任何资助，完全依靠自己的积蓄和借贷，甚至冒着很大风险到特区和其他地区去‘闯世界’。从这个角度看，这场流动又是自觉的。有些人曾说这是一场盲流，应当阻止；实际上这是一场中国工业化、城市化的历史潮流，是无法阻挡的。
所谓革命性，是指这一场大流动，是数千万人起来挣脱传统体制和制度的束缚而采取的改革行动。我国传统体制造成的严重后果之一，就是用人身所有制、户籍制、口粮制等强制性制度，把劳动者（包括脑力劳动者）束缚在一个狭小的区域、单位和企业天地里，使他们不能自由流动，不能自由择业，不能经风雨、见世面，从而也就不能充分发挥他们的才能。东南沿海率先改革开放，给了人民一个展示自己才能、提高自己的地位、增加自己的收的大好机遇，于是传统体制和制度设下的堤坝，就再也不能阻挡人们对东南沿海地区的向往，一个个被流动的大潮冲决坍塌。现在，对流动者来说，户口在哪里已没有什么重要；口粮有钱就可买到，已不再是迁移的障碍；对所有制身份，是全民，是集体，是私营，还是个体，年轻人已不再讲究；就业的双向选择已开始形成习惯，打工仔抄老板‘鱿鱼’者也屡见不鲜。这一变迁，包括思想观念的变迁，如果没有这场群众性的大流动是不可想象的。
所谓建设性，是指数千万人流向东南沿海和全国其他地区，不是流串，不是觅食，不是‘淘金’，而是建设。深圳由一个边陲小镇，仅用十几年的时间就变成一座拥有700万人口的现代化的大城市，是靠移民建设起来并由移民来运转的；连续十余年的华东铁路大会战，是靠民工来建设的；发达的东南沿海水、陆、空交通设施和网络，是由民工来修造的；大批工厂是由流向东南沿海的打工仔、打工妹建设起来并从事生产劳动的；上海浦东这个开发开放的后起之秀，同样凝聚了大批劳动大军的心血。人们从实际中认识到，从沿海地区建设的资金积累来看，民工是原始积累的重要提供者；从体制改革来看，民工是旧体制的冲击者和新体制的建设者；从对内地发展的影响来看，民工是开放意识、市场观念、技术和管理经验的传播者，也是内地发展资金的供应者。现在完全可以这样说，没有民工潮，没有东南飞的‘孔雀潮’，也就没有的东南沿地区工业化和城市化的高速发展。
除上述三性外，中国的民工潮还有一个特性，就是对外国投资者的吸引性。当前中国又像20世纪80年代初期那样，面临一个世界性产业转移的重大机遇期。许多发达国家和地区的成熟产业，如IT产业、家电制造业、汽车制造业、石化工业等，都在向中国转移。他们转移的重要目的之一，就是要利用中国的廉价劳动力继续制造这些产品。
进入21世纪，林凌对城市化的研究，转向科学的城市化和进城农民工的市民化问题。林凌首先对城市化的含义做了界定。他认为，城市化是人类由农业社会演进到工业社会的伴生物。城市化的基本含义，是绝大多数从事农业劳动和居住在农村的居民，逐步变成从事工业等第二产业和从事服务业等第三产业的城市居民；少数从事农业居民的生产和生活方式也实现了工业化和城市化。林凌认为，走双轨推进的城市化道路，对中国城市化有很大的推动，但因为进城农民的身份仅仅是农民工，还不是市民。为此，他提出农民工转化为市民的“三保障”、“两放弃”主张。他提出，农民工市民化需要三个保障条件：一是能在城市二、三产业就业；二是在城市拥有自己的住宅，家属能在城市居住；三是能够享受城市居民享受的社会公共服务。
与此同时，他们还需要放弃两个权力：一是农村耕地的承包权，一是宅基地的使用权。实现“三保障”、“两放弃”的农民才是真正的城市化的农民，实现“三保障”、“两放弃”后的城市化才是真正的城市化。他认为，“三保障”和“两放弃”是互为条件的。农民有了“三保障”，必须“两放弃”；要农民“两放弃”，就必须给农民以“三保障”。在这里，农民变市民实际是一种物质和身份的交换，即农民以承包地来换城市的就业和社会保障，以宅基地来换城市的住宅。在交换过程中，户口从农村转到城市仅是记载这种转换的一个凭证，不是问题的实质。这种交换可以平稳地进行，不会发生社会矛盾，可作为一种统筹城乡的城郊模式进行试验。