关键词：公共财政管理；制度创新；问责制；财政规则
中图分类号：F830文献标识码：B文章编号：1674-2265（2016）05-0017-03
一、公共财政管理的三大目标
自20世纪90年代中期以来，公共财政管理目标已被精炼为三大基本目标：
第一，政府应当保持可持续的财政状况。收支水平、债务水平、其他财政总量应该促进经济稳定，并具有中长期的可持续性。此目标可解释为：财政总额不应简单地视为一系列收入和支出活动的汇总，而是通过自上而下的限制性程序，影响预算决策的、预先设定的固定限额。如果仅以当前年度的政策意图衡量公共财政管理，或是以只确认当期发生负债的收付实现制来衡量公共财政管理，则年度预算很难达到“可持续性”这一目标。
第二，将资源有效地分配给各部门、各机构和各项目。公共资金分配的方案应建立在项目有效性的证据基础上，并促进政府优先项目的实现。几十年来，公共预算领域的一些问题阻碍了这一目标的实现。将资金从效率较低的部门重新分配到效率较高的部门是公共财政的改革方向，这一改革并没有取得明显进展。许多国家推行的社会福利计划使国家预算更具刚性，并且更加难以实施再分配。各国政府在政策分析和项目评估方面比过去投入更多，但对分配产生的影响很小。
中期预算框架是应对困境的创新，旨在激励政府管理人员和项目管理人员在预算目标的约束下对资源进行再分配。中期预算框架承认预算主要基于过去的支出，但着眼于扩大再分配的范围。为促进资源的有效配置，中期预算框架中引入或改进了战略规划、项目预算、成果指标、投标资金、强制削减、基本支出审核等手段。尽管有了这些创新，再分配可能仍是公共财政管理最艰巨的任务。
第三，提升公共服务效率。政府应该关注公共服务的质量和可得性，公共服务是联系公民与政府的桥梁，公民通过政府提供的或未能提供的公共服务来认知政府。公民对政府的信任和信心，将促使政府努力改善服务能力，并对政府形成激励，使其在不增加税收负担的前提下提供更多更好的公共服务。提供公共服务不仅是公共财政管理的目标，更是提高公共管理整体能力和管理导向的目标，特别是评价公务人员的动机和行为的关键基点。重新定位公共财政管理，已经成为新公共财政管理的主要目标。
改善公共服务的政策应当以绩效为导向，包括产出目标、绩效预算、绩效合同、绩效工资、绩效报告和审计。权责发生制、加强内部管理和审计能力、综合财政信息系统等也已提上公共财政管理的改革议程。这些创新项目是否能够改变公共管理的文化，依然是一个悬而未决的问题。
上述三大目标主要是从经济研究中得出，尽管也有政治方面的考虑。公共财政管理也有明确的目标――不仅追求公共财政的可持续性和效率，还包括对公民偏好的响应能力、问责制和民主制度。
二、公共财政管理与制度创新
随着人口老龄化的财政压力增大，养老和医保的成本不断上升。当经济增长速度放缓，这些问题得不到较好解决时，公民对国家和政府的信任下降（法尔和帕特南，2000；道尔顿，2004）。在此背景下，各国政府着手探索公共部门管理的新手段和新工具，即新公共管理的创新措施，同时，还逐步推行公共财政管理的市场化。虽然创新原则和着力点各不相同，但在此过程中，政府和市场找到了公共财政管理的共同点。
在过去的30多年中，许多发达经济体都实施了公共财政管理创新措施，但很少进行系统性改革。到目前为止，一些国家还不认同新公共管理的原则和工具；相反，他们倾向于将创新举措（例如，绩效评估、权责发生制）嫁接到现有的公共财政管理安排中。市场理论和管理理论都认为，政府失灵是存在的，市场化改革就是要在公共服务提供和管理方面引进价格机制、竞争机制和选择机制，具体包括：政府可以向公共机构或私人机构购买服务、公务员从终身制转向非终身制、对一些公共服务收费、公民有权选择退出某些公共服务机制。基于公众服务应该由公共部门提供的理念，一些政府部门不赞同这些改革方案，特别是公共部门雇员和公务员工会表示强烈反对。关于公共财政管理的市场化改革仍然在路上。
新公共财政管理改革的基石是通过放松行政管制和财政控制来释放管理潜能，强化行为和结果之间的问责机制。具体包括：允许公共财政管理者决定购买投入要素的整体预算、战略规划和绩效目标。在公共服务效率较高、腐败程度较低、行政事务较少受政治干扰的运转良好的政府中，管理主义大行其道。缺乏这些条件的国家，很难从政府权力中心获得下放管理职责。
尽管我们可以为公共财政管理创新提供思路和动力，但是，无论是市场理论还是管理主义都不可能提供一个令人完全满意的公共财政管理架构。很少有政府能够将财政控制下放到分支机构，更少有政府能够将公共服务完全市场化。一个有效的理论架构可能为公共财政管理改革提供有益的思路，但很难将有关公共财政管理的所有元素融合成一个综合性的模板。市场方和管理方的设计方案有着共同的不足，即都不涉及政府总体财政状况（总收入和支出）、财政平衡和债务水平，都不能直接与财政赤字的偏差打交道。为此，各国政府不得不寻求其他方法来调节财政政策，比如，财政规则和中期预算框架。
三、公共财政管理与问责制
信息是财政问责制度的重要工具，同样重要的还包括激励机制和规则，特别是会计准则和原则以及审计流程等。在许多国家，政府会公布经审计的财政报告，这些报表的准确性和及时性，通常被认为是公共财政管理的质量指标。然而，当舆论和社会公众不太重视审计报告，并且其负面结果常常被忽视时，政府官员和公共财政管理者却没有动力采取纠错措施。在一些国家通过配备更独立、拥有更多资源的审计师来强化公共财政管理，审计报告后政府的反应非常重要，此前，审计报告可能比准备审计的过程更加重要。
加强财政问责制，通常需要通过立法的力量来审议公共账目、调查违规行为，并把结果和信息反馈给预算和拨款工作部门。数十年来在英国议会中，公共账户委员会一直扮演这种角色。最新发展趋势是将国家审计办公室归于立法机关，这将强化制衡机制、增加透明度，并增强立法部门对政府官员的问责能力。根据不同的政治制度安排，这种定位可能带来行政立法关系的根本性变化。
公共财政管理历来是一个较为封闭、孤立的流程，政府部门需要相互沟通以确定预算、监控交易、准备报告、规范参与者的行为。长期以来，由于政府对相关信息的垄断、立法机构职责有限以及财政数据和文件的技术性，公共财政管理的封闭性在许多国家得以强化。除了那些受到公众关注的财政问题外，公民和社会组织通常只是旁观者。
提高公共财政透明度的政策措施主要包括以下三个方面：一是通过互联网和其他手段使公共财政管理流程和操作更加便捷化；二是在讨论财政政策时扩大立法机构的职责；三是在决策之前向社会公众公开关键议题。
四、财政责任立法与财政规则
财政原则与程序规则的弱点，在于其缺乏适用于特定国家的实际财政政策定位。而量化财政规则为财政政策提供了清晰的目标。在理想化的情况下，如果给定一国的当期经济与财政状况，财政规则应当能够决定财政总量水平。财政规则――在理想化情境下――可以自行给出目标客观解――而在其他情况下，这个解需要大量的经济分析、决策以及政治妥协方能得出。基于上述逻辑，财政规则降低了政策传导成本，从而提供更好的财政政策绩效。
20世纪90年代后期以来，很多国家都采用财政规则指导其财政政策操作。尽管这些规则在特定情形下（如经济平稳增长的条件下）取得了成功；但是，在面对大规模经济冲击或经济基本面大幅波动的情形下，这些财政规则就显得进退两难了。在现实中，适用于各种经济状况的财政规则，存在很大的设计困难。名义赤字规则是顺周期的，而结构性赤字规则却又不注重财政的长期可持续性（特定经济体的结构性经济增长率有可能处于下降状态）。在政府债务总水平处于低位时，债务规则显得过于宽松；而在债务高企时，债务规则可能又显得过紧了。尽管财政整顿过程，通常遵循整顿时间表，而不是固定的量化财政规则，当需要非同寻常的财政刺激之时，支出规则可能太过严格。
为此，评判委员会对于是否在所有情况下均将财政规则列入财政责任法而犹豫不决。在很多情形下，出于多重财政政策目标（可持续性、稳定性、代际公平等）的客观需要，在该方面的立法安排开始出现两个比较明显的趋势：一是将财政规则复杂化（例如，对于矿产品出口经济体来说，其结构性财政收支平衡规则的设计，不仅需要考虑到国内经济周期，还需要考虑到大宗商品的价格波动）。这种复杂性使得规则能够应对不同的经济情景。二是采用两个及两个以上的财政规则，以对财政政策进行约束。这种操作的基本理念是，针对不同的政策目标可以有不同的规则，并且可以根据经济形势的变化进行规则选择。
关键词：政府公共部门财务管理
中图分类号：D412.67文献标识码：A文章编号：
随着政府工作的不断总结，财务管理逐渐从数据统计结算逐渐走向工作过程的管控，直接影响着各公共部门的各项工作环节，成为政府财务部门的一项重要工作。所谓政府公共部门财务管理是对承担着全体社会成员的受托责任,掌握和运用公共资源、行使公共权力、管理社会公共事务、提供公共服务的政府公共部门进行的财务活动和财务关系管理。[1]财务管理规范化、效率化、公开化、信息化、法制化已经成为发展趋势。下面根据政府公共部门财务管理的现状进行浅析。
1.公共部门财务管理体系的不断完善
公共部门是以公共利益最大化为目标的非盈利的政府部门和非盈利组织。[2]财务对公共部门管理主要是对这些部门资源的筹集、分配、使用的管理，主要包括根据工作计划与资金状况，为政府公共部门进行科学的编制预算，全面统筹分配、合理的资源配置，在保证各部门在正常的运转下提高资金使用率、减少浪费；建立健全政府公共部门的内控体系，严格执行预算编制，对各公共部门的预算执行情况进行评估，真实的反映各部门的工作效果，形成有依有据有利的监督、评价体系，促进社会各项事业的发展、国家资源充分合理的利用，保护政府各公共部门的资金安全与财产安全等。具体管理内容包括：计划管理、预算管理、收支管理、资产管理、定员定额管理、财产报告管理、财务分析与监督等一切财务活动、除此之外还包括处理财务关系的活动如：政府各部门之间的关系、与其他社会单位的关系、上下级关系、与服务对象的关系、与其他职能部门的关系等。[3]因此，公共部门的财务管理已经不仅仅停留在资金与资源的管理，还包括工作、事务、关系的管理，它的管理是以公平、效益、真实为原则，具有预计性、经济性、持续性、管控型、综合性等特征。
2.公共部门财务管理中存在的问题
财务对公共部门的管理尚处于初级阶段，各项制度还不健全、部分地区管控不利资产流失与浪费较为严重。由于财务管理未跟经济效益与工作考评相挂钩，部分财务管理还未能完全发挥作用，存在随意支出、资源与资金浪费、公款消费过大、资金使用率较低、监管缺少力度等现象。有的政府公共部门由于受托责任不明确，财务行为无法管控，编制预算不平衡出现财政赤字等现象，这些问题都严重影响着当地的可持续发展。具体分析公共部门财务管理出现问题的原因包括（1）政府部门的资金属财政拨款，以往财政经费按功能划分，资金切块安排，随用随批，资金使用无统一安排。财务预算也未能起到管控目的，而是根据实际花销随时追加与编制。（2）财务人员的思想意识与专业素质较低，不能完全胜任财务管控工作。在财务人员中，大多专于数据统计、财务运算、账目登记等基本的财务工作，而对财务预算与财务管理没有认识，不知道从哪个角度入手对公共部门进行管控，同时也缺乏对各公共部门单位实际工作的了解，无法真正掌握或抓住管控要点。（3）公共部门的各个单位与部门之间没有连接，分别独立，上下级之间、执行与监督部门之间没有制约与管理切入点，下级上报的财务数据不能确保准确，对工作的协调、资金的调度没有较好的依据，更不能真正落实。（4）财务管理制度不完善、监督力度较弱。虽然对于政府公共部门财务管理制定了一系列的制度，但是在实际操作过程中，还是存在较多的漏洞。在资产管理的购置、分配、处置、使用与管理等方面没有进行规定，造成公共财产的流失与消耗过大。再加上未建立强有力的监督机制，导致公共部门开销不按预算进行，资产流失无人问津，财务管理形同摆设。
3.公共部门财务管理的发展趋势
根据工作中出现的种种问题，政府财务对公共部门的管理工作也在不断的发展，不断向公开化、信息化、电算化、过程管控等方向改进。政府财务为便于管理引进财务软件，以财务软件为核心，串连各公共部门的各项工作流程与财务开销，建立信息平台，借助现代信息技术，强化财务管理工作中的计划、控制职能，以资金的计划预算和使用为主线，工作执行的组织和控制为重点，财务支付和监督为依托，优化和规范财务管理手段，使政府公共部门基础信息及财务信息实现充分共享[4]，便于监督与管理部门的管控。在政府网站建立财务公开的板块，使公共部门接受广大人民群众的监督与检查，减少资产流失与不合理的使用，将财务管理公开化、信息化、透明化。同时将财务开销与经济效益、绩效考核、竞争机制相挂钩，使公共部门由被动变主动大力降低政府支出，也使政府财务管控具有可操作性，积极发挥内控职能。在实际工作过程中，发现制度出现漏洞及时进行弥补，并逐渐将管理与操作的制度变得更加有约束性、可操作性和法律效力。严格推行财务预算管理，将财务管理由结果管控转变成为过程管控，将分散型转化为集中管理模式，在未造成损失之前进行调整。按照公共产品和服务的层次性和受益范围，合理划分各级政府的支出责任和范围。同时，还要向发达国家学习，引进现代化管理手段，借鉴成功企业的管理技术[5]，完善政务网、政府会计网、政府采购网等信息平台，接受媒体、人民等第三方的监督，让政府公共部门的财务管理阳光化。
参考文献：
[1][4]荣莉.政府公共部门的财务管理探析[J].审计与理财.2005年第9期.
[2]林萍.我国政府公共部门加强财务管理的必要性[J].2009年第23期.
[3]参考李建发,肖华.公共财务管理与政府财务报告与改革[J].会计研究,2004年第9期.
【关键词】财务共享服务连锁企业应用
在近十多年的时间里，中国的信息技术迅速发展，对现代企业财务管理起着深刻的影响，为财务数据业务化向财务业务一体化进行变革带来契机，同时也为财务共享服务中心的建立创造了条件。财务共享服务中心（FinancialSharedServiceCenter，简称FSSC）作为一种新的财务管理模式正在许多跨国公司和国内大型集团公司中兴起与推广。
一、财务共享服务的优势
时至今日财务共享服务已经越来越被大家所关注，那么这种变革究竟能给我们带来什么呢？这方面观念很多，比较典型也是具有代表性的有四个方面：一是财务共享服务最基本的作用在于成本降低。通过资源和业务的集中、重复岗位消失，减少人工；通过优化流程、流程改造降低单位工作时间；通过组织结构改造降低部分人员要求。二是加速企业的标准化进程。财务共享服务模式的建立将分散的资源和管理活动进行整合，为企业业务流程、工作流程的标准化和各项数据管理的统一提供了平台，通过制定统一的财务核算标准和流程，强化企业的财务管控能力。三是提高服务质量和效率。通过集中规模将复杂的工作变得简单、标准、分工更细，从而提高工作效率和质量。财务共享服务中心拥有相关子公司的所有财务数据，数据汇总、分析不再费时费力，更容易做到跨地域、跨部门整合数据。四是增强企业规模扩张能力。财务相关职能集中到共享服务中心，不需要另外为新业务建立财务部，因为财务共享服务中心可以提供这些服务，有助于企业更快的建设立新业务。因此，能够增强企业规模扩张能力，能够有力地支持企业的发展战略。
二、财务共享服务的适用范围
财务共享服务模式虽然具有许多优势，但这种先进的财务管理模式并不是适用于所有的企业，不是放之四海而皆准的管理模式。一般认为符合如下特点的企业比较适合实施财务共享服务模式：企业达到一定的规模，分支机构众多；企业经营相对单一，在多元化经营的企业中，因核算准则不同，可考虑按行业提供财务共享服务；每个分支机构的财务事务能够按统一的规则和流程处理，可复制可批量处理；总部有集中财务管理的需求，要求强化分支机构管控；企业对风险管理的要求较高，追求流程的科学、标准化以及制度的强力执行。
通过上述分析我们可以发现，财务共享服务除了适合跨国公司、大型集团企业应用之外，还非常值得在当下正在蓬勃发展的大型连锁企业中去实施这一新型的财务管理模式。
连锁经营是指众多分散的、经营同类商品和提供同类服务的店面、网点，在核心企业（经营总部）的领导下，实行以集中采购、分散销售为核心的经营方式，通过规范化的管理，通过“规模化、标准化、统一化、专业化、单纯化”达到提高协调运作能力和规模效益的目的。“快速扩张以规模制胜；得资本者得门店，得门店者得天下”这是连锁企业的生存逻辑之一。但我们强烈感受到连锁企业迅速规模扩张过程中，就会带来管理粗放、管理成本重复、标准化低、规范性差、效率低下、风险控制能力降低等企业发展战略的制肘。因此，连锁企业可以通过建立财务共享服务模式，提高财务运作效率和客户满意度，优化、细化财务流程，实时监控分（子）公司的财务状况和经营成果，最终推进连锁企业发展战略。
三、连锁企业在构建财务共享服务模式时需要考虑的因素
财务共享服务是一种管理模式，是包括信息技术、组织管理、服务管理、质量管理、绩效管理等多种管理手段的综合体，不可狭义理解为其中一种。笔者认为连锁企业在构建财务共享服务模式时需要考虑以下五个因素。
1、管理模式变革
财务共享服务模式，是随着企业、集团公司的管理变革而产生的，是新技术和先进管理思路交汇的产物。当企业分（子）公司多套财务机构会使企业财务人员与管理费用快速膨胀、财务流程效率降低、内控风险上升；即便在企业标准财务管理制度下，也会存在多个独立的财务“小流程”使总部统一协调财务变得越来越困难。这时企业必须站在战略的高度上，进行自身的管理变革。管理模式变革内容涉及到：组织形式的演进、新管理思路的转换。
具体来说组织形式演进主要是从分散管理到集中管理，目前国内部分连锁企业已经在尝试着实施区域性财务集中，虽然仅仅是财务层面的核算集中、审批集中，没有达到真正意义上的财务业务的一体化，但却有利于财务共享服务模式的推进。
管理模式变更的另外一个最重要方面是有效的管理创新和思维方式的改变，财务共享服务模式的实施需要财务人员转型，由记账转向财务建议、财务管理，为各个部门、各项业务提供财务支持，更深入、细致地考虑财务与业务之间的关系。
2、信息系统支撑
IT技术的发展，特别是“企业资源规划系统”（ERPSystem）的出现，促进和推动了财务共享服务的实践和推广。财务共享服务模式，需要一套完整的信息系统作为其支撑和保障。通过信息平台跨越地理距离的障碍，向其服务对象提供内容广泛的、持续的、反应迅速的服务，实现“协同商务、集中管理”。
在财务共享服务中应用最为广泛的信息系统包括：ERP、影像管理系统、数据分析和报告工具、OA、网络报销系统、网上银行和银企直联等等。目前部分大型连锁企业已经在信息系统建立上投入了很多精力，包括建立ERP、启用OA办公系统、启用BI数据分析工具还有网银系统。实施财务共享服务模式时，则需要考虑如何将这些独立的信息系统整合到一个中心平台，通过系统间的互联互通，有针对性的整合设计，充分发挥信息系统在财务共享服务架构下的协同效用。这将是保证共享服务平台顺利搭建的关键因素。
3、财务流程再造
财务共享服务中心建立的过程，实质就是财务流程再造过程。通过总部创建财务共享服务中心将各分（子）的财务权限上收，取消或削弱原各分（子）的财务部门，将应付/应收管理、明细账管理、总账及报表、资金管理、费用管理、财务报表及财务分析等基础性会计作业放到共享中心。提高财务数据传递的及时性和准确性，为制定企业财务战略、发展战略提供更多的依据。
4、服务水平协议
在运作财务共享服务中心之前，必须制定服务水平协议，这是以后服务中心与各单位互相沟通及业务评估的一个重要依据。在流程再造的过程中，所有的业务流程都会被拆解到最小单元，而这个最小单元就是收费标准的基础。对这个最小单元的复杂程度、重要性、容易出现差错的可能性、耗费时间等几方面进行综合考量，设定该项工作的标准数，以此把所有的工作量都进行标准化。这类似于制造业里的标准成本法，通过标准化来制定收费依据。
5、绩效管理
经过上述服务水平协议的确认，财务共享服务中心的所有工作都将基于服务水平协议，各分（子）公司则可根据服务水平协议评估共享服务中心的绩效。目前适合对财务共享服务中心进行绩效管理的方法包括以平衡计分卡为代表的绩效评价方法，通过财务角度、客户角度、学习与发展角度、内部流程角度全面考察组织绩效；以六西格玛为代表的过程改进方法，通过贯彻持续改进的理念，循环往复、不断审视流程，发现其中问题、分析原因，并及时提出解决方案。
四、连锁企业构建财务共享服务的核心业务流程
财务共享服务中实施最为普遍的业务流程包括：应付账款、总账、固定资产、应收账款、费用报销等。这些业务都是财务工作中最为基础和核心的业务，而且重复性高、业务量大、标准化程度较高。基于连锁企业特殊的行业特征，连锁企业财务共享服务的核心财务流程更应当关注交叉于上述流程中的现金管理、合同管理、采购管理、供应商管理、订单管理、销售管理、客户管理。下面就应付账款、应收账款和费用报销业务循环为例来介绍财务共享服务中心的简要运作流程。
1、应付账款核心业务逻辑
共享服务中心商务人员根据合同管理流程审核、签署采购合同，共享合同信息；在供应商管理系统中维护供应商信息；在电子商务系统中录入采购订单；共享中心区域派驻人员收货接收发票；在区域的影像系统中扫描发票；财务共享服务中心应付账款组人员审核发票；在ERP系统中数据录入、业务处理，形成应付账款；共享服务中心商务人员根据共享合同信息及ERP中应付账款余额，通过OA系统申请支付；财务共享服务中心资金管理组人员付款信息复无误后在网上银行系统中支付；财务共享服务中心应付账款组人员导入ERP系统核销应付账款；共享服务中心商务人员在供应商管理系统中告知供应商，并接受付款查询。
2、应收账款核心业务逻辑
连锁企业销售管理可以分为两块：零售和大客户销售，零售业务可以不包括应收账款业务流程，下面主要以大客户销售模式为例介绍：共享服务中心商务人员在电子商务系统中接收订单，并签订合同、实现合同共享；共享中心区域派驻人员接收开票请求，检查合同条款在ERP系统中开具发票；财务共享服务中心应收账款组人员在ERP系统中录入业务信息，确认收入并形成应收账款；财务共享服务中心资金管理组人员通过网上银行系统收款；财务共享服务中心应收账款组人员导入ERP系统核销应付账款；共享服务中心商务人员在客户管理系统中维护客户信息，核对收款、进行信用额度控制。
3、费用报销核心业务逻辑
公司员工将实际业务中发生形成的业务票据进行初步整理，并在OA系统中填报并形成一份独立的报销申请单；共享中心区域派驻人员接收发票在区域的影像系统中扫描发票；财务共享服务中心费用管理组人员审核发票在OA系统中审批费用；在ERP系统中数据录入、账务处理；财务共享服务中心资金管理组人员检查审批有效性和付款信息检查后在网银系统中支付；用电子邮件或电话形式通知分公司相应人员进行联系沟通以确认信息的准确性和完整性。
上述业务循环都是财务共享服务中基础业务处理，还有一类更高层次的业务类型是基础决策支持业务，主要包括全面预算管理、财务报告、财务分析等业务。在基础业务处理得到很好实施后可以考虑高一层级基础决策业务的实施。
总的来说财务共享服务是未来财务管理发展趋势，财务共享服务的发展在潜移默化地影响着财务行业的发展。同样财务共享服务在连锁企业中的应用所带来的价值，将会对整个连锁行业产生深刻的影响；连锁行业财务共享服务实施者，将成为行业的引领者。
【参考文献】
[1]陈虎、董皓：财务共享服务[M].中国财政经济出版社，2009.
[2]段培阳：财务共享服务中心的典型案例分析与研究[J].金融会计，2009（9）.
[3]吕丹：物美：财务“共享服务”管理体系模式的吃螃蟹者[DB/OL].中国经济网，2008-04-18.