2010年7月22日，陕西省西安市某县粮食局粮食行政执法人员在对全县粮食收购市场进行专项监督检查时，发现强泰粮食收购点收购场所存在霉变小麦与正常小麦同仓存放的情况。经组织罐包清点，霉变小麦60袋，数量约3300公斤。执法人员随即对这批霉变小麦进行了现场抽样取证、拍照，制作了《现场检查笔录》。为防止证据灭失，对这批霉变小麦依法实施了就地先行登记保存。所抽取样品后委托具有资质的市粮油质量监督检验站检验，结果显示，样品中霉变粒为75%，超过了《粮食卫生标准》所规定的霉变粒2.0%的要求。据此，县粮食局决定对强泰粮食收购点进行立案调查。7月26日，向强泰粮食收购点送达了《行政处罚事先告知书》，认定其将霉变小麦与正常小麦储存在同一粮仓内的行为违反了《陕西省粮食质量监管实施细则(试行)》的规定，拟对其作出责令改正、予以警告、没收霉变小麦并集中销毁的行政处罚。7月27日，县粮食局发现先行登记保存的霉变小麦被转移。7月28日，县粮食局会同县食安委、公安局、工商局等部门组成联合检查组，对强泰粮食收购点进行执法检查，但该收购点不予配合，态度恶劣，阻挠执法。8月9-19日，县粮食局组织行政执法人员多次到强泰粮食收购点进行案件调查，通过耐心细致地法制宣传、说服教育和走访调查后查明，先行登记保存的霉变小麦于7月26日下午被强泰粮食收购点转移，7月29日被销售给临县某个体收购者，后又被转售给某养殖户，至执法人员调查之日(8月19日)已全部被使用。9月19日，县粮食局以强泰粮食收购点实施了非法收购不符合国家质量标准的小麦;违反粮食质量管理规定将霉变小麦和正常小麦同仓混存;在执法部门对霉变小麦进行登记保存后违反规定擅自转移物证并非法销售的违法事实为由，依据《粮食流通管理条例》(以下简称条例)和《陕西省粮食质量监管实施细则(试行)》的规定，作出了罚款1万元、暂扣《粮食收购许可证》的行政处罚决定，并依法送达。此后，强泰粮食收购点既未履行粮食行政处罚决定，也未依法申请行政复议和提起行政诉讼，12月24日县粮食局随即向人民法院申请强制执行。此前，县粮食局已暂扣了强泰粮食收购点的《粮食收购许可证》。2011年10月18日，县人民法院下达《行政裁定书》，准予强制执行粮食行政处罚决定。2012年11月28日，县人民法院将1万元罚款执行到位。11月30日，县粮食局将罚款上缴县财政罚没专户，正式结案。
二、对本案违法行为事实认定和法律适用的分析
本案是作为粮食流通违法行政
处罚一般程序案件进行的处理。县粮食局对违法行为的事实认定和法律适用，实质是对什么是未执行国家粮食质量标准的行为的认定和法律适用问题。
(一)对违法行为事实认定的分析
本案中，县粮食局认定强泰粮食收购点实施了3项违法行为。
1.非法收购不符合国家质量标准的小麦。强泰粮食收购点在案发前持有县粮食局颁发的《粮食收购许可证》和县工商局核发的《个体工商户营业执照》，因此不存在非法收购的问题。至于不符合国家质量标准的小麦能否收购的问题，《粮食流通管理条例》、标准化法及其实施条例、国家标准《小麦》、国家《粮食卫生标准》没有禁止性规定。《关于执行粮油质量标准有关问题的规定》中有收购中，对不符合质量标准的粮油，要动员农民整理到符合标准后才能收购。经整理仍达不到质量标准的，收购时要根据质量情况作扣价、扣量处理或拒绝收购、不符合卫生标准的粮油，禁止收购、生霉粒超过5.0%的，不得收购等规定，但执行该文件是否就是属于《条例》所规定的粮食收购者收购粮食应当执行国家粮食质量标准的行为，并无权威解释。本案证据之一的《检验报告》并无对小麦国家标准中生霉粒指标的检验项目和结论，而对霉变粒的检验项目和结论属于执行国家粮食卫生标准的问题。生霉粒和霉变粒一字之差，但意思含义不同，分属粮食质量指标和粮食卫生指标。依据国家标准《小麦》的规定，霉变小麦在国家粮食质量标准中按杂质归属。本案中，强泰粮食收购点收购场所存放的小麦抽样检验结果为霉变粒75%，并不能证明生霉粒超过5.0%。因此，本案认定的非法收购不符合国家质量标准的小麦的违法行为，证据不足，事实不清。
2.违反粮食质量管理规定将霉变小麦和正常小麦同仓混存。《条例》中并没有不得将霉变小麦和正常小麦同仓混存的条文规定，只是在第44条第一项将粮食收购者未执行国家粮食质量标准的行为作为违法行为，并设定了给予警告，可以处20万元以下的罚款，情节严重的并暂停或者取消粮食收购资格的行政处罚。但对于什么是未执行国家粮食质量标准的行为，《条例》没有作出具体规定，最有可能视为相应的解释或者答复的规范性文件是2004年国家发展改革委等七部门制定的《粮食质量监管实施办法(试行)》以及2001年国家计委等三部门制定的《关于执行粮油质量标准有关问题的规定》。《粮食质量监管实施办法(试行)》第22条通过列举方式对粮食收购者未执行国家粮食质量标准的行为作出了六项具体规定，通过引用《粮食流通监督检查暂行办法》第二十二条对这种违法行为明确了应给予的处罚种类和幅度。第22条第三项所列行为中，包括将霉变及病虫害超过标准规定的粮食与正常粮食混存的情形。据此，可以认为强泰粮食收购点将霉变小麦和正常小麦同仓混存，违反了《粮食质量监管实施办法(试行)》、《陕西省粮食质量监管实施细则(试行)》有关粮食质量管理的规定，亦推定为属于《条例》第44条第一项粮食收购者未执行国家粮食质量标准的的情形。虽然《行政处罚决定书》在文字表述上存在瑕疵，但该项认定总体证据确凿，违法事实比较清楚。
3.在执法部门对霉变小麦进行登记保存后违反规定擅自转移物证并非法销售。这种对先行登记保存的霉变小麦转移和销售的行为，属于违反《条例》规定的违法行为，还是违反行政处罚法、治安管理处罚法、标准化法及其实施条例等有关法律法规的违法行为。《条例》第18条、19条、47条分别规定，销售粮食应当严格执行国家有关粮食质量、卫生标准，凡已陈化变质、不符合食用卫生标准的粮食严禁流入口粮市场，被污染的粮食不得非法销售、加工。本案中，强泰粮食收购点将先行登记保存、不符合粮食卫生标准的小麦擅自销售给个体收购者的行为，属于违反《条例》规定的违法行为，但这种违法行为不属于粮食收购者未执行国家粮食质量标准的违法行为。此外，标准化法及其实施条例规定，食品卫生标准属于强制性标准，不符合强制性标准的产品，禁止销售。行政处罚法第37条规定，在先行登记保存期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。治安管理处罚法第60条规定，隐匿、毁灭证据，影响行政执法机关依法办案的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款。可见，强泰粮食收购点擅自转移并销售先行登记保存霉变小麦的行为，同时违反了标准化法及其实施条例、行政处罚法、治安管理处罚法的相关规定。该项认定证据确凿，事实清楚。
(二)违法行为责任追究法律适用分析
1.本案中，强泰粮食收购点实际上先后实施了未执行国家粮食质量标准、毁灭证据、非法销售不符合国家粮食卫生标准小麦3项违法行为，但就县粮食局有权处罚来说，只能对未执行国家粮食质量标准作出行政处罚决定。县粮食局作出的给予罚款1万元、暂扣《粮食收购许可证》共计2项的行政处罚决定，处罚依据为《条例》第44条第一项和《陕西省粮食质量监管实施细则(试行)》第24条第三项。但是，《陕西省粮食质量监管实施细则(试行)》存在擅自改变行政处罚种类、幅度的情形。《条例》第44条设定了3种处罚。情节不严重的，予以警告，可以处20万元以下的罚款。这里，警告处罚是必须的，但罚款是可自由裁量选择的。情节严重的，暂停粮食收购资格或者取消粮食收购资格。《陕西省粮食质量监管实施细则(试行)》第24条对罚款处罚作了自由裁量细化规定，警告后仍不改正,并造成农民或其他粮食生产者的利益受到损害的,可以处10万元以下的罚款;违规数量较大的,可以处10万元以上20万元以下罚款。但对情节严重的，只规定为取消粮食收购资格，并无暂停粮食收购资格的规定，缩减了处罚的幅度范围。
2.行政处罚法第4条规定，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案中，强泰粮食收购点收购小麦未执行国家粮食质量标准，主要是将约3300公斤霉变小麦和正常小麦同仓混存。后强泰粮食收购点为避免损失，在先行登记保存期间对不符合粮食卫生标准的小麦进行了转移、销售。经查，这批小麦最终未能流入口粮市场，未造成农民或其他粮食生产者的利益损害，也未对社会公众的身体健康和生命造成危害。因此，对这一违法行为只需给予警告的行政处罚即可。事实上，县粮食局一开始也是拟给予警告处罚的。但此后由于强泰粮食收购点非但没有听取预先警告，反而将先行登记保存的霉变小麦擅自转移和销售，且在执法人员调查这批霉变小麦流向的初期不予配合、态度恶劣、阻挠执法，使得县粮食局将此作为违法行为情节严重的表现，最终作出罚款1万元、暂扣《粮食收购许可证》的处罚决定。就罚款1万元数额来说，虽与《陕西省粮食质量监管实施细则(试行)》第24条自由裁量规定不一致，但仍在《条例》第44条所规定的20万元以下的罚款幅度范围内，属于合法决定。就暂扣《粮食收购许可证》来说，相关法律法规均无此项处罚规定，严格来说属于县粮食局创设的行政处罚种类。如若处罚决定表述为暂停粮食收购资格，则属于合法决定。
3.之所以强泰粮食收购点在县粮食局送达《行政处罚事先告知书》后，要转移、销售先行登记保存的霉变小麦，一个重要的原因在于《行政处罚事先告知书》中作出的拟对霉变小麦3300公斤没收并集中销毁的决定。若没有没收并集中销毁的决定，强泰粮食收购点也不一定会转移、销售先行登记保存的霉变小麦。
三、到底什么是未执行国家粮食质量标准的行为
探究《条例》第44条第一项所说的粮食收购者未执行国家粮食质量标准的行为，笔者以为要根据《条例》第11条、第12条的立法意图，并结合《粮食质量监管实施办法(试行)》、《关于执行粮油质量国家标准有关问题的规定》等规范性文件，以及2014年以来国家发展改革委等五部门在东北地区部署的国家临时存储玉米收购中生霉粒超标玉米收购政策的规定来理解。
(一)粮食收购者未执行国家粮食质量标准的行为，应当主要是看在粮食收购过程中，粮食收购者是否执行按质论价原则，是否存在损害农民和其他粮食生产者利益的情形。按质论价，应当主要是指按等级定价，等级高的价格高，等级低的价格低;同一等级情况下，水分、杂质、不完善粒等指标实行增扣量、增减价制度。这也就是指粮食收购者是否执行了《关于执行粮油质量国家标准有关问题的规定》。但文件在适用范围上，明确规定只适用于政策性粮油的收购、储存、销售、调运，其他贸易粮油可参照执行。因此，对于政策性粮油的收购，粮食收购者未执行国家粮食质量标准的行为，应当主要看是否执行了《关于执行粮油质量国家标准有关问题的规定》以及相关的政策性文件的规定，如《关于2014年东北地区国家临时存储玉米收购有关问题的通知》和《关于做好2014年东北3省及内蒙古自治区生霉粒超标玉米收购工作等问题的补充通知》等;而对商品粮收购者来说，则是不违反所收购的品种相应的国家粮食质量标准所规定的定等收购、仪器定等、按国家标准检验的规定以及售粮者对粮油检验验质结果有异议时，粮油收购者必须使用符合规定的检验仪器进行复验，不符合食品安全国家标准的粮油，不得作为食用粮油及饲料用粮油收购，玉米生霉粒含量超过5.0%的，不得收购等规定。
20**年，全市卫生监督工作要以党的十七届四中会精神和科学发展观为指导，围绕深化“大建设、大融合、大比武”，进一步推进卫生监督体制改革，提升卫生监督执法能力，加大卫生监督力度，依法行政，阳光执法，为保障人民群众健康和社会经济发展作出新的贡献。
一、理顺监督职能，强化队伍建设
1、根据国家、省机构改革精神，积极配合理顺食品、化妆品等监管职能，整合监管力量，提高监管效能。深化卫生监督机构规范化建设，加强各级监督机构基础设施、技术装备、人才队伍和制度建设，争取年底前100%的区、县（市）派出机构达到规范运行。进一步做好助理卫生监督员、农村乡村医生、社区责任医生和公共卫生联络员等基层公共卫生服务队伍业务培训，加强农村卫生监督深度和力度。
2、加强卫生监督队伍建设。各级卫生行政部门要积极争取政府和人事、编办等部门支持，加快推进卫生监督机构人员参照公务员管理，充实卫生监督力量，加强专业技能、行政管理能力和法律素养培训，继续开展卫生监督技能大比武，规范本级和层级稽查工作，完善稽查档案，加大通报力度，增强稽查工作实效。市卫生局将继续开展“飞行”督查和卫生监督员业务培训和抽查考试，并及时予以通报。
3、进一步完善权力阳光运行机制，规范卫生行政许可、处罚和日常监督工作。全面推行卫生行政处罚自由裁量制度，总结、评估实施卫生行政处罚自由裁量的效果，提升卫生行政处罚、许可案卷质量。完善卫生行政许可公示制度，统一全市卫生行政许可公示材料格式。规范公共场所卫生许可条件。
二、关注民生，全面加强卫生监督管理
1、全力推进餐饮消费环节食品安全监管工作，以小餐饮店、美食夜市、农家乐旅游点、学校和建筑工地食堂等为重点对象，以餐饮消费环节中熟食卤味、盒饭、冷菜等高风险食品为重点品种，集中力量加强规范管理。进一步开展餐饮业食品卫生监督量化分级管理和信息公示工作，推广“五常法”、HACCP等长效管理，继续在全市范围内开展打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂违法行为。按上级要求做好餐饮消费环节食品安全监管和健康相关产品的监测。
2、加强医疗服务市场监管。有力打击各类无证非法行医，加强与公安、工商、计生、城管等部门联系，实行联席会议制度，按要求在全市设立公安机关驻卫生监督机构联络室。医疗机构建档率按要求达到100%，试行信息公示制，继续推进中小医疗机构依法执业分级监管模式，确保100%中小医疗机构实施分级监管。进一步加大对口腔医疗机构和血液安全的监管力度。
3、加强职业卫生监管。构建政府统一领导、部门协调配合、用人单位负责、行业规范管理、职工群众监督的职业病防治工作体制，制订并组织实施《职业病防治规划（20**-20**年）》，以职业卫生监督分类管理为载体，以分行业整治规范为主线，深入开展粉尘与高毒物品危害专项整治行动，全面推进用人单位职业病危害申报工作，进一步推广职业卫生管理台帐，加强放射诊疗许可证与放射工作人员证的发放。
4、加强公共场所卫生监督，在游泳场所、旅店、宾馆等公共场所卫生监督量化分级管理基础上，开展美容业卫生监督量化分级管理工作。规范游泳场（馆）、美容美发用具用品、洗浴场所公共用品消毒管理工作。重视生活饮用水卫生监管，继续推行饮用水供水单位量化分级监管工作，做好城市饮用水卫生监测网络试点工作，确保供水水质卫生安全。开展本市重点公共场所集中空调通风系统的监督检查工作。
5、加强学校卫生和传染病监督检查。继续做好重点传染病防控工作的监督检查和消毒产品的监督管理工作，严格医疗废物、病原微生物实验室生物安全和医疗卫生机构疫情报告、感染控制等监督检查，继续推行学校卫生综合评价试点工作，按要求重点加大对农村学校、寄宿制学校的传染病防控、饮用水等监督检查。
6、加强大型活动期间公共卫生监督工作。建立大型活动接待单位准入管理和预案管理机制，重大活动食品安全保障全面实行风险预评估制度，抓好重点项目卫生安全的监管，确保不发生因工作失责、失误引发的集体食物中毒事件，有效维护公共卫生秩序。
三、围绕目标，做好重点工作任务
1、围绕健康城市、平安**等目标工作，进一步加强重大食物中毒、职业中毒防制工作。加强卫生监督应急机制建设，开展卫生监督应急演练，提升应急处理能力。及时开展卫生监督投诉处置、应急事件等动态监测。
2、结合打造国内最清洁城市活动，推动“八小”行业的规范、整治和取缔管理。完成“八小”行业示范街（社区）和小餐饮示范店巩固、规范、提升工作。按照卫生强区、县（市）考核标准，积极推进创建活动。积极配合市美食夜市建设，努力打造成小餐饮食品安全示范街（店）。
3、认真贯彻实施《**市公共场所控制吸烟条例》，加大公共场所控制吸烟执法培训，发挥单位控烟监督员作用。加强控烟工作执法体系建设，按照条例的规定对部分公共场所实施委托执法。突出重点，分类监管，有计划地开展禁烟场所和重点控烟场所的执法检查。
四、信息引领，推动卫生监督工作创新
（中共中央党校，北京100091）
摘要：惩罚性赔偿是打击食品安全违法犯罪行为的重要制度之一。本文比较分析了中美两国食品安全惩罚性赔偿制度，指出了目前我国食品安全惩罚性赔偿制度存在的一些问题，提出了改进我国食品安全惩罚性赔偿制度的相关对策，如修改惩罚性赔偿制度适用条件，修改惩罚性赔偿金额计算方法及食品生产经营者承担举证责任等。
关键词：食品安全；惩罚性赔偿；举证责任
中图分类号：D922．294文献标识码：A文章编号：1007－8207（2015）03－0084－05
收稿日期：2014－12－16
作者简介：金江军（1978—），男，浙江义乌人，中共中央党校政法教研部副研究员，博士后，研究方向为食品安全监管和电子政务；王军（1957—），男，辽宁大连人，中共中央党校政法教研部教授，博士生导师，研究方向为行政管理体制改革和公共政策；李文静（1981—），女，河南孟州人，中共中央党校政法教研部讲师，博士，研究方向为中西法文化比较。
根据《布莱克法律辞典》惩罚性赔偿是指当被告的行为是轻率、恶意、欺诈时，法庭所判处的超过实际损害的部分，目的在于通过处罚做坏事者或者以被估计的损伤做例子对其他潜在的侵犯者产生威慑。［1］许多专家学者认为，违法成本过低，是造成我国食品安全事件频发的主要原因之一。因此，食品安全领域亟待建立和完善惩罚性赔偿制度。
一、中美食品安全惩罚性赔偿制度比较
（一）美国食品安全惩罚性赔偿制度
20世纪中后期，通过一系列司法判例，美国建立了产品责任领域的惩罚性赔偿制度。在美国，惩罚性赔偿制度对于遏制企业的不法行为，保护消费者权益起到了非常重要的作用。［2］例如，福特公司生产的“平托”汽车设计有缺陷，即油箱放在后轮轴承后方容易导致汽车相撞后爆炸起火。1972年，加州高速路的一起撞车事故导致一名乘客死亡另外一名乘客大面积烧伤。随后，陪审团裁决福特公司赔偿1．25亿美元，其中实质性赔偿仅有2500万美元，而1亿美元为惩罚性赔偿。法庭认为，福特公司在明知该型汽车有缺陷的情况下，为避免花费可能高达1．375亿美元的油箱加固成本，无视生命，不采取召回措施，结果导致灾难发生，应予以严惩。［3］1992年，美国一个消费者在麦当劳买了杯咖啡，发生泼洒而烫伤。法院判决麦当劳赔偿286万美元。之后，麦当劳在咖啡杯醒目处提示顾客“小心烫伤”，咖啡温度也降到了70摄氏度左右。
（二）中国食品安全惩罚性赔偿制度
在我国，与食品安全惩罚性赔偿有关的法律是《侵权责任法》、《食品安全法》和《消费者权益保护法》。《消费者权益保护法》第55条规定：“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍。经营者明知商品或者服务存在缺陷，仍然向消费者提供，造成消费者或者其他受害人死亡或者健康严重损害的，受害人有权要求经营者依照本法第49条、第51条等法律规定赔偿损失，并有权要求所受损失二倍以下的惩罚性赔偿”。《食品安全法》第96条规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金”。《食品安全法（修订草案）》第138条规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金”。《侵权责任法》第47条规定：“明知产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或者健康严重损害的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”。
（三）中美两国惩罚性赔偿制度的差异
对比中国和美国的惩罚性赔偿制度，主要有以下三个方面的不同：
一是制度成熟程度不同。美国在惩罚性赔偿方面有一套稳健可靠的运作模式，通过严密的程序设计，形成了一种环环相扣、相互制约的审理流程，从触发机制、到举证责任、金额计算、利益分配等环节均有章可循。［4］而我国惩罚性赔偿制度却刚起步，还很不成熟。二是赔偿金的计算方法不同。我国以支付价款十倍作为惩罚性赔偿金。而在美国判例中，惩罚性赔偿金额的计算方法是以补偿性损害赔偿金额的一定比例来予以确定的，并没有单纯以价款来确定惩罚性赔偿金额的做法。三是制度执行效果不同。美国惩罚性赔偿制度坚持灵活性与原则性并重。一方面采取逐案审查的办法，注重评价侵权行为人的主观意识，把对于“欺诈、恶意、压迫”这些抽象指标的解释权交给法官，积累了丰富的判例资源；另一方面又规定，惩罚性赔偿诉讼的证据标准高于普通的民事诉讼，要达到清楚无疑且令人信服的程度。［5］而我国的惩罚性赔偿标准是一刀切的，消费者的惩罚性赔偿标诉求很少得到法院的支持。
二、我国食品安全惩罚性赔偿制度
存在的主要问题
（一）具体执行难
我国民事诉讼的证据规则是“谁主张谁举证”。根据《食品安全法》第96条规定，对于食品生产者，执行惩罚性赔偿的前提是要认定其生产的食品不符合食品安全标准。目前，我国食品安全标准包括食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准。一方面，这些标准不统一，有的还存在相互矛盾的地方。例如，根据卫生部门制定的标准，黄花菜不属于干菜，不得有二氧化硫残留。而根据质检、农业部门制定的标准，黄花菜属于干菜，可以有二氧化硫残留。另一方面，有时还可能会遇到没有食品安全标准可以遵循的情况。对于标准空白，但实际侵害已经发生的情况，《食品安全法》没有明确规定。
消费者要认定生产者生产的食品不符合食品安全标准，必须送到食品检验机构对食品进行检验，且必须是符合《食品安全法》规定的食品检验机构（第61条规定）。如果食品检验机构拒绝检验该如何寻求救济途径，《食品安全法》却没有明确规定。［6］即便食品检验机构同意检验，面对高昂的检验费及各种成本，多数消费者都觉得获得支付价款十倍的赔偿金不足以支撑这些费用，只好放弃维权，自认倒霉。如朱俊奇等曾对合肥市蜀山区公众参与食品安全监管情况做过问卷调查，发现42．6％的消费者在遇到食品安全问题时“自认倒霉”或“不采取行动”。［7］对于食品销售者，执行惩罚性赔偿的前提是销售明知是不符合食品安全标准的食品。销售者知不知情是销售者的主观行为，消费者难以客观认定。这也导致当消费者向销售者要求赔偿的时候，销售者经常会以不知情、非故意为由拒绝赔偿。
（二）震慑作用小
惩罚性赔偿制度的初衷，是希望通过支付高额赔偿金来抵消侵害人的不法收益，让侵害人感到得不偿失，对侵害人起到震慑作用。而按照我国《食品安全法》的规定，即便生产者或者销售者向消费者支付价款十倍的赔偿金，与其已经获得的收益相比，也是很小的，起不到制裁和遏制作用。例如，某种不合格的食品售价为50元，当消费者经过检验发现该食品不符合食品安全标准时，销售者已经卖出去10万件这种食品。按10％的净利润算，销售者的收益是50万元，而违法成本只有500元。违法成本低，导致处罚不像是对违法现象的惩戒，更像是对违法行为的鼓励。［8］
（三）立法与司法相脱节
一是消费者的惩罚性赔偿诉求难以得到法院的支持。根据王成对相关案件的统计，79％的惩罚性赔偿诉求得不到法院的支持。不支持的理由包括原告无法提供消费凭据（许多消费者不注意保存交易票据），无法证明发生实际损害等。［9］二是法条竞合导致适用混乱。我国惩罚性赔偿涉及《侵权责任法》、《食品安全法》和《消费者权益保护法》。在司法实践中，不同法官采用的审判依据不一样。如果法官在适用《食品安全法》的同时援引《消费者权益保护法》第2条有关消费者的规定，《消费者权益保护法》第49条有关“损失”的规定以及《侵权责任法》第47条中有关“死亡或者健康严重受损”的规定，消费者很容易败诉。［10］三是现行的食品安全惩罚性赔偿制度对消费者不公平。消费者不但诉讼成本高，举证责任大，而且有时得不偿失。例如，某消费者花了5元钱买了一个过期的霉变面包，吃了后生病了，去医院交通费、医疗费就花了200元，而按照惩罚性赔偿的标准他顶多得到50元的赔偿。这还不算耽误工作时间造成的经济损失、承受生理痛苦和心理不悦的精神损失。为此，许多消费者只好对食品安全惩罚性赔偿制度敬而远之，其结果是这一制度既得不到消费者的支持，也起不到对食品生产经营者违法犯罪行为的震慑作用。
三、完善我国食品安全惩罚性
赔偿制度的建议
（一）修改惩罚性赔偿制度适用条件
在司法实践中，很多案例由于消费者并未实际遭受损失而得不到法院支持其惩罚性赔偿的诉讼请求。王成认为，《食品安全法》的立法目的主要不是或者不仅仅是要救济受害人，而在于增加不法分子的违法成本，使其不敢轻易生产或销售不安全食品。一般性赔偿强调的是对受害人的补偿和救济，以实际损害的发生作为前提，而惩罚性赔偿就不应当以实际损害的发生作为前提。为此，应删除“除要求赔偿损失外”这几个字。
“职业打假人”相当于食品安全领域的“举报人”。2011年7月，国务院食品安全委员会办公室印发了《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》，要求各地建立食品安全有奖举报制度。为了发挥知假买假的“职业打假人”的积极性，应对《食品安全法》中的“消费者”进行界定，即增加一个条款：“消费者购买食品，无论是为生活消费需要，还是有其他目的，其权益均受本法保护”。
《食品安全法》中规定的食品安全标准，包括食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准。而实际上，符合标准的食品不一定是安全的食品，不符合标准的食品也不一定不是安全的食品。例如，在三鹿奶粉事件中，奶粉的蛋白质含量是符合标准的，但却含有对人体有害的三聚氰胺。在阜阳奶粉事件中，奶粉符合卫生标准、质量标准，但却是缺乏营养的奶粉。为了避免因标准交叉和标准空白而导致消费者无法维权的问题，应把“不符合食品安全标准的食品”改为“不安全的食品”。此外，“明知”还是“不明知”，法官往往难以客观界定，应删除。为此，应把“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品”修改为“生产或者销售不安全的食品”。
（二）修改惩罚性赔偿金的计算方法
从法理角度看，在食品安全诉讼当中适用惩罚性赔偿无疑表明其性质为侵权之诉，而合同价款一般用于计算违约损失中的预期利益。［11］在欧美国家，惩罚性赔偿金一般是按实际损害的一定比例来定的。考虑我国消费者日常购买的食品价格一般不高，为了起到惩罚效果，应设最低惩罚性赔偿标准。理论上，惩罚性赔偿金额应依据食品价格、危害性、对消费者造成的损害程度、生产者或销售者已获得的经济收益等进行计算，上不封顶。考虑实际可操作性，可综合考虑支付价款和消费者的实际损失和诉讼成本。因此，应把“还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金”改为“有权向生产者或者销售者要求支付惩罚性赔偿金。惩罚性赔偿金额按消费者支付价款、实际损失和诉讼成本三者之和的十倍计算。按上述方法计算，赔偿金额低于5000元的，按5000元予以赔偿。生产者或销售者情节严重、行为恶劣、影响巨大的，惩罚性赔偿金额按消费者支付价款、实际损失和诉讼成本三者之和的二十倍计算”。
（三）食品生产经营者承担举证责任
《食品安全法》第3条规定：“食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任”。因此，证明责任应由生产者或销售者承担。［12］如果生产者或销售者无法证明其生产或销售的食品是安全的，就应当承担惩罚性赔偿责任。
综上所述，修改后的《食品安全法》有关惩罚性赔偿条款应如下规定：生产或者销售不安全的食品，消费者有权向生产者或者销售者要求支付惩罚性赔偿金。惩罚性赔偿金额按消费者支付价款、实际损失和诉讼成本三者之和的十倍计算。按上述方法计算，赔偿金额低于5000元的，按5000元予以赔偿。生产者或销售者情节严重、行为恶劣、影响巨大的，惩罚性赔偿金额按消费者支付价款、实际损失和诉讼成本三者之和的二十倍计算。消费者购买食品，无论是为生活消费需要，还是有其他目的，其权益均受本法保护。生产者或销售者无法证明其生产或销售的食品是安全的，应当承担惩罚性赔偿责任。对于生产者或销售者什么情况下是“情节严重、行为恶劣、影响巨大”，可以通过出台实施细则或司法解释来予以明确。
参考文献
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