Abstract:Crisiseventscharacterizedbyparoxysm,threat,uncertainty,urgencyandfrighteningoftenposeasevereimpactonpeople'spsychologywhichbringchallengestothegovernment.Soitisnecessarytosetupemergencymanagementsystem,asoundemergencymanagementsystemcouldachievedthecreationofsafeeffectiveness.Therefore,municipalemergencyadministrationsystemshouldbecomeanimportantpartofmodernmunicipaladministration.Ourcounty'sstatusofemergencymanagementisanalyzedbytakingtheexampleofWenchuanEarthquake.
关键词:突发性公共事件;应急管理;现状
Keywords:emergencypublicaffairs;emergencymanagement;status
中图分类号:F270文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)01-0076-02
公共突发性事件是指,政府在管理国家事务中,突然发生的如地震,自然灾害,流行疾病,恐怖袭击等公共事件,具有突发性,普遍性,紧迫性等特点。突发性公共事件的发生具备偶然性且事先难以预料,即便通过信息收集和观察能捕捉到一定的预警信息,也难以准确的报告出突发性公共事件发生的具体时间地点等信息。其次,突发性公共事件具有普遍性,波及范围广,牵涉的人员多,往往带来多米诺骨牌的连锁效应,使公共性突发事件升级到更为复杂的层面,伴随着全球化脚步的不断延伸,突发性公共事件甚至牵一发而动全局,给整个世界带来灾难性的破坏,2009年席卷全球的H1N1便是如此。再者由于公共性突发事件发生前不能提前做预防和控制,往往在发生时束手无策,因此应急工作具备紧迫性。鉴于公共性突发事件的上述特点不难看出,发生时如不能行之有效的做出及时处理,不仅会影响群众的生命和利益,更严重的会产生社会动荡,危及人民群众对党和国家领导的信任。近年来,我国公共性突发事件频频发生,建立一套公共性突发事件的应急体系增强危机应对,降低危机的损失迫在眉睫。
1976年7月28日凌晨3点42分,一场唐山大地震,让数亿国民见证了地震的惨烈,震级里氏7.8级,地震破坏范围3万平方公里,有感范围达14个省、市、自治区,相当于全国面积的1/3。地震共造成242419人死亡,164581人受重伤,直接经济损失达54亿元,是20世纪世界上人员伤亡最大的地震。唐山大地震三十二年后,一场举世震惊的汶川大地震,再次揪起了数十亿群众的心,汶川大地震遇难69225人,受伤374640人,失踪17939人直接经济损失达8451亿元,尽管汶川大地震是一次前所未有的考验,给我们带来了巨大的损失和悲痛,但值得欣慰的是,党和政府借鉴唐山大地震的经验教训,震后不到两个小时的时间里就建立了应急机构,应急措施,及时有序的进行了灾后的救助和重建工作。本文重点以汶川大地震为例,谈一下汶川地震中我国的公共性突发事件应急体系。
1汶川地震中建立的应急体系
(1)有效地信息传递和沟通。突发性公共事件具有难以预见性,导致事件发生时信息容易滞后,对策也随之滞后,与公众的迫切知情权形成了尖锐的矛盾。以哈尔滨水危机及地震危机为例,由于政府信息滞后性,不透明性,导致民间谣言四起,民众形成恐慌心理,不少市民疯狂采购面包和矿泉水,结果造成混乱的局势。唐山大地震三天后,新华社简短消息,而具体的死亡人数,三年后才予以公布,与此不同的是汶川地震虽然地理位置偏僻,但消息却及时的传递给公众,地震后仅仅三十分钟新华社就相关信息而中央电视台停止了正常节目播出,二十四小时报道地震后的相关救援信息,及时公开灾情,不仅有助于缓解公众的恐慌情绪,防止谣言四处传播,更重要的是,让大家对灾难有了一个真实的了解,加强了社会的凝聚力。清华大学公共管理学院副教授彭宗超说“信息透明,体现了中国政府社会管理能力的提高和执政理念的进步”。相对救援而言时间就是名副其实的金钱,灾后第一天救援成功率可达91%,到了第三天救援成功率就仅有20%左右,时间越久,生还的希望越渺茫。而通过信息透明公开的传递,国内外的医疗、建筑等方面专家及时准确的了解灾情,缩减救援的难度和时间。因此,在汶川大地震的应急体系中,信息透明化,为应急工作争取了宝贵的时间。
(2)建立行之有效的组织管理系统。突发性公共事件应急管理体系的核心组成就是具有一个决策指挥系统,此次汶川地震发生后短短几个小时,就成立了国务院抗震救灾指挥部,国务院总理亲临一线。汶川大地震发生时除黑龙江、吉林、新疆外,其他各省均有不同程度的震感。甚至泰国首都曼谷,越南首都河内,菲律宾,日本等地均有震感。其中以陕甘川三省震情最为严重。救援工作涉及到医疗部门,救援部门,财政部门等多部门的合作,同时涉及到各省市地区的相互救助及国际支援,可见汶川大地震不是一个地区,某个政府的事件,也绝不是某个地方就能独立解决的问题,而是一次复杂的,多元化的牵涉范围广的自然灾害,必须形成以中央集中指挥为主,地方协助为辅,各地方政府相互支持协作的庞大的救援网络,灵活指挥调度各部门相互配合。
(3)准确的政策制定。汶川大地震发生后的救援工作存在着重重困难,然而事件的紧迫性又要求救援工作刻不容缓,政府果断的采取空投救援食品和所需品,并派出空降部队第一时间赶往灾区传达灾情组织救治。第一时间动员全社会及海外力量,给救援工作提供财政保障等等一系列政策保障了救援工作的顺利开展。与此同时与唐山大地震不同的是,此次汶川地震,心理治疗贯穿始终,对于唐山大地震中的幸存者和救援人员来说,地震的惨烈始终吞噬着他们的内心,因此心理干预和心理治疗显得尤为重要。
(4)透明化公开化的财政,强大的监督管理。由于我国现阶段财政支出中应用于应急突发性公共事件的储备金少,不足以支撑汶川地震的所需的财政支持,因此灾害发生后政府第一时间调动各界力量筹措资金。地震发生当晚,国家第一时间紧急下拨自然灾害生活补助应急基金2亿元,此后的一个月,中央政府在卫生防疫,房屋补助等各方面共计拨款543.13亿元,各单位各部门第一时间组织员工捐款,党员缴纳特殊党费,中国红十字总会,中华慈善会以及包括中国人口福利基金会在内的16个全国性的社会组织积极响应,鼓励目标团体募捐。截止到2008年6月23日,国内外社会各界共捐款物达524.78亿元,与国家财政同期投入的抗震救灾资金543.13亿元几乎持平,成为抗震救灾伊始援助资金的重要来源和补充。截止到2009年,全国共接收社会各界捐赠款物760.22亿元,其中“特殊党费”97.30亿元,其他捐款555.82亿元、物资折价107.10亿元。团结的力量给了汶川资金的支持,然而也对监督提出了要求。善款的去向成为了百姓最为关注的话题。为此,政府部门加强审计监督管理,多次审计公告,并在网上公开捐款的明细及去向,加强信息的透明度。审计署的2010年第1号公告,公布了汶川地震社会捐赠款物审计结果。截至2009年9月30日,全国共筹集社会捐赠款物797.03亿元,全国共支出捐赠款物527.69亿元,尚结存捐赠款物269.34亿元。这已是审计署第4次向社会公告汶川地震社会捐赠款物的管理使用情况,本次审计没有发现重大违纪违规问题。[1]
(5)最大限度的调动一切资源。突发性公共事件的突发性强,危害性大,单凭政府的力量,无法彻底的解决问题。以此次汶川地震为例,必须及时充分调动一切可以利用的资源。地震发生时,由于地理位置偏僻不易收集信息及进行救援,第一时间调动军队救灾,面对财政的巨大压力,充分调动整个社会及国际力量进行捐赠,组建国内外专家团体排解救援过程中的困难等等一系列积极救灾的举措,最大限度调动了财政资源、人力资源、技术资源等等并争取了国际援救,对资源的充分整合利用,为抗灾救灾争取了宝贵的时间。
2汶川地震中出现的问题
尽管此次汶川地震积极出台了应急措施,但依然暴露出了一些问题:
(1)缺乏统一,专门的管理机构。从国内来看,近两年我国突发性公共事件频发,却缺少常设的应急管理机构。从中央政府的层面上,应尽快建立起常设的应急管理机构,明确其职能和任务,组织专家做好公共性突发事件的总结整理工作,并制定各项面对突发性公共事件的应急战略和预警机制,加强各地区的协调性和反应速度。从国际上看,国际上的其他国家都具备应对突发性公共事件的专项机构。美国的危机处理体系和快速反应机制在人员救助、恢复正常生活秩序中起到了关键作用。而相比之下,我国的管理机制却欠缺十分有效的协调机制和组织保障。[2]
(2)财政投入不足。“任何的公共政策执行都建立在一定的经济基础之上”[3]。目前我国的财政支出按功能性质分主要有经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五大类,用于突发性公共事件的支出,在整个公共支出中还只是其中的一小部分。但是突发性公共事件的破坏力往往巨大,为保证公共应急管理政策的有效执行,必须在财政上予以强有力的支持,如果财政资金投入不足,很难对管理、控制、善后做好及时有效的把控,因此,中央及各地方政府应当建立专门的基金并增加突发性公共事件的财政储备金,呼吁广大社会力量,共同做好财政应对的准备工作。
(3)危机意识淡薄。突发性公共事件应急体系中最为重要的环节在于事件发生前的预防和控制,而不在于事件发生后的力挽狂澜的补救措施。汶川地震前,曾勘测过地震云的出现,但由于我国的危机意识薄弱,导致并未于灾前建立起应对机制,而整个社会公民的危机意识也淡薄,不知道灾害来临的时候应该怎样去自救、逃生,因此政府应当建立起专设的预警机构,预测突发性公共事件发生时的损失,并给群众做好相应的防御培训。
(4)法律法规的不健全。尽管我国已经出台《防震减灾法》、《防洪法》、《安全生产法》等法律法规,但从性质上看,这些法律都是单行法。由于汶川大地震中,应急组织是临时构建的,这就造成了政策执行过程是一个行政命令式的执行过程,在危机状态下,由于宪法上对政府的紧急管理权没有明确的授权,势必造成政策执行上的滞后性。同时对于突发性公共事件中出现的各种有法不依执法不严等现象,没有明确的量刑裁定。只有完善法律法规,突发性公共事件的应急管理体系才能渐渐步入正规。
参考文献:
[1]中国新闻网.审计署:汶川地震社会捐赠款物审计结果[EB/OL].2010-01-06.
关键词：突发性水污染事件应急管理措施
一、我国突发性水污染事件的应急管理现状
目前，我国的突发性水资源污染事故的应急决策主要分为两部分：事前应急决策和事后应急决策，所有决策行为组成了突发性水资源污染事故的应急决策系统。但是我国还没有一个综合全面的突发环境事件预警应急处理预案。如何应对突发性水资源污染事件，我国只有原则性要求，而没有做出详细规定，主要体现在：
1.对突发性事故的种类没有详细划分，对应对突发事件缺乏技术支持(包括技术导则、技术设备等)。
2.我国水源地的管理部门各不相同，有水利部门管的、建设部门管的，有地方管的、也有流域管理部门管的；同时我国水源工程设施管理与水源地的水质管理分离、水量调度与水质管理分离、原水管理与城市供水系统管理分离。在这样的管理分割和分离的状况下，如果出现突发性事件，牵涉部门多，应急反应将大打折扣，统一行动艰难。
3.我国饮用水水源地总体状况及其供水系统未开展全面评估。过去对水源地的评估虽然至少包括水质状况的评估和工程安全方面的评估，但是这两个方面没有联系在一起，评价的结论往往是针对正常工作状况，对应急反应能力部分还不够详细具体，特别是输水管网、原水处理和配送系统，甚至废水处理系统的评估，几乎近于匮乏。
4.缺乏对总体水资源状况(水质状况和工程安全的评估)及其应急能力的全面评估，特别是关于突发情况下的数据资料几近匮乏，从而导致应急保护信息不完整、决策信息不足。
二、美国突发性水污染事件应急管理的特点
美国是较早认识到城市饮用水源突发污染危害并迅速开展相关应急管理研究和实践的国家，早期的饮用水源突发污染主要包括有毒化学品污染、石油泄漏、投毒等，在“9·11”事件后，恐怖主义袭击也成为了饮用水源的威胁之一。美国突发性水污染应急管理的特点表现为：
1.在应急管理的法律体系方面，《安全饮用水法》、《清洁水法》、《国家紧急状态法》和《反恐法》中详尽的法律条文为饮用水源突发污染应急管理提供了强大的法律保障，这些法律对应急管理各个主体和环节的规定，加上各州政府、地方政府与相邻政府签订的具有法律效力的协定，充分保障了突发污染应急管理的有效实施。
2.在应急管理的组织机构方面，国土安全部、联邦紧急事务管理署、EPA及各州、地方政府及其环保局之间建立了详细的程序化和文件化的组织协调和负责机制。根据应急预案，各种危机的应对按照文件规定自动执行、升级和处理，不需要各级政府的签字，省去了复杂的文件传输、批准等过程，提高了应急效率。
3.在应急预案的实施中，大量现代信息技术的应用实现了各个组织之间的信息及时沟通、更新和共享，信息技术与现代监测设备的结合，还实现了对突发污染的及时监测、预警和评估，为应急行动提供了信息保障。
4.在应急预案的专业研究上，各个大学和研究机构积极参与相关的风险管理和应急预案的研究及实践，专业人员和管理人员的结合成为研制应急预案的一个重要趋势。
5.在应急管理的资金保障方面，除了由美国政府的财力保障外，还通过政府、非政府组织、公众三者分担的形式，构建起了一个多层次社会资金保障体系，如依据《综合环境应急、补偿和责任法》建立的“超级基金”就为处理突发污染事件提供了资金支持。
三、借鉴国外经验，建立合理的突发性水污染应急措施
1.制定突发性水资源污染事故应急处理的相关法律法规
制定水资源污染紧急状态法，明确需要实行紧急状态的条件、程序和紧急状态时权力的行使等；并分别制定水环境灾害、供水安全等有关的应急处理的单项法律或行政法规，从而通过立法来完善由经济处理主体、紧急行政措施、应急处理法律后果等构成的突发性水资源污染事故应急处理制度。
2.建立突发性水资源污染处理组织机构
突发性水资源污染事故发生后，需要成立由行政首长负责的各级管理部门应对突发事件应急处理的专门议事协调机构——应急处理指挥部，并明确相关部门的职责；由涉及突发性水资源污染时间应急处理的有关部门参加，通过立法赋予的特别权力，从而建立突发性水资源污染事故处理的组织体系，以便事后从容不迫地进行组织协调工作。其中，我们还需要建立其他类型的协调、联系组织。例如：美国大城市水局联合会领导下的水信息和分析中心。
3.开展全面的突发性污染事故隐患调查和进行脆弱性评价
防止突发性污染事故，关键在于预防与防治相结合，因此，开展突发性污染事故隐患调查，可为有重点的开展各种防范工作并建立运行有效、行动快速的突发性污染事故监测、处置和预决系统奠定坚实的基础。脆弱性评价则是在隐患调查等基础上，对水资源可能存在的危险或者受到一个或多个胁迫因素影响后，对不利后果出现的可能性做出的进一步评估。
4.加强突发性水资源污染的应急动态监测能力，建立水情信息传递系统
水资源动态监测可以在水资源恶性事件发生前、中、后，对水资源事件造成的后果进行预测、分析与评价，为事件的处理提供科学依据。
为了减少污染物的扩散，及时查清事故现场，在力所能及的范围内，应添置必要的防护装备、交通工具、照明装置、通讯装备和现场快速监测仪器，使监测人员及时赶及事故现场，在尽可能短的时间内对污染物质的种类、污染物质的概略浓度、污染的范围及其可能的危害作出判断。
同时，在进行突发性事故动态水质监测的过程中，应该注意采样工作的科学性，即布点完整性、参照样典型性、采样及时性和样品保存稳定性等。
建立水情、污情信息传递系统，则是实现动态监测资料运用于防污管理、指挥调度的重要环节。在实施水质动态监测，并搜集到较多的水情、污情信息后，需要将动态监测站的第一手信息传递到测站所在的省市主管部门和跨省的流域管理机构，以及自来水公司、重要用水企业等，以期得到合作，共同应对这类突发性的水污染事故。
5.进行迅速、准确的事故损失评估
关键词：电力系统；突发事件；应急管理
中图分类号：TM73文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2012）08-0195-02
一、电力系统突发事件的分类及主要危害
所谓突发事件，也称突发公共事件（publicemergency），《突发事件应对法》将其界定为“突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”突发事件具有公共性、突发性、破坏性、紧迫性、系统性等主要特征。
电力系统突发事件是指突然发生的，造成或者可能造成电力系统故障，使得系统不能稳定运行和正常供电，需要采取相关措施予以应对的紧急事件。按照突发事件的性质对突发事件进行分类，电力运行突发事件可以分为自然灾害、事故灾难以及社会突发事件三类：（一）自然灾害：地震、冰雹、雷雨、风暴、洪水、热浪、森林火灾等。其中雷击等灾害影响范围小，而台风、地震等造成的影响则严重得多，其特点主要有：影响范围大；一般会造成电网机械性损伤，如倒塔、断线等，恢复时间长、难度大；电网经济损失严重，恢复重建投资巨大；（二）事故灾难：电网事故、设备事故等。由于受损设备较少，故恢复供电的难度不大，时间也较短。但是系统中某一元件故障可能会引起连锁反应，导致一系列其他元件停运，乃至发生电网崩溃的现象；（三）社会突发事件：包括人为破坏、偷盗、战争、恐怖活动等。该类突发事件的前兆少，且危害相对较大。
电力突发事件导致的不仅仅是事故灾难，其引发的次生事件往往成为社会安全事件，或者加重自然灾害。电力突发事件已成为现代社会公共危机的重要诱因，与自然灾害、社会安全事件具有密切相关性、伴生性，必须认真研究、积极应对。国内近年来的多起突发事件对电网的安全运行造成严重影响，如2008年的汶川地震和雨雪冰冻灾害导致全国一些地区电网大面积瘫痪，影响了电力系统的安全稳定运行，给国民经济和社会发展带来重大损失。
二、近年来电力系统突发事件基本情况及其主要特点
（一）经过20多年的发展，江苏电网已形成了500千伏“四纵四横”的骨干网架、“北电南送、西电东送”的潮流输送格局和“分层分区”运行的220千伏网络格局，近年来，江苏省在电力负荷屡创新高、电力建设保持较大规模、自然灾害和外力破坏比较严重的情况下，在满足不断增长的全省用电需求、逐步提高电网运行效率的同时，已连续39年保持了电网安全稳定运行，但是近些年出现的一些情况也应引起高度重视。以2008年江苏电网安全状况为例，2008年全省500千伏、220千伏电网设备因各种原因引起跳闸累计121次，其中自然灾害引起的故障次数最多为73次，占故障总数60.3%；其次是设备故障引起的故障次数为20次，占故障总数16.5%；再次是外力破坏引起的故障次数为18次，占故障总数14.9%。2009年6月14日，江苏省镇江地区受雷雨大风袭击，造成500kV江晋5291线5基铁塔倒塌，3条220千伏线路、3条110千伏线路、18条35千伏线路、56条10千伏线路跳闸，导致丹阳大港取水口、大港中学及部分中考考点等重要用户和居民生活停电，属于自然灾害导致的一般设备事故。
（二）通过分析近几年江苏电力系统的突发事件的基本情况，可以发现有以下特点：1、涉及环节多。电力的发、输、配、售是同步的，突发事件可能涉及其中某个环节，使得平衡关系被打破，进而影响电力系统的安全运行；2、电网故障多由恶劣气侯、事故灾害以及外力破坏引起。其中事故灾害、外力破坏以及急发型自然灾害（如地震、火灾等）前兆少，很难预测；而部分自然灾害，如暴雨、雷电、台风、寒潮、高温、大风等恶劣气候则可以预测；3、影响面广。随着人们的生产、生活电气化水平日益提高，对于电力和依赖度不断增强。各行各业都离不开电力，电力与突发事件作为影响电网安全运行的重要因素之一，可能导致电网大面积停电，影响电力系统的安全稳定运行，给国民经济和社会发展带来重大损失。
三、当前电力安全存在的主要风险与薄弱环节