关键词：撤销学位；行政处罚；行政撤销（行政撤回）
案情简介：陈颖于1986年考入武汉水运工程学院学习，因数门功课不及格而退学，后参加工作。1994年11月，陈颖通过伪造大专毕业证书，以同等学力人员身份取得中山大学1995年硕士研究生入学考试的报考资格，并通过考试进入中山大学学习，获得学校颁发的研究生毕业证和硕士学位证。1998年毕业后，陈颖进入广东省高等教育出版社工作。2005年7月20日，该出版社的上级单位—广东省教育厅经调查致函中山大学，说明他在报考研究生时存在弄虚作假欺骗学校的情况。11月18日，中山大学有关同志和陈颖谈话询问情况时，他承认自己在报考研究生时确有造假行为。12月31日，中山大学在该校学位评定委员会对此进行复审后，作出《关于撤销陈颖硕士学位的决定》（中大研院〔2005〕25号）.2006年3月23日，陈颖向广州市海珠区人民法院提起行政诉讼。5月15日法院开庭审理此案，当天的《羊城晚报》、第二天的《南方日报》、《南方都市报》、《广州日报》、《新快报》、《信息时报》进行了报道。6月6日中央电视台新闻频道社会记录栏目对该事件作了专题采访。6月27日，法院作出一审判决，驳回陈颖的诉讼请求「（2006）海法行初字第00015号。从一审判决结果看，法院是不支持陈颖将撤销学位视为行政处罚的，但判决书的说理部分却没有交代，本文尝试加以分析探讨。
该案之所以引人瞩目，在于它和以往学位案件有两个不同之处：（1）以往学位案件的纠纷发生在该不该授予学位的阶段，本案纠纷发生在授予学位若干年之后；（2）以往学位案件的违纪违法行为即时发生即时发现即时处理，但本案的违纪违法行为的发现和处理，却与发生相隔11年。
在本案中，陈颖请求法院判决撤销中山大学关于撤销其硕士学位决定的理由有两个：一是中山大学适用法律错误，即作出撤销学位决定的法律依据错误，二是中山大学实行处罚过时，即超过《行政处罚法》规定的两年处罚期限。第一个理由涉及“授予学位标准”问题，即授予公民学位，除了要求其具备一定的学术水平外，是否还包括对其遵纪守法、道德品行的要求？国务院学位委员会对《中华人民共和国学位条例》第2条规定的解释：“申请学位的公民要拥护中国共产党领导、拥护社会主义制度，其本身内涵是相当丰富的，涵盖了对授予学位人员的遵纪守法、道德品行的要求”（见“学位〔2003〕号文作了明确答复。因此，余下的第二个理由就成为本案审理的关键，该理由的出发点是将撤销学位这一行政行为认定为行政处罚。
一、我国立法和司法将撤销学位视为行政行为
由于我国学界对高校“授予学位”的行为属于行政行为还是非行政行为，尚有争议；世界不同法系国家的法律对“授予学位”的行为定性，也有不同的规定。故本文对“撤销学位行为性质”的讨论，是以《中华人民共和国学位条例》（下称《学位条例》）关于“授予学位”和“撤销学位”均表现为国家公权力行使的规定为前提，即界定为行政行为，以及以1999年“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”为开端①，将学位纠纷纳入司法审查为惯例，即列入行政诉讼，在此框架内讨论“撤销学位”属于哪一种性质的行政行为。
从《学位条例》第8条规定：“学士学位由国务院授权的高等学校授予，硕士学位、博士学位由国务院授权的高等学校和科研机构授予。”可知，我国实行国家学位制度，即学位的授予代表着国家公权力的行使。高校依据法律授权并经国务院批准，代表国家机关行使学位授予权，由此具有了授权性行政主体的地位。
尽管授予学位是一种行政行为，但并不是所有行政行为都可诉，《行政诉讼法》第12条就规定了四类行政行为不可诉。逐一对照后，本人认为授予学位不在该四类行政行为之列。那么，排除不可诉之后，余下的行政行为就
在可诉范围之内了。依《行政诉讼法》第11条第1款所列的八类可诉行政行为和第2款的规定，法院受理撤销学位案件的依据无非限于三个选择：A，即“（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行
政处罚不服的“；B，即”（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的“；C，即第2款规定”人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件“。由于获得学历、学位是一种受教育权，那么，撤销学位显然不属于侵犯人身权、财产权，故余下A和C可作选择。若选择A，撤销学位就被视为行政处罚。若选择C，则要寻找具体的法律规定。《教育法》第42条第1款第4项规定了受教育者享有”对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼“的救济权利，此处的”等合法权益“可将受教育权等权益纳入，那么对撤销学位这一行政行为亦可提起诉讼。
二、行政处罚法定原则与撤销学位行为归类
视撤销学位为行政处罚而提起诉讼，则需要进一步分析。根据《行政处罚法》的总则第3条，行政处罚实行处罚法定原则。《行政处罚法》第8条规定的七类行政处罚中，撤销学位只能属于第七类的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。但1998年原国家教委制定的《教育行政处罚暂行办法》第9条规定的十类教育行政处罚，也无列入撤销学位，更何况该办法属于部门规章。依《行政处罚法》第12条规定，部门规章仅可设定警告和罚款这两种行政处罚。因此，关于撤销学位的规定，只能从全国人大常委会制定的《学位条例》和国务院批准的《学位条例暂行实施办法》中寻找。《学位条例》第17条规定“学位授予单位对于已经授予的学位，如发现有舞弊作伪等严重违反本条例规定的情况，经学位评定委员会复议，可以撤销”；《学位条例暂行实施办法》第18条规定“学位授予单位的学位评定委员会根据国务院批准的授予学位的权限，分别履行以下职责：（八）作出撤销违反规定而授予学位的决定”。上述法律、行政法规关于撤销学位的规定是否属于行政处罚，并无直接明确的表述；上述条文也未置于“法律责任”或“罚则”的栏目之下。所以，我们还不能理所当然地将撤销学位这一行政行为归入“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。
综上，从处罚法定原则出发，目前，将撤销学位视为行政处罚，并无法定依据。由此，唯有从学理上考究撤销学位行为的本质属性是否符合行政处罚的特性，而不要在乎法律有无规定或怎么规定的，以此论证撤销学位行政行为的性质。
三、撤销学位的法定依据、法理剖析和比较证明
行政处罚最本质的特性是它的制裁性，即被处罚者必须为其违法行为付出相应不利的、甚至更大的代价。而根据《学位条例》第17条和《学位暂行实施办法》第18条的规定精神，撤销学位是学位授予单位（行政主体）对自己以前因未发现当事人的违法行为而作出对授予其学位这一行政行为的撤回，或是对以前授予学位的错误决定的撤销，其本质属性是纠正错误，恢复原状，而不具有制裁性或惩罚性。因此，本人认为撤销学位不属于行政处罚，应属于行政撤销，更恰切的表述是“行政撤回”。有学者已注意到具体行政行为的撤回不属于行政处罚，“所谓具体行政行为的撤回，是指行政机关基于相对人一定的事实条件对其作出某种具体行政行为，事后发现相对人不具备该条件，便由原行政机关收回该具体行政行为。”该学者认为行政撤销与行政撤回有区别：“撤回是鉴于事后发现相对人不具备申请条件（大多因相对人隐瞒事实所致），撤销则是鉴于已作出的行政行为违法。”②
本文旨在论证撤销学位不属于行政处罚行为，而不在乎将其归入行政撤销还是归入行政撤回的范畴。我们要进一步充分论证撤销学位的行政行为性质，还可通过探讨授予学位行为的行政许可性质、类似吊销许可证或执照的比较、学术造假所受处分的程度、撤销教师、律师、医师、注册会计师等职业资格的实践，来一一说明。
1﹒授予学位是一种行政许可行为，从《行政许可法》的相关规定看，不能认定撤销学位是行政处罚。《行政许可法》第69条第1、2款规定了撤销行政许可的若干情形。其中第2款规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”第3款进一步规定：“依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。”由此可知，第2款规定的撤销行政许可属于行政撤销或行政撤回，而不是行
政处罚。然后，我们比较《行政许可法》第79条的规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚。”第69条条文置于第六章“监督检查”之下，第79条条文则置于第七章“法律
责任“之下。第69条第2款规定的撤销是一种纠正行为，即具体行政行为的撤回；第79条规定的”行政处罚“则是补充性规定，即在撤销行政许可予以纠正之后，对被许可人还要依法予以制裁或惩罚。
2﹒既然授予学位属于行政许可，有人就把撤销学位视同吊销许可证或执照的行政处罚，此观点亦在“陈颖诉中山大学撤销其硕士学位案”的法庭辩论阶段，由陈颖的律师提出。但吊销许可证或执照有两种情形，有学者在区分具体行政行为的撤回与行政处罚时，举例说明：“我们假设（第一种情形），某当事人秦某，在向某司法行政部门申领律师执业证时，在申请表上隐瞒了他被单位开除公职的事实，并伪造了有关单位的意见，司法行政部门审查不严，发给其律师执业证。事后被人揭发，司法行政部门吊销了秦某的律师执业证。这从性质上说，是属于具体行政行为的撤回，而不是行政处罚。再假设（第二种情形），秦某取得律师执业证是合法的，但他取得该证之后，在执业中向法官行贿，司法行政部门依据《中华人民共和国律师法》第45条规定吊销其律师执业证，这就属于行政处罚了。”③中山大学撤销陈颖硕士学位的行为，显然属于第一种情形，即属于行政撤销或行政撤回，而不是行政处罚。
3﹒从中外学术造假所受处分程度的例子，可知，作为受教育权的结果—合法获得的学位，具有终身性。2005年韩国首尔大学黄禹锡教授的科研造假案发生后，他辞去了教授职位，被剥夺“第一号最高科学家”头衔，并遭到检察机关的刑事起诉，但无撤销其学位的处理。2005年12月，汕头大学胡兴荣教授的学术造假（论文抄袭）事件发生后，他主动提出辞职，但亦无撤销其学位的处理。2006年5月上海交通大学陈进教授的学术造假案发后，学校撤销其微电子学院院长职务、撤销其教授资格、解聘其教授聘用合同，教育部撤销其“长江学者”称号等，但还是没有撤销其学位的处理。最近，同济大学对杨杰教授学术造假事件的处理，也只是作出“终止其聘用合同”和“解除教授资格”等的处分，并无撤销其学位的处理。以上学者均是获得学位后，在进行学术研究中严重造假，以致受到的处分，但均无撤销学位的处理。迄今，本人尚未发现“合法获得学位者，在以后的学术研究中因造假而被撤销学位”的案例或事件，即没有事实明证。另外，在这方面也找不到法定依据。恰恰相反，《学位条例》第17条和《学位条例暂行实施办法》第18条关于撤销学位情形的规定，证明了撤销学位的法定理由仅限于授予学位之前的违法行为，而不包含授予学位之后的违法行为。
4﹒有人还将撤销学位与撤销教师、律师、医师、注册会计师等资格等同起来，视为行政处罚。首先，学位资格与教师、律师、医师、注册会计师等资格的性质不同，前者是体现公民一定学术水平的标志，后者是一种具有特殊技能和信誉要求的职业；其次，有关学位的法律法规并无规定合法获得学位者在以后的学术研究中，如有违法行为应当给予撤销学位的情形，而《教师法》第37条、《律师法》第45条、《执业医师法》第37条、《注册会计师法》第39条第2款分别规定了他们在合法取得职业资格后的执业活动中如有相应的违法行为，给予解聘教师职务或吊销证照的处罚。④
5﹒最高人民法院的规定为撤销学位的行政行为定性提供了依据。2004年最高人民法院印发的《关于规范行政案件案由的通知》（见“法发［2004］2号”文），规定了27种行政行为，其中有“行政处罚”、“行政撤销”由此表明，两者是并列不同的行政行为，至少是不完全相同的行政行为。这样，受理撤销学位案件的人民法院就可以根据行政作为类案件案由的结构：“管理范围＋具体行政行为种类”，将该案件的案由确定为“教育行政撤销”，而不至于人民法院在认定撤销学位不属于行政处罚时，即不确定为“教育行政处罚”时，却无法表述案由。最高人民法院将“行政撤销”与“行政处罚”作为两种行政行为加以规定，也表明“行政撤销”可理解为行政撤回，至少
包含了行政撤回这一层意义，行政撤回的实质是纠正违法，恢复原状，而不是行政处罚。
四、结论
综上所述，撤销学位属于行政撤销或行政撤回，而不是一种行政处罚行为。在学理上，最根本的在于：撤销学位的依据是获得学位者在授予学位之前的违法行为（如申请学位时隐瞒一定的事实条件、学位论文抄袭或者不具备申请资格、未达到法定条件等）.因此，区分撤销学位是行政撤回还是行政处罚，有三个关键点：（1）时间点，获得学位者的违法行为是发生在授予学位之前还是发生在授予学位之后，可概括为事前违法还是事后违法；（2）本质点，是纠正违法、恢复原状（原本不具有学位资格）还是制裁违法、剥夺权利（已合法取得学位资格，事后又因违法行为而被剥夺）？（3）法定点，《学条例》第17条和《学位条例暂行实施办法》第18条规定的撤销学位情形，限于事前违法。而《行政处罚法》第8条规定的六类行政处罚和《教育行政处罚暂行办法》第9条规定的九类教育行政处罚，均无撤销学位的规定。与《教师法》、《律师法》、《执业医师法》、《注册会计师法》等法律比较，有关教育、学位的法律法规均未对合法获得学位者，在其以后的学术研究中如有相应的违法行为，给予撤销学位的处罚作出规定，并且，迄今为止，现实生活中尚无这样的案例或事件，这正好说明合法获得的学位具有终身性，不可剥夺性。反过来说，目前，撤销学位仅有一种情形，即行政撤销或行政撤回。
我国的行政处罚实行处罚法定原则，视撤销学位为行政处罚行为在法律法规中并无明确的法定依据；法理上，授予学位属于行政许可行为，撤销学位属于行政撤销行为或行政撤回行为。既然撤销学位不是一种行政处罚行为，当然也就不受《行政处罚法》规定的处罚时效的限制。
注释：
①本案作为重要案例刊登在《最高人民法院公报》（1999年第4期），具有案例指导作用。随后的“刘燕文诉北京大学不批准授予博士学位案”，尽管二审法院以原告超过诉讼时效为由驳回起诉，但并未否定其行政诉讼案件的性质。
②③胡建淼：《“其他行政处罚”若干问题研究》，载《法学研究》2005年第1期。
第一条为规范对流动人口的管理、服务，保障流动人口的合法权益，维护社会秩序，促进经济社会协调发展，根据国家有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条本条例所指的流动人口是指离开户籍所在地的下列人员：
(一)省外来昆的；
(二)省内其他州、市来昆的；
(三)本市所辖县、东川区、安宁市之间相互流动的；
(四)本市五华区、盘龙区、官渡区、西山区与上述县(市、区)之间相互流动的。
第三条本市流动人口管理、服务坚持依法保护、加强引导、流动有序的方针，实行属地管理与分级管理相结合的原则。
第四条本市流动人口管理、服务工作由**市人民政府组织实施，各县(市、区)人民政府负责组织实施本辖区内的流动人口管理、服务工作。
本市市级和各县(市、区)公安、司法、工商、人口和计划生育、民政、教育、房管、卫生、劳动保障、财政、税务、规划、建设、城管、质监、药监等行政部门依照各自职责做好流动人口管理、服务工作。
第五条流动人口的合法权益受法律保护。其合法权益受侵害时，有关部门应当依法予以维护。
流动人口应当自觉遵守各项法律、法规和社会公德，自觉履行法定义务，接受当地人民政府的管理，维护居住地的社会秩序。
第六条对在流动人口管理、服务工作中作出突出贡献的单位和个人，以及在本市物质文明、政治文明和精神文明建设中作出突出贡献的流动人员，各级人民政府应当给予表彰和奖励。
第二章机构与职责
第七条市、县(市、区)人民政府应当建立由相关职能部门组成的流动人口管理服务领导机构，并履行以下职责：
(一)组织贯彻实施流动人口管理、服务的相关法律、法规，结合实际研究制定加强对流动人口管理、服务工作的措施，并组织实施；
(二)协调指导、督促检查流动人口管理、服务工作，并组织考核、奖惩；
(三)涉及流动人口管理、服务的其他职责。
第八条乡(镇)人民政府和城市街道办事处履行下列职责：
(一)贯彻实施有关流动人口的法律、法规、规章和政策；
(二)组织落实上级人民政府安排的流动人口管理、服务工作；
(三)组织、领导、监督流动人口管理服务中心(站)开展工作，并为流动人口管理、服务工作提供必要的经费；
(四)收集辖区内流动人口和出租房基本情况；
(五)组织开展对流动人口的法制宣传教育；
(六)上级人民政府赋予的其他职责。
第九条流动人口管理服务中心由乡(镇)人民政府和街道办事处设立，是乡(镇)人民政府和街道办事处领导的综合管理服务机构。
**市城市规划主城建成区、各县(市、区)人民政府所在地的乡(镇)和街道办事处应当设立流动人口管理服务中心，其他乡(镇)和街道办事处根据实际需要设立。县(市、区)人民政府应当调整核定编制，保障必要的工作经费。
流动人口集中的村民委员会、城市居民委员会可根据本辖区的实际需要，建立流动人口管理服务站，作为流动人口管理服务中心的分支机构。
第十条流动人口管理服务中心(站)受相关职能部门委托履行下列职责：
(一)采集流动人口基本信息；
(二)采集出租房管理信息；
(三)办理《居住证》，查验《婚育证明》；
(四)负责对辖区内流动人口的日常管理、服务、出租房管理工作，落实各项管理措施；
(五)完成其他相关职能工作。
第十一条公安部门依法履行下列职责：
(一)实施人口信息管理，建立完善流动人口信息系统；
(二)建立健全流动人口治安管理责任制；
(三)对出租房屋实施治安管理。
第十二条司法行政部门依法履行下列职责：
(一)开展法制宣传教育；
(二)提供人民调解服务；
(三)提供法律服务、法律援助。
第十三条工商行政管理部门依法履行下列职责：
(一)对流动人口从事生产、经营活动办理注册登记，并实施监督管理；
(二)保护流动人口的合法生产、经营活动，及时查处违法行为。
第十四条人口和计划生育行政部门依法履行下列职责：
(一)查验《婚育证明》；
(二)办理临时《婚育证明》；
(三)对已婚育龄妇女的生殖健康、优生优育、避孕节育等提供服务；
(四)为符合条件的跨省流动人口夫妻办理《一孩生育证》。
第十五条教育行政部门应当将流动人口子女的学龄前教育和九年义务教育纳入统一规划和管理。
第十六条房产行政部门应当对流动人口租用的房屋进行登记备案管理。工商、卫生、质监、药监等部门对流动人口在出租、转租的房屋内进行生产、经营活动实施监督管理。
第十七条卫生行政部门应当对流动人口实施传染病防治、计划免疫、孕产妇及儿童保健服务管理，对其从事医疗服务和食品生产经营活动实施卫生监督管理。
第十八条劳动保障行政部门应当为流动人口提供职业指导、就业培训、职业介绍、社会保险等服务，依法保护流动人口的合法劳动权益。
第十九条驻昆国家机关，企事业单位、群众团体、驻昆部队，应当协助当地人民政府及其有关行政管理部门做好对本单位流动人口的法制宣传教育和管理、服务工作。
第三章管理与服务
第二十条拟暂住3日以上30日以下的流动人口，应当在到达暂住地3日内，向暂住地流动人口管理服务中心(站)或公安派出所申报暂住登记。
拟居住30日以上，年满16周岁的流动人口，应当在到达居住地3日内，向居住地流动人口管理服务中心(站)或公安派出所申领《居住证》。
到本市就学、就医、疗养、探亲、旅游的流动人口，应当按有关规定进行人口信息登记，无需申领《居住证》。
暂住在宾馆、旅馆、招待所的流动人口，依照旅馆业管理的有关规定进行登记。
第二十一条流动人口凭本人居民身份证或其他有效身份证件申报暂住登记或申领《居住证》。对不能提供有效身份证件、居住地址的流动人口，应先登记人口信息，经核实后办理《居住证》。
第二十二条育龄流动人口应向居住地流动人口管理服务中心(站)交验《婚育证明》，并服从居住地人口和计划生育行政部门管理。
第二十三条持有《居住证》的流动人口可在本市行政辖区内申办下列事项：
(一)就业或求职，依法参加各项社会保险；
(二)申领工商营业执照、驾驶证、边境通行证等有关证照；
(三)按规定申办子女入学、入托手续；
(四)依照本市户口政策申办常住户口；
(五)在本市居住的流动人口与外国人、港澳台居民和华侨结婚的，在正常履行完境外人员住宿登记及卫生检疫手续后，凭结婚证、本人身份证和配偶有效入出境证件，可办理旅游(探亲)签证延期、《华侨、港澳同胞暂住证》以及台湾居民签注和暂住加注；
(六)法律法规规定的其他事项。
第二十四条《居住证》为一人一证，实行查验制度。除公安机关外，任何单位和个人不得扣留。
《居住证》遗失、损坏或登记内容变更的，应当到现居住地流动人口管理服务中心(站)或公安派出所办理补领、换领或变更手续。
第二十五条任何单位和个人不得伪造、变造、买卖、骗取、涂改、转让、出租、出借《居住证》和《婚育证明》。
第二十六条招用、聘用流动人口或为流动人口提供住所的单位或个人，应当遵守下列规定：
(一)对招用、聘用或留宿人员的基本情况进行登记并报流动人口管理服务中心(站)或公安派出所备案；
(二)带领或督促流动人口申报暂住登记、申领《居住证》；
(三)带领或督促流动人口按规定办理《居住证》的换领、补领、变更手续；
(四)发现有违法犯罪活动，或者有违法犯罪嫌疑的，应当及时报告相关职能部门；
(五)对流动人口进行法制宣传教育。
第二十七条单位或者个人出租、转租房屋的，应当在房屋出租后3日内，持房屋权属有效证件、个人身份证件，到房屋所在地流动人口管理服务中心(站)或房产行政部门办理房屋租赁登记备案手续，并与流动人口管理服务中心(站)或公安派出所签订房屋租赁治安管理责任书。
与承租人解除或中止租赁合同的，于解除或中止合同之日起5日内向所在地流动人口管理服务中心(站)或者公安派出所报告。
第二十八条房屋出租人与承租人应当签订租用安全协议，不得将房屋出租、转租给无有效身份证件的人员。
房屋出租人应当对出租房屋加强监督管理，核实承租人的租房用途，对发生在出租房屋内的违法犯罪活动，负有一经发现及时报告的责任。
第二十九条房屋承租人应当向出租人如实告知本人及同住人的基本情况和租房用途，并与出租人签订租用安全协议，不得留宿无有效身份证件的人员。
房屋承租人不得在租用的房屋内从事违法生产经营活动和其他违法活动。
第三十条单位招用、聘用流动人口，应当对流动人口的《居住证》、《婚育证明》等有效证件进行登记。任何单位不得使用无《居住证》的流动人口。
禁止以职业介绍或招用、聘用工为名欺诈求职的流动人口。
第三十一条用人单位招用、聘用流动人口时应当依法签订用工合同，办理社会保险，提供必要的工作、生活条件，不得招用童工；不得拖欠、克扣工资；所支付工资，不低于**市最低工资标准。
流动人口在劳动过程中发生伤亡事故的，用人单位应当迅速组织救治，及时报告当地安全监督行政部门和劳动保障行政部门，并按有关规定负责医疗费用和做好抚恤工作。
第三十二条招用、聘用流动人口的单位，必须与所在地乡(镇)人民政府、城市街道办事处签订流动人口计划生育管理责任书。
第三十三条流动人口到农村从事种植、养殖业的，应当向当地乡(镇)人民政府或者有关部门申办有关合法手续。
第三十四条流动人口子女的学龄前教育和九年义务教育，由县(市、区)教育行政部门按属地管理的原则统筹安排。
流动人口中携带适龄子女的家长，应按时送子女到具有办学资格的教育机构接受义务教育。
第三十五条流动人口中的孕产妇和适龄儿童应按规定办理《围产保健手册》和《儿童保健手册》、《预防接种证》。
第三十六条流动人口申领《居住证》等相关证件时，对材料齐全、符合法定条件的，有关行政管理部门应当在申领之日起7个工作日内办理完毕。
第四章法律责任
第三十七条违反本条例规定的行为，法律、法规有规定的，从其规定；法律、法规没有规定的，依照本条例予以处罚，构成犯罪的依法追究刑事责任。
第三十八条违反本条例第二十条，不按规定申报暂住登记或申领《居住证》的，由公安机关责令限期补办；逾期不补办的，处50元以上200元以下罚款。
第三十九条违反本条例第二十二条规定的，由人口和计划生育行政部门责令限期交验；逾期不交验的，处500元以下罚款。
第四十条违反本条例第二十四条第一款规定的，除由公安机关责令返还外，并按每扣留一证处100元以上500元以下罚款。
违反本条例第二十四条第二款规定的，由公安机关责令限期换领、补领或者变更；逾期不换领、补领或者变更的，处50元以上200元以下罚款。
第四十一条违反本条例第二十五条规定的，由公安、人口和计划生育行政部门，对单位处3000元以上5000元以下罚款，对个人处500元以上1000元以下罚款；有违法所得和非法财物的，依法予以没收。
第四十二条违反本条例第二十六条第一项规定的，由公安机关责令限期办理，并对用工单位和个人或房屋出租人处200元以上1000元以下罚款。
违反本条例第二十六条第四项规定，没有严格履行治安责任，发现承租人利用所租房屋进行违法犯罪活动或者有违法犯罪嫌疑不报告的，由公安机关处500元以上2000元以下罚款。
第四十三条违反本条例第二十七条第一款规定，不办理房屋租赁登记备案手续的，由房产行政部门责令限期补办；逾期不补办的，处200元以上1000元以下罚款。不签订房屋租赁治安管理责任书的，由公安机关责令限期补办；逾期不补办的，处200元以上1000元以下罚款。
违反本条例第二十七条第二款规定的，由公安机关处以警告，可并处200元以上1000元以下罚款。
第四十四条违反本条例第二十八条第一款规定的，由公安机关责令限期整改，逾期不整改的，处200元以上1000元以下罚款。
违反本条例第二十八条第二款规定的，由公安机关对房屋出租人处200元以上1000元以下罚款。
第四十五条违反本条例第二十九条第一款规定的，公安机关可对房屋承租人处50元以上200元以下罚款。
违反本条例第二十九条第二款规定的，由相关行政管理部门依法查处。
第四十六条违反本条例第三十条第一款规定，未依法对流动人口的《居住证》等有效证件进行登记或使用无《居住证》流动人口的，由劳动保障行政部门责令限期改正，并可对法定代表人或负责人处500元以上1000元以下罚款。
违反本条例第三十条第二款规定的，由劳动保障行政部门处5000元以上20000元以下罚款，有违法所得和非法财物的，依法予以没收。
第四十七条违反本条例第三十六条规定的，由其所在单位或者上级行政主管机关对有关责任人员进行批评教育或者给予行政处分。
第四十八条行政机关工作人员在流动人口管理服务工作中，、、的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分。给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，应当依法予以赔偿。
第四十九条当事人对具体行政行为不服的，有权依照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》申请行政复议或者提起行政诉讼。
关键词：财政违法行为；责任；法律后果
abstract:thisarticlehasevaluatednewreleasing"financialillegalactivitypunishmentpunishmentrule"inthefinancialillegalactivityresponsibilityandthelegalconsequencesaspectstipulation,throughwith"thestatecouncilaboutviolatesfinanciallawsandregulationspunishmenttemporaryprovisions"thecomparison,pointedoutthatnew"rule"inresponsibilitywayclassification,legalconsequencesaspectscienceadjustment,simultaneouslyhasalsoanalyzedtheneglectthirdpersonofbenefitquestionwhich"rule"exists.
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一、引言
国务院《财政违法行为处罚处分条例》已于2004年11月公布，并即将于2005年2月1日开始施行，1987年国务院的《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》将同时废止。《条例》对《暂行规定》在财政违法行为的范围、内容、执法机关、审查程序等方面都作了较大调整。而作为对行政处罚、行政处分进行规范的法律文件，《条例》与《暂行规定》的核心即在于对作出违法行为应当承担的责任与违法行为产生的法律后果的规范。本文将集中分析、比较《条例》与《暂行规定》对于财政违法行为的责任与法律后果的规定，讨论其思路与依据，并指出《条例》存在的一些问题。
二、财政违法行为的责任
法律责任主要由两方面要素构成，即责任主体与责任方式，也就是由什么主体来承担责任、如何承担。
与《暂行规定》相类似，〈条例〉中规定的责任主体主要是两类，即实施了财政违法行为的“单位”及其“责任人员”。由单位和个人作为承担违法行为责任的主体，首先源于财政违法行为本身的特性。财政行为的作出大多以国家公权力为基础，从广义上来说属于国家行为，因而财政违法行为通常是以代表公权力的国家机关的名义作出的，如财政收入执收单位、国库机构、财政预决算的编制部门和预算执行部门等，这决定了这些单位是承担违法行为责任的主体。另外，《条例》中将企业、事业单位的某些行为也归入调整范围，但同样这些行为也是以法人的名义作出的，单位自身应当是责任主体的一部分。
但同时，尽管我国立法实务中采用法人的独立人格论，认定法人可以独立承担民事责任，但行政处罚、处分的性质与普通的债务、侵权责任等民事责任不同。民事责任基于主体之间的平等，以对价或补偿损失为原则，目的在于实现对等的利益或恢复原状，责任的承担方式最终归于财产；而违法行为的责任则带有追究性质，以惩罚、警诫为目的，责任的承担不仅以财产为基础，更重要的是精神的惩戒。因而民事责任可以由单位独立承担，而行政处罚、处分的责任则要归于以单位名义作出违法行为的个人。
但具体分析，《条例》对责任主体的规定与《暂行规定》又有着根本的变化。《暂行规定》中认定的财政违法行为基本上均属于国家行为，除公务员非法占有公共财物一项外，均为特别的国家财政机关才能实施的行为。而《条例》中则增加了很多普通企业、事业单位的也可能从事违反国家财政法律法规的行为。其中比较典型的是第十七条规定的“单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的”，即所谓的“小金库”问题，另外还有企事业单位不缴或者少缴财政收入、骗取财政资金、违反财政收入票据管理规定等行为。应当说，将这些行为一并规定在《条例》中，适用同样的审计、监察制度，对于加强对此类的行为的监察强度有相当的益处。
对于承担责任的方式，《条例》和《暂行规定》均混合使用了行政处罚和行政处分两种手段。具体说来，《条例》较《暂行规定》在单位的在单位的责任方面基本一致，行政处分主要是警告或通报批评，行政处罚为罚款；而对个人则很大的转变。《暂行规定》对个人的行政处分分为记过以下处分和记过以上处分，分别适用于同类违法行为的不同严重程度，同时处以相当于若干月工资的行政罚款。而《条例》则将个人的违法财政行为分为两类。一类是作为国家机关作出违法行为的直接负责的主管人员和直接责任人，这一类个人由于并不直接从违法行为中获利，因而只处以行政处分，通常规定为“给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分”。另一类则是在企业、事业单位从事违法行为或个人从违法行为中获利的，对这一类个人则只处以行政处罚并直接规定罚幅，如果同时是公务员则并处行政处分。这样的区分显然比《暂行条例》要明晰科学，尽管国家公务员以国家机关名义从事财政违法行为必然是为获得某种利益，但毕竟不是通过其行为本身直接获得而是通过其他途经收受非法财产，应当以其他规范公务员行为的法律法规加以调整，而不应与财政违法行为混淆处理。
三、财政违法行位的法律后果
《暂行规定》的一个严重漏洞在于，只规定了财政违法行为的责任而没有规定这种行为导致怎样的法律后果，也就说，规定了如何处罚违法者而没有考虑如何处理违法行为造成的问题。
《条例》在这一方面作出了重要的补充，对于各项财政违法行为均规定了事后处理的方法。如对于违反国家财政收入管理规定的行为之一的，要“责令改正，补收应当收取的财政收入，限期退还违法所得”，对违反规定使用、骗取财政资金的行为之一的，要“责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，限期退还违法所得”，违反有关投资建设项目规定的，要“责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗取的国家建设资金，没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资”等。
尽管《条例》对每项违法行为均作出了规定，相对《暂行规定》无疑是巨大的进步，但《条例》的规定还是存在重要的弊端。问题在于，《条例》只规定了追回、退还国家被非法侵占、使用的财产，而没有考虑这些财产于发现违法行为时所处的状态，更进一步说，考虑了违法行违法者与国家两方的问题，而没有考虑潜在的第三人。例如，《条例》第八条规定“国家机关及其工作人员违反国有资产管理的规定，擅自占有、使用、处置国有资产的”，要“限期退还违法所得和被侵占的国有资产”，却没有考虑，如果已经有第三人善意的取得了该“被侵占的国有资产”又该如何处理？国家或者该违法行为人是否有权向第三人主张该财产的返还？善意第三人的利益如何得到保障？又如《条例》第十条规定，国家机关及其工作人员“擅自提供担保的”，要“责令改正，没收违法所得”，却没有规定该担保是否有效？现实中已经出现了类似的案例，企业出于对政府信用的信任才接受其担保作出投资决定，事后发现该担保行为属超越职权，投资的企业利益得不到保障。行政法强调信赖保护原则，政府作出的行为即使存在错误也不能轻易改变，即使因重大的公共利益而改变也要给予相对人以合理补偿。而由于法律法规往往有意无意忽视第三人这个重要的问题，只规定国家追回财产的绝对的权力，而不规定对第三人的补偿方法，实际上造成第三人因政府的过错行为而遭受损害却又无法通过复议、诉讼的方式来维护自己的权益。