一、监察执法工作的主要方式、方法和工作现状
（一）注重改善安全生产条件，着力提升煤矿安全基础管理水平。这些年来我们针对辖区大部分煤矿（尤其是乡镇煤矿）系统不健全、采煤工艺落后、安全设施不到位、从业人员素质低等矿井防灾抗灾能力差，安全基础脆弱的现状，我们在监察工作中把提升煤矿基础条件，增强企业安全意识作为监察工作的重点。一是不断加大“一通三防”监察工作力度，在辖区利用一年多的时间消灭了独眼井、自然通风矿井，各个矿井通风系统逐步完善，防瓦斯、防火、防尘工作得以加强，有效地控制瓦斯事故。二是根据辖区多数煤矿（特别是地方国有煤矿和乡镇煤矿）采煤方法落后，顶板事故多发的情况，从2002年下半年开始，我局在对辖区煤矿资源、开采现状进行充分调研论证的基础上，提出实施采煤方法，消灭非正规采煤方法的监察工作思路，并积极帮助煤矿企业进行采煤方法的设计论证工作，经过一年的努力，全省//90％以上的煤矿目前都实现了单体液压支柱配合铰接顶梁或长钢梁控顶等正规壁式开采，有效地防止了顶板事故。三是加大安全设施投入的监察工作力度，督促各煤矿企业更新高耗能主扇，淘汰不合格机电设备，完善排水系统，装备安全检测监控系统，配备自救器、便携式瓦检仪等，增强矿井防灾抗灾能力。四是加大安全培训工作监察力度，彻底改变原来特殊工种持证不全、新工人入井不培训或培训流于形式、管理人员培训不全面或复训滞后等问题，我局开展了“三项岗位人员”摸底和督促培训工作，目前辖区各煤矿均按实际需要配备了充足的特种作业人员且全部培训持有有效证件。
（二）把握职能定位，认真开展三项监察。严格履行国家监察的职责，认真扎实开展好“重点监察、专项监察、定期监察”。一是认真搞好节日和重大活动期间的重点监察。针对小煤矿在春节期间普遍停产放假的实际，我们加强了对各煤矿企业春节后恢复生产验收工作的监察，督促各地节后恢复生产验收措施的落实。二是组织开展了“五一”前的重点监察，确保“五一”期间的安全生产。三是及时开展有针对性的专项监察，组织开展了煤矿企业各种证照持有情况、安全隐患排查治理报告情况、“三项岗位人员”培训及持证上岗情况、煤矿建设项目安全设施“三同时”、以矿灯、自救器为主的个体安全防护用品、外包工队等专项监察，促进了地方和企业专项安全措施的贯彻和落实。四是切实抓好隐患排查治理工作，坚决遏制重特大事故。严格贯彻落实《特别规定》和《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《煤矿重大安全生产隐患认定办法》、《国务院办公厅关于进一步开展安全生产隐患排查治理工作的通知》以及国家局的相关要求，切实做好重大安全隐患排查、治理和报告工作。
（三）坚持关口前移，不断加大监察执法力度。每年根据监察执法计划，有效开展监察执法工作。平均每年监察各类煤矿180矿次左右，矿均4.28次，监察覆盖率100％。查处各类煤矿安全隐患每年都在1300条以上，隐患整改率达到98％。2006年以来，年均罚款都在300万元以上。日常监察罚款最高达100万元，死亡一人事故罚款达17.1万元。通过不断加大监察执法力度，有力地强化了煤矿企业依法办矿，加大安全投入，注重职工培训，加大隐患排查治理力度，重视煤矿安全监察执法工作的意识，确保了全省煤矿安全生产形势进一步稳定。
（四）实行目标执法，增强监察执法的效果。我局监察区域面积大，矿点分散，矿井安全管理和装备水平参差不齐，如何能使有限的监察资源发挥出最大的执法效力，这是摆在所有监察人员面前的难题。我局经过近几年摸索，逐渐探索出了一条适合自身的监察执法手段和方法，即实行目标执法。每年年初省局与各处室、分局签订执法目标责任书，根据签订的执法责任书内容，各部门、各单位专门召开会议研究分析考核指标，将拟考核的项目内容进行条块分割，逐项落实，明确职责、责任到人。同时按照年度工作计划，提出月度工作计划，经过综合分析后形成月度工作计划。在此基础上统一安排监察任务，每次监察任务明确，重点突出。同时在月末、季末对监察执法计划、目标的完成情况及时进行分析研究，适时调整监察计划，提出下一步监察的重点和打算。经过近几年的运行取得了较好的监察执法效果。
（五）创新监察方法，着力提高监察执法能力。一是实行解剖式监察。监察一矿，“解剖”一矿，“诊断”一矿，变集中性监察为解剖式监察，查出问题，盯住不放，执法措施及时到位,一追到底。针对一些矿井拒不执行监察执法指令，不认真落实限期整改措施的状况，依法作出停产整顿决定，督促整改，消除隐患；按照合格一矿，复查一矿的办法，对经整改合格的矿井全面进行了复查验收。二是交流执法。按照省局的统一安排，两个分局每年组织一次“互检”，开展跨辖区交叉执法活动，克服人情执法、处罚不到位和习惯做法等问题。
（六）依法严肃追究事故责任。认真学习贯彻高法、高检《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》和监察部、安全监管总局《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》，严格执行《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》（总局13号令）和《安全生产违法行为行政处罚办法》（总局15号令），按照“四不放过”的原则，依法查处煤矿事故。进一步健全完善事故调查的审查、协调和责任追究工作机制，提高事故查处的严肃性与权威性。时限结案率100%。监察室全面参加事故调查处理工作，并全过程监督事故调查处理情况，保证了事故调查处理的顺利进行。
（七）规范执法行为，充分体现公正、廉洁、严格执法。
经过几年来的监察，大部分煤矿企业对于监察工作习以为常，对于监察指令重视不够，整改走过场，应付差事，有“严不起来、落实不下去”的问题。严格执行监察八步骤：走现场、访情况、查资料、验数据、听汇报、讲法规、记事实、做决定的八个步骤，严丝不扣地执行好执法程序。坚持一把尺子量到底，对于同一违法事实，无论矿井规模大小，都坚持用同一尺度，严格量罚，充分体现法律面前人人平等的原则；处罚过程中坚持适用合理性原则，严格掌握“自由裁量权”，坚持会议讨论的原则，不以人情殉法，不以困难不罚，不以态度论轻重，坚决不罚态度款，办人情案；自由裁量幅度严格控制在法律法规设定的范围内，依据案件的事实、情节，整改措施的落实和整改效果，从轻从重综合衡量，体现公平公正的执法水平，提高执法质量。
（八）更加注重人性化执法，坚持监察与服务相结合，监察与整改隐患相结合。注重执法程序，监察前出示合法有效证件，《现场监察笔录》有陪同人员签字、企业主要负责人签字认可，监察问题准确、依据充分，适用法律法规严格准确，立案查处案件要制作《立案决定书》等法定程序必须履行。但在执法过程中，我们发现，同样的目标有多种路子可走，面带笑容，讲明道理，指明解决办法企业更受欢迎。在执法实践中我们的做法：一是面带微笑，体现人性化执法：二是严格程序，处罚到位：三是对有些问题，特别是个体乡镇煤矿，确实对有些技术问题搞不明白，我们提供解决办法：四是落实整改，定期复查。通过上述办法，辖区安全管理水平逐渐提高，为预防煤矿重特大事故打下了良好的基础。
二、监察执法工作的主要经验
（一）找准突破点，监察工作始终抓重点解难题//
机构刚成立的几年，我们主要依靠现场监察次数，提高监察覆盖面，严防死守，监察工作也确实取得了一些成绩，但监察成本太高，监察员疲于奔命，容易挫伤积极性，辖区内煤矿安全基础却没有多大变化。2004年以来，严格落实重点时段和薄弱环节的重点监察。一是合理安排任务，科学制定计划，全年的监察工作置于计划的控制之下，工作始终思路清晰，有条不紊，便于把握监察规律，做好督促检查。二是突出监察重点，抓好监察关键，抓好节前节后的监察，节日期间派驻督察组，做好“三个必须”，停产必须加强安全管理，保证通风、瓦检、排水工作正常进行；节后复产必须加强培训，制定措施；复产验收必须报请分局同意。监察重点始终放在“一通三防”上，抓各矿井通风系统、通风设施、监测监控系统、防尘设施、瓦斯治理各项措施的落实。加大了对水患威胁矿井的监察力度，对老空积水、地表水进入井下、含水层有突水危险矿井，盯住不放，确保消除水患威胁，严防突水事故。三是紧盯重大隐患，坚决遏制恶性事故，按照《特别规定》有关要求，狠抓煤矿安全隐患排查整改工作，督促煤矿企业必须每月排查一次安全隐患，定期报送整改情况，把矿井落实重大隐患排查整改措施作为专门内容重点监察。四是超前有效防范，加大重点矿井监控，针对监察发现的重大隐患突出矿井，成立督察组，指派专人现场督察，督促矿井聘请专家组进行专门论证，重大隐患的防治措施不落实就不得生产，由于监察到位，始终紧盯大系统、大隐患，大大减少了发生重大事故的可能性，赢得了监察工作的主动权。
（二）切中结合点，监察工作始终抓源头鼓实劲
监察机构如何通过监察，使煤矿企业建立安全生产的长效机制，少出事、见实效是监察工作深入发展的重要课题，在做好做实这个“课题”上，我们抓了四点：一是认真实施煤矿建设项目“三同时”监察，针对辖区内新建、改建、技改矿井增多，产能急剧增加的实际，严格落实//“三同时”制度，引导依法建矿，消除建矿隐患，规范了煤矿建设秩序，杜绝了非法建设项目。二是推进各类煤矿采煤方法改革，//前几年绝大部分地县乡镇煤矿，采用“高落式”采煤法，劳动效率低下，资源回收率低，因落后的采煤方法，顶板伤亡事故频发，占到伤亡事故总数的50％左右，成为辖区的突出性问题。为解决这个问题，我们组织专家会诊，制定规划，3年解决了落后的采煤方法，代之以正规壁式开采，矿井生产能力提高，单产单进效益明显，事故大幅减少。三是加快本质安全型矿井建设，建立以风险预控为核心，涵盖煤矿设计、建设、生产全过程的动态闭环安全管理体系，目前国内正在探索阶段，我们超前一步，大力宣传国家局指导意见，去年已推开本质安全型矿井创建工作，在大中型煤矿开展试点。一些矿井结合实际，进行了有益的探索，通过树立“煤矿事故可防、事故风险可控”的管理理念，有力促进了煤矿安全生产。
（三）把住关键点，班子建设始终抓自律讲团结
班子内部既有“千里马”，又有“老黄牛”，怎样合理搭配各尽所长，体现先进性，团结最为重要；在班子建设上我们一靠团结，班子成员多通气、多交流，避免小事伤大局，在乘车、出差、费用报销等待遇上一视同仁，按制度办事减少磨擦；发现问题互相提醒，及时打招呼，主动拉一把，不做亏心事。二靠补位，围绕煤矿安全监察中心工作，分工不分心，主动补台不拆台，诚实配合不推诿，真情尊重不发难，在带队监察、事故处理等重大执法活动中，互相鼓气，遇到难题诚心协助，共同搭台唱“大戏”。三靠制度，近几年我们花大力气抓制度建设，目的就是靠制度管人管事，党务政务尽量公开，职责分工尽可能具体，健全了各类岗位职责和各方面的管理制度，使班子成员在抓具体工作上有要求有标准有时限，提高行政效率，锻炼领导能力，创造了成长环境。四靠自律，抓好班子的廉洁自律，认真学习党的路线方针政策，自觉贯彻执行党风廉政建设责任制及领导干部廉洁自律的规定，在执行要求上不打折扣，不打球；要求监察员不做的领导干部必须首先不做，要求监察员做的领导干部必须首先做到，养成正风，形成正气，注重发挥领导干部的表率作用，真正耐得住清贫，管得住小节，抗得住诱惑，经得起考验。
（四）抢抓着力点，队伍建设始终抓教育解顾虑
我们坚持抢抓长抓，着力于解决突出问题。一是加强学习和教育，经常教育监察员要算清“三笔账”；一算“经济账”，收人一两万，失去几十万；二算“家庭帐”，收人钱财，替人消灾，东窗事发，不是家毁就是人毁；三算“前途帐”，人生有污点，再洗也不清，组织不信任，前途就不会太光明，从思想上构筑拒贿防贿的大堤；为监察员提供了随时学习、自觉学习的网络平台，按照自身需要，把煤矿安全监察的政策措施原汁原味的贯彻到位；通过自己的网页，交流心得，获取经验，信息共享，快速提高监察执法工作能力；各级党组织定期召开讨论会、讲学会，让监察员“自导自演”，讲透每项政策措施的“精髓”，结合监察实际提炼重点，深入理解，收到了良好的效果。二是严格落实廉洁制度，认真填写《监察日志》，把监察过程中的细节全部记录在日志上，规定内容不遗漏，并与差旅费、下井补贴相对应，无监察日志不予报销，加大了执行《监察日志》的监督作用；特别加强事故调查和重大行政处罚过程中的对应监督，处理决定权和处罚裁量权全部由省局或分局会议集体决定，减少了处罚过程中的不廉洁行为，严格控制了自由裁量幅度；集中落实监察组负责人的“一岗双责”制，带队负责监察的同时负责廉政建设，出了问题不能免责；由于抓了监察工作的细节，监察行为的各环节都置于制度的约束下，堵住了发生不廉洁行为的机会。三是有效解除执法顾虑，监察工作经常面对的是老同学、老同事、老领导，遇到问题不免会产生畏难情绪，处罚力度吃不准，处罚重了煤矿虽能接受，但思想疙瘩解不开，有抱怨、讥讽甚至威胁的现象，执法的尺度有时不免会倾斜，消除这种现象光靠说服教育显然不够，必须要有明确的制度才能解决问题；我们通过立案审查制、政务公开办法、均衡任务措施，把监察员从心理负担的阴影下解脱出来，轻装执法，监察力度凸现，树立了权威。四是狠抓监察执法到位，工作到位的监察往往是煤矿企业心服口服的监察，整改的速度快，问题很快就会得到解决；敷衍了事、作风漂浮、形式主义的所谓“监察”，煤矿虽然表面不说，心里绝对不服。仅凭直觉下结论，不去现场下文书就不是真正意义上的监察。我局要求，监察工作必须实打实，不到现场去就不能下文书，查不清问题就不能撤人；重大问题必须立即报告，立刻决定；作了决定的事必须落实到位，没有得到落实监察员不得离开。五是抓好和谐机关建设，监察员收入微薄、福利待遇低，职务长期得不到晋升，煤矿企业工作的老同学级别和职务高出他几个档次，论资历没有监察员丰富，论能力没有监察员强，论苦论累没有监察员辛劳，但是待遇差别太大，给监察员造成思想上的波动。局党组经常了解这方面的动向，在有限的提职使用机会上重点考虑业务骨干，解决其实际问题；在各方面待遇上坚持公平，积极营造和带动引导团结和谐有利成长的工作环境。
（五）推进深入点，制度建设始终抓创新求实效
深入推进制度建设，关键还在创新。创新是制度建设永恒的主题，尤其在煤矿安全监察经过打基础，积累经验，丰富实践之后，现阶段的监察工作内涵和外延都有了新的发展，因此只有抓住创新这个主题，制度才能焕发勃勃生机。全面推行行政执法责任制是去年以来我们转变工作方法、创新制度建设的典型做法。执法责任制涵盖了各方面工作的规定，较为系统和完善，重点把近年行政执法过程中形成的经验体会写入制度中，同时溶入了一些前瞻性的行政执法理念，概括起来，在制度创新上突出了两个方面：一是实行了量化评分考核办法，量变是质变的前提，定性的东西总能被定量的标准反映。行政执法效率仍然可用定量表现出来，首先必须全面认识每个项目在整个量化体系中的权重，先项后目梳理完善。其次平衡项目之间的对应关系，//考察各种岗位在量化体系中的重要程度，还要做到职责清晰，考核有据，消除量化差异所带来的负面作用。引入量化考核办法，确保了考核的科学性和公正性，有效地调动了监察工作的积极性。二是完善了落实的保障机制，对每个监察员履行岗位职责的情况分阶段进行规定项目的测评考核，加强对制度落实情况的监督检查；建立行政问责制度，对职责范围内的或者阶段性、临时性工作任务限定工作时限、完成工作质量和工作效果，对未认真履行岗位职责或在规定时限未完成工作任务的，要进行行政问责，主管人员、主办人员都要做出检查和说明，改变了过去督促多、落实少的“两张皮”现象，维护了制度规定的严肃性，解除了制度执行的障碍，一些难事和不公平事有了制度约束，再不难了，极大地提高了行政效率。
三、存在的问题
（一）执法条件及执法环境方面
1、一些地方政府及部门对监察机构职能认识存在偏差，安全监管不到位，有地方保护主义倾向。尤其在煤矿事故调查处理上意见分歧较大。
2、法律法规明显增多了，但是一些具体违法行为，法律法规仍然没有明确规定，在实际工作中难以操作。
3、煤矿发展不平衡，大多数乡镇、个体私营煤矿安全投入不足，欠账多，安全基础管理薄弱。一定程度上给执法工作带来困难。
4、装备不足，经费紧张。除了原来配备的仪器仪表过期、损坏以外，在煤矿新技术新工艺新设备日新月异的情况下，监察执法的装备和技术支撑已经显然不足。监察费用高，加之其它因素，使经费异常紧张。
（二）监察机构自身方面
1、自由裁量权难以把握，操作时争议较大，难于统一意见。
2、监察人员福利待遇较低，尤其是同天天打交道的煤炭企业相比，难免产生动摇。
3、省局与分局在工作衔接上有时存在脱节。
4、资源共享不够，内部上报资料过于重复，数量过多，耗费监察力量。
四、下一步改进措施及建议
（一）完善法律法规，增强可操作性。进一步细化违法事实与处罚尺度，建议将《煤矿安全规程》纳入法律法规实施细则。
（二）发挥舆论作用。对一些违法事实及惩处结果，对事故结案批复的落实情况，对各级各部门执行有关法律法规情况适时曝光，让他们正视现实，解决落实不下去和严不起来的问提。
（三）继续抓好体制、法制、队伍建设。进一步理顺和完善煤矿安全执法机制，增强权威性，提高监察执法水平和法制观念，建设一支高效、廉洁、过硬的执法队伍。
（四）加强分局建设。在人力、物力、财力方面尽量向分局倾斜，增加监察装备，提高技术手段，关心监察员生活，逐步解决监察员两地分居、级别待遇等实际问题。
1对我国矿山安全立法现状的反思
1990～1996年是我国煤炭事故高峰期，仅1993年就有8620名煤矿工人死亡，当年所有矿山事故死亡总人数为10883人，制定《矿山安全法》在当时已刻不容缓。1992年由全国人大常委会制定的《矿山安全法》成为我国建国以来第一部包括煤矿在内的各类矿山从事生产活动必须遵守的一部安全基本法律。为实施该法，1996年10月30日由劳动部了《矿山安全法实施条例》，对一些问题作了具有可操作性的明确规定。其后亦有不少关于矿山安全方面的补充规定和相关法规陆续出台。
目前，我国矿山安全立法虽已形成了以《宪法》为根基，以《矿山安全法》和《安全生产法》等为主干，以《煤炭法》、《矿产资源法》等法律中的相关规定为辅助，以《矿山安全法实施条例》、《煤矿安全监察条例》、《乡镇煤矿管理条例》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》等大量的行政法规、部门规章和地方立法为枝叶的较为完整的法律体系，各省、自治区、直辖市也依据上述立法框架和精神制定了不少安全生产方面的地方性法规和规章，但由于种种原因，在实践中的矿山安全法律制度仍存在着诸多问题：
1.1立法过于原则化，立法目标价值取向多元化，安全保障的价值目标极易在地方、部门的利益偏好和对经济效益的追求中弱化和迷失
《矿山安全法》作为规范矿山安全生产的基本法，总的看来在立法上存在过于原则化、概括化的倾向，全法只有50条，可操作性极差。政府部门和矿山企业真正的执法和守法依据往往是劳动部的《实施条例》和各省的《实施办法》。而在这些下位法规具体化的过程中往往又掺杂了各部门和各地方自身的利益偏好，规范统一性差，此亦产生了行政立法替代人大立法的倾向，不符合法治的精神。同时，这些下位法由于其本身效力欠缺，在很多情况下也难以弥补母法规范不足的缺憾。
此外，纵观我国的劳动安全立法，尽管都将保护劳动者的人身安全与健康作为立法的目的，但同时又都以“促进经济发展”作为另一个重要目的。“促进采矿业的发展”极易被生产者解读为经济效益的最大化追求。虽然矿工的安全与经济的发展有着一致性，如矿难也会影响经济的发展，然而，二者之间更多的是还存在着价值冲突。安全投入严重不足或者不顾安全超能力生产等是发生诸多矿难最直接原因。希望通过一部法律实现多个目的，实际效果将难免出现事与愿违的情况，因为在价值出现冲突的时候，立法者的价值取向，无疑影响着法律的实施效果。由此而言，立法目标和价值取向多元化，往往使劳动安全的重要性淹没在了经济发展的大潮之中。
1.2调整对象存在重大疏漏，相应责任主体不周详
我国的《矿山安全法》颁布于1992年11月，而“建立社会主义市场经济体制”改革目标正式提出于1992年10月12日党的十四大报告，因此，在该法的制定过程中，我国仍然处于计划经济时代。经济转型大背景下“权力政府”向“责任政府”的转变和乡镇、私营矿山占矿山总数的比例的极大上升都未能在该法的法律条款中体现和规。1992年的《矿山安全法》并未对“矿山”这一最基本的概念进行严格界定，而《实施条例》则将其定义为：“在依法批准的矿区范围内从事矿产资源开采活动的场所及其附属设施”。这一定义在当时国有、集体矿山一统天下的情况下看似合理，在非法小矿大量存在的今天看来则存在着致命的疏漏。因为按照这一定义，非法矿山即使实施了不安全的生产行为，也能逍遥于《矿山安全法》之外。
更为严重的是，在《矿山安全法》等法律中规定的法律责任主体之一是矿长，但并未对矿长的实际身份作出明确规定，这一疏漏使数量可观的非公有制矿山的实际拥有者、投资者及收益者等并非矿长的人可能逃脱《矿山安全法》的监管和规制，而他们恰恰是受利益驱动最偏向于抵制安全生产的高端决策下达者。最近发生在山西省洪洞县新窑煤矿特大瓦斯爆炸事故中，矿山企业方面的责任主体即极具典型意义。主体有“实际上大老板”(主要投资和收益者)、法人代表、实际经营煤窑的四个矿长等，但前两者都不在《矿山安全法》的有效规制范围内。这里笔者要特别指出的是：前述的包括非法矿山经营者在内的责任主体在逃脱《矿山安全法》规制的同时，并非能逃脱刑法的相关制裁，但这往往是在造成重大事故、付出惨痛的血的代价之后。
此外，矿山安全的行政管理监督机构亦是重要的矿山安全责任主体，然而对这一部分责任主体的法律规制亦有冲突或缺失。如煤矿安全监察最重要的行政主体――煤矿安全监察局相关职责的行使在现行的法律制度下就缺乏确切的法律依据。2005年2月28日，国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局，国家煤矿安全监察局单独设立。按照国务院《煤矿安全监察管理体制改革实施方案》，煤矿安全监察局成立以后，“劳动等部门负责的煤矿安全监察职能，均由煤矿安全监察局承担”。但是，从立法效力的角度来讲，《矿山安全法》中“国务院劳动行政主管部门对全国矿山安全工作实施统一监督”等含混的规定在理论上仍继续有效。同时，又由于政府职能的转变，国家和地方政府的机构进行了较大改革，原来立法中所称的“管理矿山企业的主管部门”大多已不复存在或职能更替，以煤炭行业为例，在煤炭部和部分省级煤炭工业管理局等行业管理部门撤销后就留下不少管理真空。这些都使得立法中规定的职责缺少了承担主体。
1.3法律法规存在不协调、不系统等问题，矿山安全关联法律制度缺失
首先，我国矿山劳动安全法律体系内部以及与其它相关部门法的法律法规之间存在不衔接、不协调甚至相互矛盾的情况。比如《矿山安全法》第8条规定：“矿山建设工程安全设施的设计必须有劳动行政主管部门参加审查。”第13条规定：“矿山开采必须具备安全生产的条件”等，而根据《矿产资源法》以及《矿产资源开采登记管理办法》的规定，国土资源部门颁发采矿许可证，无须安全监管部门的有关审查即可通过登记，使不少缺乏安全生产条件的矿
山企业合法地进入了市场，并由此带来大量事故隐患。
其次，当前的法律框架下矿主应承担的刑事责任相对较轻且存在诸多疏漏，难以有效遏制矿难事故的发生。有些煤矿发生安全事故后，矿主竟敢违法瞒报，主要是因为相关立法存在漏洞，使瞒报者得不到应有的惩罚。1989年国务院颁布的《特别重大事故调查程序暂行规定》第24条、1991年国务院《企业职工伤亡事故报告和处理规定》第18条都有“构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。”的相关规定。但1992年颁布的《矿山安全法》，作为调整矿山安全的一部基本法，却没有规定瞒报应追究的刑事责任，只在第40条规定：未按照规定及时、如实报告矿山事故的，由劳动行政部门责令改正，可以并处罚款；情节严重的，提请县级以上人民政府决定责令停产整顿；对主管人员和直接责任人员由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分。此为1992年《矿山安全法》的重大疏漏和缺陷。
最后，许多矿山安全方面的具体制度建设也多有空白。从大的制度层面看：一则目前我国的矿山安全立法中缺乏“矿山生产企业的市场准入制度”、“矿山企业决策机构的法律责任制度”等相关重要制度；二则有的制度为应急仓促而建，急需完善，并需在相关上位法中加以明确和体现。如财政部、国家安全生产监督管理总局联合在2005底制定的《煤矿企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》，其虽为防止有些小的矿山发生矿难后，矿主逃逸或者缺乏重大事故的赔偿能力，使遇难职工家属得不到应有的赔偿提供了基本制度保障，可惜整个规定总共只有十九条，且对于矿主不履行风险抵押金制度的责任承担方面未加以明确，使实际执行情况仍存在诸多问题。此外，现行《矿山安全法》对矿山事故应急救援和调查处理制度规定的也极为简单，对抢救组织工作的有关问题规定的不够明确、具体；同时缺乏必要的矿用产品安全认证制度等，这些都为矿山安全埋下了严重隐患。
2美国矿山安全立法略考及其与我国相关立法的差异比较
美国是一个煤炭生产大国，每年产煤10亿t左右。在煤炭安全方面，一直堪称世界典范。自20世纪70年代以来，煤炭产量增长了约83％，同期的煤炭伤亡事故却下降了92％。美国每年有一半以上的煤矿山在生产过程中没有损失工时的工伤事故。2005年，美国煤炭共死亡22人，创造了历史最低水平。其中，美国矿山安全的相关立法起到了不可低估的积极作用，其对于我国的矿山安全亦有着重大的借鉴意义。
2.1美国矿山安全立法略考
2.1.1美国矿山安全立法体系的形成
美国早期的矿山安全立法是对当时严峻的安全形势和矿工维权运动的制度性回应。1952年美国制定了《煤矿安全法》，包含37条安全与健康标准，但是该法规存在诸多不足。1969年《联邦煤矿健康和安全法》出台，此法的进步之处在于规定了强制性安全与健康标准、安全监察制度及处罚办法。1970年美国制定和颁布了《职业安全与健康法》。1977年，在总结以前有关煤矿和其他矿山安全与健康工作的基础上，又将《金属和非金属安全法》(1966年)和《煤矿安全与健康法》(1969年)合并修改为《矿山安全与健康法》，从而形成了有关职业安全与健康方面的基本法律框架。为保证《矿山安全与健康法》的有效实施，美国劳工部相继在1978年专门成立了矿山安全与健康监察局，除了建立健全和完善执法机构、执法队伍和执法制度，还根据法律的要求，组织制定和完善相应标准，将标准的制定作为建立与完善监察执法的基础，并围绕该标准的执行展开各项工作。这些标准涉及范围广泛，注重适用性和可操作性，顶板、通风等都有相应的标准，并经常进行修订完善。由《矿山安全与健康法》(1977)授权劳工部部长制定的《矿山安全与健康标准》颁布实施后，其中的某些条文如果在具有代表性企业实施遇到问题，并引起申诉，经监察员实际考察，也认为存在缺陷的，则将列入下年度标准修改的范畴。具体操作步骤是：企业就《矿山安全与健康标准》的某条(款)提出申诉，经联邦复审法院判定申诉成立的标准，则必须进行修订。经过反复修订与完善，从而使《矿山安全与健康标准》中的所有条文符合科技发展和实际生产操作的要求。这些矿山安全与健康方面的标准，被列入《联邦法规文件汇编第30卷――矿产资源卷》，即通常说的《联邦法典第30卷――矿产资源卷》，每年修订1次。可以认为，《1977年联邦矿山安全与健康法》(FederalMineSafetyandHealthActof1977)和《联邦法典・矿产资源卷》(CedeofFederalRegulation)构成了美国矿山安全立法的两大基本支柱，在美国矿山安全规制方面发挥着极其重要的功效。
2.1.2SAGO矿难后美国矿山安全立法的新动向
2006年1月2日，美国西弗吉尼亚州发生震动全国的SAGO矿难，导致13人受害，其中12人在爆炸中幸存。但由于救援太迟，最终只有一人获救，等待救援的矿工皆死于一氧化碳中毒，唯一获救者也因一氧化碳中毒严重受伤。此次矿难之后不到两周，又一西弗吉尼亚煤矿发生火灾夺去两名矿工的生命。这两起矿难直接引发美国启动了新一轮的矿山安全方面的立法改革。西弗吉尼亚州首先及时作出反应，州长JoeManchin签署了一项旨在督促矿山实施救援计划并提供矿工保护措施的新法案。该法案要求为矿工配备定位仪，而且在地下关键地点装备更多的供氧设施。同时矿山还要设置逃生口，用有反光性的标记作为指示，引导矿工得到氧气并从井下逃生。同时，对于那些在15分钟内没有就发生事故进行报告的，将被处以1000美元的罚款。同时，国会及时就Sago事故举行听证，立法部门也积极介入。西弗吉尼亚国会代表团2月份提出了2006年联邦矿山安全和卫生法案，该法案要求矿山经营者为矿工配备电子跟踪仪，并使其具备与地面联系的能力。同时，该项法案还将要求矿山经营者在整个矿山的关键位置保持有应急氧气供给及自带呼吸装置。西弗吉尼亚Manchin州长在短期内签署的这一揽子法案被非正式地称为“SAGO矿难法案”。
2006年6月15日，美国总统布什签署了《2006年煤矿改善与新应急响应法》(MineImprovementandNewEmergencyResponseActof2006)(简称《矿工法MinerAct》)。这部新法规要求井工煤矿企业改进应对事故的准备工作，制定针对本矿实际的应急响应预案，并要求每座煤矿至少有两支矿山救护队，其驻地应在距该矿1小时的车程之内；减少矿山救护队员及其所属煤矿企业的法律责任，同时对违反联邦采矿安全标准的行为加大民事和刑事处罚力度；授予矿山安全健康监察局权利，对未缴纳罚款的矿井进行暂时关闭。此外，新法规还要求进行一系列加强煤矿安全的科研项目，在国家职业安全健康研究院内设立专门的矿山安
全研究部门，并新设立专项奖学金和拨款用于培训矿山安全人才。概况起来，《2006年煤矿改善与新应急响应法》的主要条款包括：要求每一座矿井制定书面的应急响应预案并不断进行更新；推广应用市场现有的设备和技术；要求矿山安全健康监察局每半年对各矿的应急响应预案进行一次审查、更新和重新认证；要求在3年内普及双向无线通讯设备和电子跟踪系统，以便在地面确定井下被困矿工的位置；要求各矿拥有两支富有经验的矿山救护队，能够在一小时内到达救援现场；要求煤矿企业主在15分钟内就可能危及生命安全的事故或未遂事故发出通报；未能做到的企业主将被处以5000～60000美元民事罚款；设立一项具有竞争力的矿山安全新技术研究拨款计划，由国家职业安全健康研究院进行管理；建立一个跨部门工作组，为分享可用于矿山安全的非保密技术，提供正规渠道；将初次违章的刑事罚款上限提高至25万美元，再次违章罚款上限提高至50万美元，并对明目张胆的违章案件处以最多22万美元的民事罚款；授予矿山安全健康监察局在煤矿企业拒绝缴纳该局最终认定的罚款额的情况下，要求关闭矿井的权力；创立一项奖学金计划，面向矿工及有志于成为矿工和矿山安全健康监察局执法人员的人士，以解决训练有素的熟练矿工和执法人员可能短缺的问题；设立布鲁克伍德・萨戈矿山安全培训拨款计划，着重对小煤矿企业主和矿工进行教育培训。至今，美国矿山安全方面的立法改革仍在继续。
2.2中美矿山安全立法比较
2.2.1中美矿山安全立法技术比较
美国属于判例法国家，遵循先例原则是其重要的一项立法原则，但在矿山安全立法方面，美国表现出与其立法传统截然不同的立法姿态，采用了成文法形式。《1977年联邦矿山安全与健康法》(FederalMineSafetyandHealthActof1977)共计8.5万字，内容详细，措施具体，能更好地为矿山生产活动提供确定的指引。而中国的《矿山安全法》总共50条，约4200字，模糊性很大，造成在现实中难于据此进行规范管理和操作。
例如，同样是对“通风”的规定，我国《矿山安全法》在第9条规定：“矿山设计下列项目必须符合矿山安全规程和行业技术规范：矿井的通风系统和供风量、风质、风速。”这样的规定即过于原则和模糊，不易操作。而美国《1977年联邦矿山安全与健康法》第303节专节分26款对“通风”进行了具体规定。如第2款规定：“所有生产作业区的通风风流必须符合以下规定，氧气含量不低于19.5％(体积)，二氧化碳含量不大于0.5％(体积)。”这种被量化的具体指标，为生产操作以及监管机构现场监察提供了可供评价的标准，更具科学性。
2.2.2中英矿山事故责任承担比较
矿山事故责任的承担是矿山事故责任人应当或必须承担的不利后果，其直接意图在于促使人们遵守规则。美国《1977年联邦矿山安全与健康法》规定的责任种类包括刑事责任、民事责任、行政责任，尤其是刑事责任和民事责任，规定得比较具体。联邦矿山安全与健康监察局对煤矿经营者因违犯强制性矿山安全法规的行为导致的事故，制订了明确的民事处罚规定，一切均依据经营者对待改正事故隐患的态度和所采取的防患措施来进行处理，故可有效地减少人为的因素和防止事故发生。而我国《矿山安全法》以行政责任、刑事责任为主，民事责任、经济处罚运用较少。然而煤矿安全问题往往是受利润所驱使，因而经济处罚手段的运用有待加强。
此外，美国对煤矿发生任何事故都有明确的处罚标准，只要发生事故，不论是否对作业人员造成伤害，都需进行事故调查和找出引发原因，然后对照《1977年联邦矿山安全与健康法》和《联邦法典・矿产资源卷》(CodeofFederalRegulation)的相关规定，确定事故是由于违犯了哪(几)条规定所导致的，并依条处罚。由于对任何煤矿事故均要给予经营者恰当的处罚，因此经营者对纠正事故隐患特别重视，这也是美国煤矿事故率低的主要原因之一。就责任承担主体来看，就美国立法而言，采矿山企业责任与矿主个人责任并重原则，且在煤矿事故处罚上，责任明确，处罚较重。《2006年煤矿改善与新应急响应法》更将初次违章的刑事罚款上限提高至25万美元，再次违章罚款上限提高至50万美元，并对明目张胆的违章案件处以最多22万美元的民事罚款。由于违法成本和代价较大，使得矿主不敢轻易“以身试法”。对比美国责任承担情况，我国的矿主本来是承担矿难赔偿责任的主体，但事后要么下落不明，要么隐匿、转移财产。又由于我国矿山行业劳动安全风险抵押金制度的缺失，使得某些矿主极易逃脱以致责任落空。
2.2.3中关安全监察体系比较
美国1973年创立了矿山监察与安全管理局，隶属于内务部，承担以前属于矿业局的安全与健康强制执行职能。1978年更名为矿山安全与健康局，划归劳工部。矿山安全与健康局下设2个主要部门，即煤矿安全与健康监察司和金属与非金属矿安全与健康监察司。同时设立了联邦安全与健康复审委员会，对矿山安全与健康局的执法行为进行司法复审。总的来说，由劳工部管理的矿山安全与健康监察局(MSHA)负责矿山安全与健康方面的监察工作，并根据《1977年联邦矿山安全与健康法》(FederalMineSafetyandHealthActof1977)和《联邦法典・矿产资源卷》(CodeofFederalRegulation)履行矿山安全监察职能。从美国监管机构来看，其权力配置是科学的。首先，矿业局与矿山安全与健康监察局分设，保证了安全监察机构的独立性。将安全监察独立出来，可以防止人身安全目标被经济利润目标所弱化。其次，将矿山安全与健康监察局划归劳工部，是对矿山安全监察机关职能的有效整合，能避免监管权的重复配置，避免互相推诿的情况发生。
美国联邦矿山安全与健康监察局对事故调查制定了详细的程序化调查程序，包括调查人员的职责、调查组的组成、物理证据获取、证人询问程序、调查报告的编写规则等，并要求严格照章实施。这对准确确定事故原因具有重要意义。为了防止在事故调查中存在人为的因素，联邦矿山安全与健康监察局规定事故调查后需对事故调查人员进行内部调查，以避免出现渎职行为，严格对煤矿经营者进行监察和执法。这一点对我国尤其具有借鉴意义，这可以有效地增强事故调查的执法人员的责任性，防止腐败行为发生和最大限度地减少煤矿事故的发生。
就中国矿山监察机构来看，依据1988年机构改革所组建的劳动部，承担了矿山安全生产综合监管、职业安全监察、矿山安全监察职能。1998年机构改革时划归国家经济贸易委员会，现由国家安全生产监督管理部门承担。与美国相对照，1999年将安全监察职能由国家经济贸易委员会承担，具有明显的不合理性，因为二者职能相差甚远。
2005年的调整与美国矿山安全监察部门和矿业部严格分开的做法相比仍是不彻底的。此外，中国没有类似美国的联邦矿山安全与健康复审委员会，依中国的《行政复议法》第12条以列举的形式规定，向上一级主管部门申请行政复议的限于海关、金融、国税、外汇、国家安全机关，发生行政争议时，复审机关则为省级政府部门，这使得矿山监察工作受到地方政府的牵制。
2.2.4中美矿山安全关联立法制度比较
美国是煤矿矿用产品执行安全标志管理较早的国家。美国联邦法规规定，煤矿及含瓦斯的非煤矿山所用矿用产品，必须由矿山安全与健康监督局进行测试、评价与审批，并颁发统一的矿山安全与健康监督局安全标志方可使用。这种联邦法规强制执行的安全管理十分严格，例如，井下使用的矿灯，即便获得了UL认证，仍需取得矿山安全与健康监督局颁发的安全标志后方可下井。对矿用产品的测试、评价与审批由美国MSAH下设在西弗吉尼亚州的批准和认证中心(AporovalandCertificationCenter)承担。在《1977年联邦矿山安全与健康法》和《联邦法典・矿产资源卷》中，有关矿用产品的检测、评价与审批占了大量篇幅。在《1977年联邦矿山安全与健康法》中，有两章是矿用产品管理条款；在《联邦法典・矿产资源卷》中，规定的主要内容是对矿用产品的检测、评价与审批，对矿用产品的管理是矿山安全与健康监察局的重要职责。此外，美国《联邦矿山安全与健康法》等法律中都有矿山救护制度相关的较为系统、严密的规定，做到了矿山救护组织严密、救护方式多样化、定期系统安排救护队员的培训、矿山救护设备实行严格管理等，特别是《2006年煤矿改善与新应急响应法》，在SAGO矿难后进一步完善了矿山救护制度，要求每座煤矿至少有两支矿山救护队，其驻地应在距该矿1小时的车程之内，每一座矿井应制定书面的应急响应预案并不断进行更新等；并对相应的检查制度和责任承担都作出具可操作性的规定。同时联邦政府也高度重视矿山救护研究，这些都有力地保障了矿山事故的低频率发生和高效率解决。我国并未建立起系统、全面的矿用产品安全认证制度和矿山救护制度。
3完善我国矿山安全立法刍议
3.1关于矿山安全立法的价值导向和整体协调性问题
3.1.1确立正确的立法目的是矿山安全法价值实现的关键和根本
安全生产是生产问题，更是人的基本权利问题。我们必须树立生态文明、以人为本、安全第一的立法指导思想，将保护劳动者的人身安全和健康作为现阶段矿山安全立法的唯一目的，其立法内容也均应从权利保护的角度出发来设计各种制度，着眼于对矿山生产相关责任主体的行为控制，规范政府的执法行为和矿山企业的安全管理行为，保障矿工参与安全管理的权利和其他权益，以突出对劳动者安全权利的保护。
3.1.2梳理与矿山安全有关的法律法规，保障相关立法的协调一致
除《矿山安全法》、《安全生产法》这两部最重要的与矿山劳动安全有关的法律需要细化和修改外，其它的相关法律法规也需要及时地梳理和修改，以保障相关立法的系统性。特别要注意发挥刑法的威慑作用。首先，应加大刑事处罚力度，进一步完善“重大责任事故罪”和“重大劳动安全事故罪”，如对违章指挥，强令工人冒险作业，对矿山事故隐患不采取防范措施，无证经营、责令整顿的矿山擅自恢复生产或逾期不改的，造成重大矿难或特大矿难事故发生，加重其刑事责任的处罚。其次，对发生矿难事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报和故意减少安全生产资金投入等行为加以明确规定，并将其所导致的严重后果纳入刑法处罚的考量范围。此外，还应进一步明确矿山企业犯罪的双罚制，在追究责任人刑事责任的同时对企业处以罚金刑等。
尽快修改《矿产资源法》、《煤炭法》和其它相关法规，以适应矿山安全监管体制的新变化。此外，另一些颁布较早，但至今仍然有效的法规和规章也应该及时修订和完善。如1989年的《特别重大事故调查程序暂行规定》、1991年的《企业职工伤亡事故报告和处理规定》、1995年的《重大事故隐患管理规定》等；连同后期颁布的矿山安全相关法规，如2004年的《安全生产许可条例》、2005年的《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》等，应及时将其中的较成熟的制度内容在《矿山安全法》等上位法中加以固定，使本法更加完备和系统化。同时还可考虑借鉴美国经验，单独制定矿山生产安全标准化管理的法律法规，并结合技术的革新与施行的实践，定期对标准进行修订。
3.2关于矿山安全立法的若干重要内容的修改与完善
3.2.1关于矿山、矿山安全责任主体和矿山安全执法主体的清晰界定
尽管近年来出台的一些与矿山劳动安全有关的法律法规在一定程度上弥补了《矿山安全法》的不足，但作为矿山劳动安全的基本法，《矿山安全法》应尽快修改，以适应新形势的要求。
(1)扩大“矿山”概念的合理界定范围，把所有从事矿产资源开采和勘探活动的安全问题均纳入本法的调整范畴，特别要使从事非法探矿和采矿的行为除受《矿产资源法》调整之外，一旦有了安全问题，同样可以受到本法的追究。
(2)进一步明确法律责任主体范围，在明确矿长和矿山公司经理等的经营行为应承担的安全事故法律责任的同时，进一步明确法人代表和董事的安全责任。严格和完善“谁办矿、谁投资、谁经营、谁负责”的原则，矿长和矿山公司经理要对其职权范围内的决策和经营管理行为承担安全责任；而董事长作为真正的决策者，应对矿山安全生产相关的重大决策管理行为承担安全责任；如果董事会的决议造成了安全隐患或者对造成安全事故负有主要责任，则董事长和支持该决议的董事会成员都应该承担相应的法律责任。
(3)建立健全各级矿山安全监察机构，明确行政执法主体，强化相应职能和责任。应建立健全安全监察培训制度和安全监察信息管理系统制度，加强矿山安全监察的国际先进经验的借鉴和国际合作，促进和完善我国煤矿安全监察体系，改善我国煤矿安全与健康状况。在《矿山安全法》中明确国家煤矿安全监察系统、国家安全生产监督管理系统和地方各级安全生产监督管理部门对矿山安全的执法主体地位，理顺相关部门的职能关系。同时也要对其他相关部门在矿山安全方面所应承担的职责合理界定，并且明确其法律责任。
3.2.2关于矿山生产准入制度、许可证制度和“突袭制”检查制度、矿用产品安全认证制度和矿山救护制度等建立和完善
(1)在《矿山安全法》中增加市场准入基本条件的条款和矿山安全生产许可制度的条款。对进入矿山开采行业企业的人员、资金、设备、技术提出较高要求，进一步明确进入这一市场的主体资格。作为该行业的基本法，《矿山安全法》应该增加相应条款，把不具备条件的企业挡在大门之外，以减少安全隐患。并将采矿许可证与经批准的开
发利用方案相衔接，加强安全监管。国务院和国家煤矿安全监督管理局已经颁布了《安全生产许可证条例》和《煤矿企业安全生产许可证实施办法》，基本建立了煤矿生产的安全许可制度。作为上述条例和办法的上位法，《矿山安全法》也应该增加相应条款，以法律的形式对这一制度加以确定。
(2)用法律的形式确立煤矿安全检查“突袭制”和检查人员与矿业设备者连带责任原则。以美国为例，在美国《联邦矿业安全与健康法案》中，确立了安全检查“突袭制”，即任何提前泄露安全检查信息的人，可能被判处罚款和有期徒刑，还确立了检查人员和矿业设备供应者的连带责任制，检查人员出具误导性报告，矿业设备供应者提供不安全设备，都可能被判处罚款和有期徒刑。对此，我国也可考虑在借鉴相关成功经验的基础上在立法上加以体现。同时应考虑建立具可操作性的矿用产品安全认证制度和矿山救护制度。
3.2.3加强和完善民事责任的承担，加大经济处罚力度，提高矿主违法风险成本
第二条安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构对生产安全事故发生单位（以下简称事故发生单位）及其主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员等有关责任人员实施罚款的行政处罚，适用本规定。
法律、行政法规对行政处罚的种类、幅度和决定机关另有规定的，依照其规定。
第三条本规定所称事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位。
本规定所称主要负责人是指有限责任公司、股份有限公司的董事长或者总经理或者个人经营的投资人，其他生产经营单位的厂长、经理、局长、矿长（含实际控制人、投资人）等人员。
第四条本规定所称事故发生单位主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的上一年年收入，属于国有生产经营单位的，是指该单位上级主管部门所确定的上一年年收入总额；属于非国有生产经营单位的，是指经财务、税务部门核定的上一年年收入总额。
第五条《条例》所称的迟报、漏报、谎报和瞒报，依照下列情形认定：
（一）报告事故的时间超过规定时限的，属于迟报；
（二）因过失对应当上报的事故或者事故发生的时间、地点、类别、伤亡人数、直接经济损失等内容遗漏未报的，属于漏报；
（三）故意不如实报告事故发生的时间、地点、类别、伤亡人数、直接经济损失等有关内容的，属于谎报；
（四）故意隐瞒已经发生的事故，并经有关部门查证属实的，属于瞒报。
第六条对事故发生单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚，依照下列规定决定：
（一）对发生特别重大事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由国家安全生产监督管理总局决定；
（二）对发生重大事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由省级人民政府安全生产监督管理部门决定；
（三）对发生较大事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由设区的市级人民政府安全生产监督管理部门决定；
（四）对发生一般事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由县级人民政府安全生产监督管理部门决定。
上级安全生产监督管理部门可以指定下一级安全生产监督管理部门对事故发生单位及其有关责任人员实施行政处罚。
第七条对煤矿事故发生单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚，依照下列规定执行：
（一）对发生特别重大事故的煤矿及其有关责任人员罚款的行政处罚，由国家煤矿安全监察局决定；
（二）对发生重大事故和较大事故的煤矿及其有关责任人员罚款的行政处罚，由省级煤矿安全监察机构决定；
（三）对发生一般事故的煤矿及其有关责任人员罚款的行政处罚，由省级煤矿安全监察机构所属分局决定。
上级煤矿安全监察机构可以指定下一级煤矿安全监察机构对事故发生单位及其有关责任人员实施行政处罚。
第八条特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位所在地不在同一个县级以上行政区域的，由事故发生地的安全生产监督管理部门或者煤矿安全监察机构依照本规定第六条或者第七条规定的权限实施行政处罚。
第九条安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构对事故发生单位及其有关责任人员实施罚款的行政处罚，依照《安全生产违法行为行政处罚办法》规定的程序执行。
第十条事故发生单位及其有关责任人员对安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构给予的行政处罚，享有陈述、申辩的权利；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第十一条事故发生单位主要负责人有《条例》第三十五条规定的行为之一的，依照下列规定处以罚款：
（一）事故发生单位主要负责人在事故发生后不立即组织事故抢救的，处上一年年收入80%的罚款；
（二）事故发生单位主要负责人迟报或者漏报事故的，处上一年年收入40%至60%的罚款；
（三）事故发生单位主要负责人在事故调查处理期间擅离职守的，处上一年年收入60%至80%的罚款。
第十二条事故发生单位有《条例》第三十六条规定的行为之一的，依照下列规定处以罚款：
（一）没有贻误事故抢救的，处100万元以上200万元以下的罚款；
（二）贻误事故抢救或者造成事故扩大或者影响事故调查的，处200万元以上300万元以下的罚款；
（三）贻误事故抢救或者造成事故扩大或者影响事故调查，手段恶劣，情节严重的，处300万元以上500万元以下的罚款。
第十三条事故发生单位的主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员有《条例》第三十六条规定的行为之一的，依照下列规定处以罚款：
（一）谎报、瞒报事故的，处上一年年收入60%至80%的罚款；
（二）伪造、故意破坏事故现场，或者转移、隐匿资金、财产、销毁有关证据、资料，或者拒绝接受调查，或者拒绝提供有关情况和资料，或者在事故调查中作伪证，或者指使他人作伪证的，处上一年年收入80%至90%的罚款；
（三）事故发生后逃匿的，处上一年年收入100%的罚款。
第十四条事故发生单位对造成3人以下死亡，或者3人以上10人以下重伤（包括急性工业中毒），或者300万元以上1000万元以下直接经济损失的事故负有责任的，处10万元以上20万元以下的罚款。
第十五条事故发生单位对较大事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：
（一）造成3人以上6人以下死亡，或者10人以上30人以下重伤（包括急性工业中毒），或者1000万元以上3000万元以下直接经济损失的，处20万元以上30万元以下的罚款；
（二）造成6人以上10人以下死亡，或者30人以上50人以下重伤（包括急性工业中毒），或者3000万元以上5000万元以下直接经济损失的，处30万元以上50万元以下的罚款。
第十六条事故发生单位对重大事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：
（一）造成10人以上15人以下死亡，或者50人以上70人以下重伤（包括急性工业中毒），或者5000万元以上7000万元以下直接经济损失的，处50万元以上100万元以下的罚款；
（二）造成15人以上30人以下死亡，或者70人以上100人以下重伤（包括急性工业中毒），或者7000万元以上1亿元以下直接经济损失的，处100万元以上200万元以下的罚款。
第十七条事故发生单位对特别重大事故发生负有责任的，处200万元以上500万元以下的罚款。
第十八条事故发生单位主要负责人未依法履行安全生产管理职责，导致事故发生的，依照下列规定处以罚款：
（一）发生一般事故的，处上一年年收入30%的罚款；
（二）发生较大事故的，处上一年年收入40%的罚款；
（三）发生重大事故的，处上一年年收入60%的罚款；
（四）发生特别重大事故的，处上一年年收入80%的罚款。
第十九条法律、行政法规对发生事故的单位及其有关责任人员规定的罚款幅度与本规定不同的，按照较高的幅度处以罚款，但对同一违法行为不得重复罚款。
第二十条违反《条例》和本规定，事故发生单位及其有关责任人员有两种以上应当处以罚款的行为的，安全生产监督管理部门或者煤矿安全监察机构应当分别裁量，合并作出处罚决定。
第二十一条对事故发生负有责任的其他单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚，依照相关法律、法规和规章的规定实施。