一、农村融资渠道严重不畅
近年来，中国农村经济产业升级和结构调整的要求越来越迫切，农村发展对资金的依赖程度越来越高，需求越来越大。可是，长期以来农村金融体制改革严重滞后。融资渠道不畅通是制约农村经济发展，压抑农民收入增长的重要原因。造成农户贷款难的主要原因有4个方面。
第一，自1999年以来，四大国有商业银行逐步从农村撤走，基本取消了县一级分支机构的放贷权，先后撤销了31000多家县以下金融机构。
第二，与此同时，限制并取缔了城乡各种具有互质的民间金融组织，关闭了全国各地数千家农村基金会。
第三，邮政储蓄在农村只吸储不放贷。截止2003年8月底，全国邮政储蓄32000个网点，邮政储蓄余额高达8400亿元。每年起码从农村吸收存款1500亿元以上。[1]
第四，目前，为9亿农民服务的金融机构只剩下了35544家农村信用社。[2]可是，大部分农村信用社奉令只吸储，不放贷。2002年底，全国农村信用社存贷差5352亿元。这些资金大部分被用来转存中央银行，购买证券或者转借给了其他金融机构。估计每年农村信用社从农村吸走了3000亿元。
众所周知，农民穷，农村苦，农业真危险。可是，金融系统非但没有帮上一把，反而从本来已经严重贫血的农村中抽走了大量血液。使得广大农民借贷无门，融资极为困难。据统计，农户用于发展生产的资金，农业银行只能供应5％~8％，农村信用社供应13％~19％，70％以上农户靠民间借贷和私人借款解决资金短缺问题。[3]农户贷款难是世界性的课题，但是象中国金融系统如此劫贫济富，举世罕见。如果不改弦更张，工农差距、城乡差距、贫富差距势必进一步恶化。
当前，农村信用社几乎是农村唯一的金融机构，却不得不限制或者干脆冻结他们的放贷功能。金融当局采取这些措施实属无奈。目前，农信社到底是谁的，出了问题谁负责？这些问题一直都在争议当中。许多农村信用社产权不清晰，管理混乱，平均每家农信社的贷款规模只有两千多万。只要在信贷上一放手，不良贷款立即上升。在2002年底，农村信用社贷款余额14117亿元。其中不良贷款总额5147亿元，占37%。此外还有历年亏损挂帐1313亿元[4]。资不抵债的农信社19542家，占机构总数54.98%。农村信用社的资本充足率只有2.35%，远远低于8%的正常标准[5]。作为金融机构，必须具备流动性、利润性和清偿性，而这些农村信用社既无流动性，又无利润性，更没有清偿性，一无所有。现在想关这些农信社的门都关不了，他们就是破产10回都不能清偿负债。毫不夸张地说，除了个别农村信用社比较好以外，整个农村金融系统已经病入膏肓，亟待改革整顿。
二、农村信用社改革方案的误区
从2003年8月开始，在8个省区展开了深化农村信用社改革试点。有些人提出了农村信用社改革思路，归纳起来大致有三个要点：第一，明晰农村信用社的产权。第二，改革管理体制，加强监管。第三，帮农村信用社卸下财务负担[6]。
为了明晰产权，有人建议以县为单位改革农村信用社的产权结构。在经济发达地区建立股份制或股份合作制银行，在农业区将农村信用社和县联社改为统一法人，在其他地区在完善合作制基础上继续实行农村信用社和县联社各为法人，通过兼并、重组改造严重资不抵债的农村信用社。
为了给农信社卸包袱，中央银行下决心投入数千亿元，采用农村信用社专项票据或者专项借款的办法，按照2002年底实际资不抵债数额的50%，帮助农村信用社化解历史包袱。[7]由于农村信用社是多级法人，所以打算由中央政府、地方政府和农村信用社三家共同承担历史包袱。人民银行给一些低息长期再贷款，中央财政分期拨款给信用社补充由于保值储蓄的贴补支出；降低农信社的营业税和所得税税率，对西部地区试点的农信社一律暂免征收企业所得税；由地方政府承担部分农信社的坏帐，再由农村信用社利用自身积累冲销部分坏帐；在民间借贷较活跃的地方，实行灵活的利率政策。
这些设计刹费苦心，在现有金融体制的框架之下能够做的差不多都做了。然而，靠这些办法真的能够帮助农信社脱困吗？我们绝对不是在泼冷水。提出这个问题的理由很简单：上述哪一条办法没有采用过？
难道以前没有说过农信社要明晰产权，建立现代企业制度？除非新建股份制银行，如果仅仅合并农信社，把县联社当作法人是否就能够起到明确产权的作用？难道以前农村信用社的体制就没有拆了并，并了拆，折腾来，折腾去？
难道以前没有说过要加强金融监管，降低不良贷款？
就算把农信社的债务负担全部解除了，就敢放手让他们放贷了吗？
按照这些方案，能够做到“政企分开”吗？一方面要求地方政府不得干预农信社信贷业务，另一方面又要求地方政府出钱填补窟窿。农信社主任要是不听地方政府的话，拿得到钱吗？即使农信社不要地方政府的资金，那些农信社主任就敢不听地方政府的话了？他们的官位是从哪里来的？
如果前面各届金融领导没有说过这些话，或者没有看出这些问题，显然是这些人失职。实际上自从改革开放以来，几乎每一个重要文件都强调农信社改革。这些话不知道说过了多少遍。老调重弹，说到现在。究竟能不能做到，恐怕连提出这些建议的人自己心里都没数。一本经已经念了十万遍，再念几遍就有效了吗？三、农信社改革的难点
自上而下的改造方案只适用于那些好的或者比较好的农信社。在2003年底，全国农村信用社当中，好的或比较好的大约有1000家。在目前金融市场环境下，有可能在一、二年内改造好这些农信社。可是其余大量的农信社只能做些表面文章。农信社问题越拖越严重，拖下去势必变成大大小小的地雷。之所以这样说有下列五条理由：
第一，缺乏改革依靠的力量。
在世上各种生产要素当中，人是第一重要的。在当前农村金融改革中尤其是这样。
在任何改革中都有“改革者”和“被改革者”。当前，那种让各个阶层都皆大欢喜的改革早已完成。容易改的，都已经改了，剩下来的都是硬骨头。大部分农信社脱胎于计划经济，至今依然保留着很强的计划经济特色。由于过度强调金融体系的连续性和稳定性，农信社中许多人的思维模式天然地排斥变革。人事系统的巨大惯性使得旧体制具有超稳定结构。即使引进一些局部改革，要不了多久就回归原状。
在农信社中，尽管许多员工都认识到金融改革对于国家来说是非常必要的，但是，他们对自身在改革中的前景充满疑虑。由于历史原因，许多农信社缺乏合格的金融人才，冗员甚多，效率很低。改革必然意味着精简机构，超过一半的员工也许要另谋生路。农信社主任具有双重身份，他们既要执行上级改革政策，又要代表员工的现实利益。当涉及到自己部门的利益时，耳边听到的大多是反对的声音。如果他们认为在金融改革中很难保留原有的收入、行政级别和分配资源的权力，金融改革无异于“过河拆桥”，断了自己的前程。他们习惯于旧的金融体制，也只有依赖旧体制才能得到对自己的未来的保证。如果在改革中遇到了国家、集体、个人之间利益冲突，农信社主任很容易站到员工(包括他们自己)的立场上与国家、集体争夺利益，而国家的代表几乎总是缺席。国家利益是软的，小集体利益是硬的，对上级改革指示能拖就拖。
金融改革的要害是实现政企分开。而要实现政企分开就绝对不能依靠目前吃金融饭的官员。就象医生不能给自己看病一样，由于在农信社中缺乏改革的依靠力量，使得改革缺乏动力。改革到了自己头上，事情就不那么好办了。正如陈彩虹在“改革悖论”所指出的那样，在金融体制改革中，改革依靠的力量正是改革要弱化或消灭的力量，这样的改革具有逻辑上的不可操作性。[8]这是农信社改革雷声大，雨点小的根本原因。
第二，产权代表主体不明确。
某些农信社改革方案的主要内容是改善农村信用社的经营环境，加强制度保证而忽视了明晰产权。在现代企业理论中各种制度的核心在于规范所有者和人之间的关系。在农信社改革中首先要解决就是委托~关系。要把一个企业办好，必须严格分离所有者的控制权和人的经营权，建立有效的权力制衡。靠人治，也许可以兴旺一时，却不能长治久安。如同所有的经济改革一样，金融改革必须由产权主体来设计、组织和推进。可是，许多农信社的产权结构很不清晰。弄不清农信社产权主体究竟是地方政府、某个部门或某些个人。明确这些农信社的产权归属说说容易，做起来很难。农村信用社的资产相当复杂，合作金融性质以及长期遗留下来的债务的归属特别令人头痛。
正如吴敬琏所指出，改革的关键问题是体制改革。他说：“过去的银行改革只是做了注资，而没有改变银行的制度。邓小平在世的时候就说过多次，说我们的银行不是真正的银行。什么是真正的银行？它首先是一个企业，是一个经营货币的企业。要做到这一点，第一件事就是要做到产权的多元化。产权多元化的意义就是在这个基础上建立一个好的公司治理。只有在这样一个制度下才有可能改变它的行为。”[9]如果没有明确的产权主体，由谁来保障所有者权益？在产权主体不明确的情况下，贸然推进改革必然会造成国有或者集体资产流失。在当前这种状况下，引进几个小股东并不一定能解决农信社产权问题，反而这些股东的权益很可能和国家、集体资产一样受到侵蚀。这是农信社改革难的一个重要原因。第三，金融家缺位。
如同国有企业改革一样，如果能够挑选到一个优秀的企业家，并且给予充分的授权，那么即使维持原有的国有体制也同样可以把企业办得有声有色，但是这些好的或者比较好的国有企业改革经验很难被推广。农村金融改革也是这样，绝对不能以点代面，不能拿几个好的农信社典型来指导全局。
实践证明，凡是优秀的中小金融机构中都有一个很好的带头人，在他的周围有一个高效率的业务班子。当年在政府号令之下，农信社一轰而起。许多农信社从诞生那天起就先天不足，缺乏合格的业务领导核心，弊病甚多。能不能由上级派几个优秀人才去管理、改造这些农信社？实际上，在过去十几年内一直是这样干的。关键问题在于通过组织部门或上级领导机构指派的人选也许是个合格的官员，却并不一定符合金融家的标准。自上而下委派农信社负责人具有非常大的盲目性。也许能够凑巧挑中个把人才，但是在大多数情况下所用非人。这样的教训在国有企业改革中比比皆是，在农村金融改革中也很难例外。有些农信社隔几年换个领导班子，越换越糟。这个教训让各级政府头痛不已。也许还能找到十个、几十个能够委以重任的金融人才，可是全国三万多家农信社，不知道到什么地方去寻找这么多合格的金融人才？如果没有这样的金融人才，想改造农信社无异于水中捞月。优秀的金融人才是在竞争中产生的。目前，由于缺乏金融竞争环境，很难培养出金融人才，更难选拔出合格的金融管理人员。
第四，内部人控制，信息不对称。
由于金融行业的特点，外部单位很难掌握商业银行的内部信息。某些农信社的“内部人控制”的问题相当严重。某些农信社变成了员工谋求集团利益的独立王国。“上有政策，下有对策”。自上而下的金融改革往往遭遇到银行内部的抵制，报假帐，说假话，敷衍拖拉，使得制度创新始终停留在文件和口头上。
在各级金融监管部门和农信社的谈判当中，看起来是上下级关系，实际上被改革者要比改革者强大100倍。他们不仅人数众多而且手里有张王牌：金融秩序必须保持稳定。农信社拿“稳定”当“人质”，在谈判中处于有利地位。他们会提出很多要求：为了稳定，就不能损伤目前农信社从业人员的切身利益。其中不仅包括员工收入、待遇还包括管理人员的级别和分配资源的权力。必须保证对农信社人员终身就业的承诺。倘若国家没有能力给予被改革者适当的补偿，休想裁撤机构和冗员。农信社改革很有可能赖在政府身上，资本金不足，应当由政府出资补充。不良贷款应当由政府财政冲销。出了问题要求政府解决。在改革者和被改革者之间，每次冲突的结果必然是改革者妥协让步。显然，政府也许有能力处理几百个农信社，但是面对三万多个农信社，心有余而力不足。最终，自上而下的金融改革很可能流于形式，竹篮打水一场空。
第五，民间资本进入农信社的成本、效益严重不对称。
由于许多农信社不良贷款数额巨大，或者早已资不抵债，要让这些金融机构恢复正常运行，必须注入大量资金，补充自有资本，冲销不良贷款。有人建议通过吸收民间资本，改造农信社。其实，就是要叫民营企业来填补农信社的窟窿。他们认为，民间资本若要获得银行业的许可证就得支付一些费用，帮助化解部分金融风险。
民间资本在进入农信社之前必然要算笔帐：投入资金要多少年才能盈利。如果农信社的坏帐不多，那么还好说，可惜，这样的农信社实在太少了。例如，如果投资某农信社，按照最好的估计，要13年之后才能盈利。在这种情况下，要求民间资本进入农信社，对他们来说无异于一个圈套。切莫低估民营企业家的智慧，要骗人家上当，可不那么容易。
如果在算清楚帐之后还有人愿意来投资，恐怕问题更为严重。十有八九，来投资的人根本就没按好心，也许是来给自己企业圈钱的，也许是“黑吃黑”，想捞一把就跑。自从金融监管当局表示欢迎民间资本进入农信社以来，民间资本并没有表现出足够的热情，这本身就说明了问题的症结。
显然，只有政府出面负担部分改造成本才能对民间资本具有吸引力。在这里同样面对着非常困难的选择：首先，这笔费用究竟有多高？从哪里出？其次，由于缺乏形成有效治理结构的机制，即使政府负担了这一部分成本，也未必能够保证改造的成功。
倘若无原则地向农信社注入资金，成功概率很低。在农信社改革中最需要的不是简单的信贷资金支持，而是微观机制的改革。只有彻底改变农信社的产权机构和内部治理之后，才有可能将他们转变成为财务健康、有可持续发展能力的金融机构。因此，应当认真逐个评估农信社改革的可行性。只给那些有希望改革成功的农信社注入资金，而绝对要避免将资金注入那些难以挽救的农信社。四、靠政府还是靠市场
某些农信社改革方案依然没有跳出计划经济的思路：自上而下地制订一套措施，给农村信用社一笔资金，改变农村信用社领导归属。在这些方案中，政府官员扮演着主导一切的角色，市场机制在哪里？当初创办农村信用社的时候，走的是计划经济道路，现在的改革方案不知不觉又走上了计划经济道路。
按照计划经济思路来指导农村信用社改革，很可能出现这样的局面：向上套国家的钱，向下圈民众的钱。似乎只要有了钱就能解决农信社的问题。这些人有没有想过这样一个问题：农村信用社改革方案要靠谁来执行？如果能够按照计划经济思路来改造农信社的话，早就应当见效了。计划经济的最大的失误就是没有把人琢磨透。在计划经济时代喊了不少口号，从表面来看，似乎非常完美，可是在实践中完全行不通。依靠计划经济思路是永远解决不了农村信用社问题的。无论是把农村信用社并成县级联社，还是让他们改组成农村商业银行，人还是原来的人，体制还是原来的体制，凭什么就能够发生根本性的变化？修修补补，无济于事。
创建新的农村金融机构需要有二大要素：第一，要有产权主体。这个产权主体必须在产权界定上非常清楚，只有这样才能建立有效的董事会。也就是说，必须要有一批民营企业家出资，并且坐在民营银行的董事会中，切实监督公司的运作。如有可能应当尽量引进外资金融机构，哪怕这些外资金融机构只出资5%，只要有他们的代表坐在董事会中，那么就非常有利于金融监管，信息透明度也会大大提高。如果这些金融机构的资本金不是来自于民营企业家，那么就很难建立现代企业制度中的委托~关系。第二，要有合格的金融人才。必须通过市场竞争来识别、挑选金融机构的人。具体来说，就是要通过董事会来选择经理。目前农信社改革基本上仍然是自上而下的政府行为。在这种政府行为中，选择的经理人员必然是局限于现有金融官员的圈子之内。各种寻租现象将防不胜防。
人们也许会问，难道新建民营银行就一定能够选拔出优秀的金融人才吗？确实，在没有实践之前，谁都没有这样的把握。但是，“新建”民营银行的股本金来自于民营企业，产权是非常清晰的。股东多数是民营企业家，他们必然会竭尽全力来挑选优秀金融人才。由他们来挑选人才(或者从国有银行中挖人才)，要比组织部门本事大得多。倘若他们在人才选择上犯错误，这些错误的代价将由股东来承担，即使有错误也会较快地得到纠正。从自下而上的市场竞争中比较容易鉴别、挑选出合格的金融人才。
市场调节是解决农村融资难的根本途径。是相信政府作用还是相信市场机制是农村金融改革两种思路的分水岭。要彻底解决农村信用社的问题就必须要彻底抛弃旧的计划经济思路，依靠市场来解决问题。前进一步，海阔天空。无论是金融资源还是金融人才都存在于市场之中。
五、与民营经济对接
毫无疑问，中国农村经济应当以民营经济为主。农村金融机构要为农业服务，也就是为民营经济服务。当前的农信社体制对于民营经济而言是外生的。并不是所有的农信社都能通过改造之后能够和民营经济实现对接。支持民营经济的融资机制只能从民营经济的资金活动中生成，它不可能从当前的农信社体制中找到生长点。也就是说，应当让民营经济通过内部资金融通来缓解资金供求矛盾。
据统计，在广东、福建、浙江等民营经济发达的地区，地下金融的间接融资规模大约相当于国有银行系统融资规模的三分之一。地下金融活动相当活跃，与其屡禁不止，还不如因势利导，通过民营银行的形式，有条件地给予这些非正规金融机构以合法地位。引导这些机构浮出水面，走向规范，更好地接受监管。应当承认这些基层金融机构为地方民营经济发展作出的贡献，要充分肯定这些民间金融机构在突破金融管制过程中的金融创新。最好的办法是顺应市场需要，在市场竞争中诞生新的农村金融机构。
六、打破框框，大胆创新
周小川指出，“农村金融体制改革是一项涉及广泛的系统工程”。[10]在金融体制改革中，只要能够促进金融机构的效率，完善金融市场的竞争机制，改革方法可以不拘一格。能够改造的就改造，不能改造的就新建。
在农村金融体制改革中，最根本的改革是在所有制上打破对民间资本进入金融业的限制，依靠市场机制，有步骤地开放民营银行。应当通过民营银行试点总结经验，确立和履行产权保护的责任，鼓励内生于民营经济的金融创新行为，为民营经济提供平等的竞争机会。
农村经济发展的多样化要求金融服务的多样化。除了国有商业银行、股份制银行等大银行之外，还需要大量具有社区性质的中小银行。从目前农信社改革态势来看，应当两条腿走路。应当抓紧改造较好的农信社，明晰产权，建立健全现代企业管理制度，政企分开，转变为真正意义上的民营银行。另一方面，应当清楚地认识到许多农信社改造的条件尚未成熟，难度太大。与其瞎折腾，还不如维持现状。还有一些农村信用社问题特别严重，资不抵债，与其讨论如何搞活这些农信社，还不如研究如何实行“安乐死”。在处理这些问题严重的农信社时应当靠市场机制，而不要靠长官意志。无论是破产、拍卖，或者由民间资本接管，都应当交给市场处理。在任何时候加强对这些农信社的金融监管都没有错，该修补的地方必须修补，今后还要抓紧。但是，靠修修补补恐怕走不了多远，解决不了金融体制改革的根本问题。“改造”与“新建”并不仅仅是两条途径之争，实质上是要不要在金融改革中制度创新。万万不能停留在小修小补上，忘记了涉及根本的金融制度创新。
民营银行的产生应当市场化，多元化。可以从头开始，让具有条件的民营企业发起成立民营银行，也可以在原有的农信社基础上改组民营银行，也可以在四大国有商业银行县以下机构的基础上吸收民间资本组建民营银行。
(1)通过民营银行试点，实现制度创新，争取尽快建立起金融机构准入、监管和退出各项规章制度。在给农信社摘除历史包袱以后，如果仍出现经营失败而需要退出市场的时候，应当严格按照退出机制清算、关门。
(2)通过新生的民营银行完善金融市场竞争机制，为进一步金融改革创造较好的外部环境。
(3)通过新生民营银行完善金融人才市场，大量培养合格的金融家。
(4)通过民营银行为广大农村提供必要的金融服务，促进农村经济发展。
(5)当民营银行发展到一定时期，拥有足够的资金和人才之后，鼓励他们通过市场竞争来兼并、收购现有的农信社。
有些人列出许多困难、风险来反对新建民营银行。其实，天下什么改革没有风险？由于惧怕风险而无所作为才是最大的风险。正如邓小平指出的那样，“胆子要大一些，敢于试验，不能象小脚女人一样”。新建民营银行确有一定程度的风险，但是，只要大胆实践，认真探索，总可以开辟出一条道路来。特别是在试点阶段，开放十家、八家民营银行，天塌不下来。这些民营银行对于整个金融体系的冲击是极为有限的。然而，这些新生事物在制度创新上的意义绝对不能低估。最重要的是只有新建一批民营银行才能清楚地传达一个信息，传统的金融垄断已经一去不复返了。只有这样才能动员更广泛的力量投入金融制度创新，开创农村金融改革的新局面。
[1]参见中华工商时报，“邮政储蓄成了银行香饽饽”，2004年2月13日
[2]参见国家统计局，《中国统计年鉴》，2003年。
[3]参见中华工商时报，“农村金融体制改革应立足为农”，2004年3月12日。
[4]参见中新网，“农信社改革应整体推进”，2003年8月20日。
[5]资料来源：《中国人民银行统计季报》，2002年第3期。
[6]参见中新网，“中国银监会有关部门负责人谈农信社改革试点重点解决两个问题”，2003年8月19日。
[7]参见中新网，“央行将按资不抵债的50%帮农信社化解包袱”，2003年8月21日。
[8]参见中评网，陈彩虹，“改革悖论”，《陈彩虹主页》。
[论文摘要]农村金融的发展直接或间接地影响我国农村经济的发展，借鉴国际经验，进一步完善我国农村合作金融制度无疑具有十分重要的意义。
农村、农业和农民即所谓的“三农”问题，始终是中国的根本问题，而“三农”问题的解决，核心是增加农民收入，实现途径是培育和完善农村要素市场、推动农村经济发展，所有这些都直接或间接依赖于农村金融的发展和支持。因此借鉴国外发达国家农村合作金融体系建设的经验，无疑对完整我国农村合作金融体系具有十分重要的意义。
一、农村合作金融制度的国际经验
（一）美、德、日三国合作金融制度的比较
美国、德国、日本的合作金融制度发展比较完善，我们将从以下几方面予以比较，以便借鉴。首先，在组织结构上。美国的信用合作组织按分工不同分为三类专业合作银行，分别是：联邦土地银行及下属基层合作社；联邦中央信贷银行及基层信贷协会；国家合作社银行及下属分支银行。德国的信用合作组织分为三级机构，从中央到地方依次是：德国合作社银行；地区性合作银行；地方性基层信用合作社。日本的信用合作组织分为三级机构：农林中央金库之中央级机构；县信用农业协同组织联合会是中层机构；综合农协是最基层一级。另外，各都府县信用农业协同组合联合会与农林中央金库共同参与全国农业信用组合联合会。其次，在政府资助上。美国的三类合作制银行都是在政府直接参股之下成立的，直到1972年，三类合作制银行陆续购买了政府的全部股份后才成为完全由社员所有的信用合作体系。德国合作社银行本身是一个半官方的金融机构，法律规定国家投资不多于50%，其余由各合作银行投资。日本在第二次世界大战后的初期，政府曾为农林中央金库出资20亿元，并参与其管理。1959年，农林中央金库偿还政府出资后，成为纯粹的民间合作制金融机构。第三，在监督机构上。美国政府1933年成立了农业信用管理局，并向下延伸到各区，作为农村信用合作系统的监管机构。根据德国《合作社法》的规定，德国的合作社必须加入一个合作审计协会，由该协会对合作社的机构、资产及业务活动定期进行审计监督。日本由大藏省对所有民间金融机构进行监督管理。第四，在遵守传统合作制原则与否。美国、德国的农村信用合作社组织均出现了向盈利企业发展的倾向，且一人一票的公平原则也渐渐由承认差别的原则所取代。而日本农协系统的农村信用合作组织基本遵循了传统的合作原则。
（二）印度信用合作社的发展
信贷合作社一直作为农村信贷最廉价、最好的来源，是从提供低利率的信贷业务发展起来的。自1951年以来，合作信贷运动在较大程度上帮助了农民。印度在1989-1990年间发展了大约有88000个初级农村信贷社，为农民提供了短期的和中期的贷款479亿卢比，占农村信贷的3390。信贷合作社有三个层次：（1）初级农业信贷社。初级社可以有10人以上，通常是在一个村的范围内开展业务。每一股的股金起点较低，对于每一个社员来说价值微不足道，连最贫困的农民都能成为会员。会员有无限的责任，每个成员对合作社的经营失败承担全部损失。贷款期通常为1年，利率较低，主要是向贫弱的农户贷款，特别是小农或边际农。利润不能作为股息或股东分配，而是用于乡村的福利，如修水渠和维修学校等。为确保合作信贷充足及时地流向农户，印度储备银行同政府部门合作采取一系列措施扶植贫弱地区，确保贫弱地区得到信贷服务，改变合作发展的地区不平衡状况。采取的措施有：重新组织有活力的初级信贷社，合并有经营风险的信贷社，为贫弱信贷社提供大量资金已消除他们的损失、呆账和过期未付款。国家农业委员会建议信贷社不仅对成员提供信贷，还要提供农业技术保证。（2）中心合作银行。中心合作银行是初级信贷社在特定地区正常地扩大到整个县的联盟，主要任务是向初级社融通资金，作为邦合作银行和初级社的中间人。邦合作银行是合作信贷机构的最高形式，它为中心合作银行融通资金。印度是向农村金融提供补贴较多的国家之一，为推动农业发展起到非常重要的作用。但是由于逾期贷款过多，在耕种这种缺乏偿还贷款的意愿，政府的财政负担越来越重，以致后来没有财力满足对合作银行出现的信贷损失进行补偿和利息补贴。
二、启发
对比中看到这些国家在长期支持农业及相关产业发展中建立了比较完善的农村金融体系，政府通过税收、补贴、担保、基金、信贷政策、利率等手段引导金融机构增加农业信贷的资金总量，对农村金融体系采取弱者多助和合理补偿的方式大力支持农村项目开发和农村现代化，把农村金融作为政府扶持农业发展的重要渠道，这对我国继续农村金融改革、制定相关配套政策具有一定的借鉴作用。由于印度是第二大发展中国家，农村人口众多、农业较不发达，与我国农业有更多的相似点，但印度的农村金融体系却是发展中国家中较为完善的，所以，其农村金融体系建设经验更值得我们借鉴，同时，我们也要摈弃其中不尽如人意的地方。
从整体上来看，很多国家的农村合作金融组织大都形成了一套自上而下比较完备的组织管理体系，如以美国为代表的多元复合式合作金融体制、以德国为代表的多级法人体制等。从内部管理制度看，各国的农村合作金融组织基本上采取多级法人制度，各级都具有自主经营权和独立的法人资格，形成了一套独立的经营管理制度。具有代表性的制度有社员代表大会制度、监事会制度、理事会制度、控股制度等。从行业管理看，各国农村合作金融组织一般都有较为完备的行业自律管理制度，合作金融行业协会比较普遍。并且比较注重依法管理，讲求法制，在组织建设、资金来源、利率管理等方面，都是有法可依、有章可循，经营管理比较制度化、规范化。
我国目前的农村信用合作社应该以坚持合作制办社原则和为社员服务的宗旨。美国、德国、日本和法国等许多发达国家的实践证明，合作经济是组织个体农民、个体工商户及中小企业发展经济、参与市场竞争的有效组织形式，具有强大的生命力。合作金融的参加者多是社会中低收入阶层和贫困阶层，是市场竞争中的弱者。美国、日本、德国等一些经济发达的国家明确信用社是不以盈利为目的的公益法人，免征税收。合作金融的核心在于“由入股社员拥有、由入股社员民主管理、主要为入股社员服务”，只要坚持这些原则，信用社不论其规模多大、业务发展范围有多宽、联合层次有多少，仍是合作金融组织。在我国农村信用合作社按合作制原则改革过程中，我们应该注意防止两种倾向：一是认为合作金融是一种互助的、低级的经济形式，在贫困、落后地区需要，在发达地区不需要。二是用静止的、教条的观念理解合作制，认为合作金融组织只能办理基本的、低层次的金融业务，不能搞商业化经营，不能进行多层次的联合。
参考文献
[1]邹力宏，徐平，《农村信用合作社的路该如何走对抚州地区农村信用合作社发展问题的情况调查》[J],载《经济研究参考》,2002,10
关键词：农村金融体系改革
农业、农村和农民问题始终是我国至关重要的问题，十六届五中全会提出建设社会主义新农村的目标，本质上是要在全国范围内全面推进农村建设，其中一个重点和难点就是农业、农村经济的发展和农民收入的稳步提高。而作为农村经济的核心——农村金融能否为此提供强有力的支持则成为建设社会主义新农村的一个关键，因此，研究农村金融体系改革，对促进农业的可持续发展、农村地区的持续稳定和农民收入的可持续增长具有重要的意义。
一、我国农村金融体系的基本概况
(一)农村金融组织体系
建国以来，尤其是改革开放以来，我国已初步建立较为齐全的以政策性、商业性和合作性金融为主体的农村金融组织体系。中国农业银行恢复前，我闻农村金融主要由中国人民银行的农村信贷和农村信用社业务组成。1979年中国农业银行恢复后，由中国农业银行统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导农村信用社，从而确立了中同农业银行与农村信用社分工协作的农村金融体制。1994年从中同农业银行分离出中国农业发展银行，农村金融增加了政策性金融部门。1996年农村信用社与农业银行“脱钩”，标志着农村金融体制又进行了一次重大改革，以合作金融为基础，商业金融、政策金融分工协作的农村金融服务体系建立。1986年开始设立的邮政储蓄机构被界定为其他金融机构，但因得益于政策优惠，近些年取得了长足的发展，也成为农村金融组织体系重要组成部分。
(二)农村金融市场体系
农村金融市场的主要供给方为农发行，农行和农村信用社，而需求方则主要包括了农村经济活动的主体农户和农村企业。金融产品受制于供给水平、能力及意愿等因素，目前品种较为单一，对于各种类型的农户和农村企业千差万别的金融需求则显得供不应求。还有，客观上由于我国的农村金融市场存在较为明显的短缺和抑制，供给方在市场体系中基本处于垄断者的地位，加之资金的价格未能市场化，由此导致金融交易行为扭曲现象普遍存在。
(三)农村金融监管体系
对农村金融体系的监管主要是中国人民银行。人民银行对农村金融的监管主要是按金融机构的类型来划分的，既包含银行监管部门也包括合作金融监管部门，其中银行监管部门主要监管政策性银行、商业性银行和其他金融机构，包括农发行、农行以及邮政储蓄等。而合作金融监管部门主要监管数量众多的农村信用社，在监管的同时还负责对农村信用社进行行业管理。另外，银监会等其他金融组织对农村金融体系的监管也发挥重要作用。
二、我国当前农村金融体系存在的主要问题
(一)农村金融组织体系的不足之处
目前虽然建立了以政策性、商业银行和信用社为主体的金融机构组织体系，但由于受农村经济发展水平的影响和制约，我国完全意义上的金融机构组织体系尚未发育成熟。主要表现在以下几方面：
1．作为政策性银行的农业发展银行资金来源不稳定，筹资成本较高，与优惠贷款形成较大反差；业务范围狭窄，功能单一，仅是在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，从某种程度来说，只是扮演着“粮食银行”的作用。
2．作为商业银行的中国农业银行，市场定位和经营策略发生了重大变化，信贷业务重点向城市倾斜，农业银行信贷资金已基本从农村市场退出。
3．农村信用社“支农”力不从心，其管理体制、经营机制还不够健全完善，“三会”制度形同虚设，历史包袱沉重，不良贷款率较高。
4．农业保险不适应“三农”发展需要。目前补偿性质的灾害救济，一是受到国家财力限制补偿不足；二是不适应经济发展和结构调整对农业保险的要求；三是不利于培育农户参与保险的秘极性，在很大程度上限制了农业保险事业的发展
5．民间金融依然活跃，且缺乏必要的规范。农村的民间金融组织和融资活动，其运行极不规范，存在着诸多急需解决的问题：(1)存贷款利率普遍较高，影响了农村经济主体的发展后劲；(2)存在着较大的金融风险。
(二)农村金融市场体系的不足之处
1，资金供求的市场价格形成机制未确立，影响资金的优化配置。国家对农村金融市场实行十分严格的金融管制，资本的基本价格——利率形成机制还未完全市场化，在民问借贷市场活跃的情况下，资金市场存在两个价格，即利率的“双轨制”，导致资金供求基本信号被扭曲，影响了稀缺资源的优化配置，这本身也是导致农村资金抽往城市和地下金融禁而不绝的一个重要原因。
2，存在明显的供给短缺，局部形成寡头垄断的局面。由于农村金融的供给方仅为农村信用社、农业银行、农业发展银行，且资金供给长期难以满足农民和农村经济的需要，资金的卖方市场长期存在。
3，金融产品供给不足，水平较低，不能适应农村经济发展的需要。农户和农村企业由于经济活动内容和规模不同，其金融需求也表现出多层次性的特征。而以农信社为主力军的金融机构提供的金融产品仍然停留在存款、贷款等传统业务上，且资金规模有限、金融产品创新少、结算手段落后，难以适应不断发展的农村经济和农民的需求。
(三)金融监管体系的问题
1．对建立完善的农村金融体系缺乏长远规划。主要表现在：对农村政策性金融的发展缺乏明确方向，政策性金融业务散布在多个金融机构。
2．农村金融监管力量有限，难以适应点多面广、情况复杂的监管要求。由于存在监管体制设置上的问题，监管结构呈现“倒三角”形态。在基层地市、县人行的金融监管力量最少，而监管任务却最重，情况最复杂，监管人员往往疲于奔波，忙于应付，监管的有效性受到很大影响。
三、改革和完善我国农村金融体系的战略措施
(一)统筹考虑，进一步创新农村金融组织体系
1．完善农业发展银行职能，使其真正发挥农业政策性银行的职能作用。要改变目前农业发展银行只负责国家粮棉油收购贷款的格局，扩大其业务外延。一是把目前由农业银行经营的农业开发贷款、扶贫贴息贷款等政策性金融业务划为农业发展银行；二是将国家开发银行农业信贷业务、国际金融机构农贷的转贷业务划为农业发展银行管理；三是改变目前农业政策性金融资金来源渠道过于狭窄、资金来源不稳定的现状，通过发行农业金融债券，建立农业发展基金面向农民筹资、境外筹资等多种渠道筹集资金，还可将邮政储蓄存款、社会保障基金等划为农业发展银行。
2．整合和发展国有商业银行，尤其是中国农业银行，使其更好的为农村、农民、农业服务。一方面通过农业产业化的优秀项目去吸引商业银行的投入；另一方面，国家可规定商业银行向农业投放贷款的最低限额或比例，或要求商业银行将存款增长的一定比例用于购买农业政策性金融债券。另外，随着国有商业银行股份制改造的实施，其国有银行业务逐渐从农村市场淡出是必然的趋势，可以考虑将其分支机构统一整合基础上，吸收民问资金参股，改组成地方性质的中小型商业银行，增强对县域经济的支持。
3．深化农村信用社体制改革，积极发挥其农村金融主力军作用。农村信用合作社改革的主要内容首先是要进一步明确信用社改革的总体目标。农村信用合作社的改革总体方向应是合作制，按照合作社原则进行改革，农村基层信用合作社应真正办成农民的合作金融组织。其次，应明确信用社的财产的归属，即所有制性质。改革中应尊重农民社员的股权和集体所有财产的所有权，任何人不可平调，也不可随意改变其性质。第三，应进一步完善信用社的法人治理结构，转换经营机制。
4．要尽快组建以地方政府为依托的政策性农业保险公司。鉴于商业性农业保险尚缺乏市场基础，建议在政府推动下争取成立地方性的政策性农业保险公司。该公司可以采取“财政补贴推动，商业化运作”的模式经营，并享受相应的税收和财政优惠。在经营中，公司要以现代企业制度为基础，走“大农险”之路，在完善农村风险保障体系，开发培育农村保险市场的过程中稳步发展。
5．正确引导和充分利用民间金融，实现民间金融适度发展。对民间金融，要从完善法律、制度、政策人手，在严格市场准入条件、提高准备金率和资金充足率及实行风险责任自负的情况下，引导和鼓励民间私人借贷机构等有规范组织形式的农村民间金融健康发展，以增加农村金融的服务供给，满足“三农”多层次的融资需求。同时，对投机性民间金融组织和以民间金融为幌子进行非法金融活动的要予以严厉打击。
(二)创新农村金融市场体系
推动以农村资金价格形成机制市场化为中心的改革，加快利率市场化进程。逐步建立起更加广泛的金融市场，包括农村的货币市场和资本市场，并实现正式的农村信贷市场与非正式农村金融市场间的有机联系。推动农村资金拆借市场的发育，为农村信用社融通资金提供便利。鼓励金融创新，产品创新，为农村客户提供包括存贷款、证券融资、证券交易、财产担保、租赁、人寿和再保险和支付结算等中间业务在内的多样化金融工具，以适应多样化的农村金融需求。
(三)创新农村金融监管体系，尽早实现对农村信用社金融监管和行业管理的分设
随着人民银行和银行监管委员会的分设，银行监管委员会将专职负责对农信社的监管工作；要积极推动成立信用社行业管理协会，实现行业自律管理的完善；要建立完善的农村金融体系长远规划；在监管体制设置上的问题，要加强基层监管力量，改变农村金融监管结构的“倒三角”形态；要加强关于金融监管的立法工作，做到金融监管有法可依。
一、新农村建设与农村合作金融的关联性
我们要建设的社会主义新农村就是党的十六届五中全会提出的,“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”,这也是我国社会主义农村建设的目标。有学者对新农村建设的五个方面进行了形象的解读,认为生产发展就是“人人有事干,户户有钱赚”;生活宽裕就是“吃住不用愁,医学不用忧”;乡风文明则指“邻里如一家,遵纪又守法”;村容整洁就是“村村美如画,庄庄开鲜花”;管理民主即“村官拿意见,村民说了算”。这2个字的目标显然说明,新农村建设的中心任务是经济建设。通过推进新农村建设,可以加快农村经济发展,增加农民收入,推进城乡协调可持续的发展。在这一过程中,金融对新农村建设的支持作用就显得非常明显,而农村合作金融完善了金融服务。新农村建设中农民的生产、生活都需要完善的金融服务,离不开合作金融。
新农村建设需要完善的农村金融服务体系,但我/！/国农村金融体系不健全,业务单一,管理粗放,金融服务供给不足,我国现行农村金融体系已很难适应新农村建设的需求。更为严重的是,在这种体制安排下,金融机构在农村的活动主要是为城市工业发展动员储蓄,其逻辑结果必然是农村地区成为城市和工业发展的净资金提供者。因此,加强农村金融创新,促进农村合作金融的发展,建立一个有效的农村金融服务体系迫在眉睫。法制是现代金融的基石,所以,要建立农村金融创新的长效机制,必须相应地加快农村金融法制建设的进程,更加有必要研究新农村建设中的合作金融法制创新。
二、新农村背景下法制创新是合作金融功能实现的保证
改革开放以来,我国农村经济实力极大地增强了。然而,无论绝对水平还是相对水平,城乡差距越来越大了。农村金融是农村这一特定领域内货币流通、资金运动与信用活动的总称,即以信用手段筹集、分配和管理农村货币资金的活动。为适应农村地区需要设立的彼此分工又相互联系的金融市场和金融机构总和,便构成农村金融范畴。相对于城镇金融,在服务的对象、经营环境和经营业务等方面,农村金融具有其独自的特征。法制创新要符合这些特征,才能实现社会主义新农村的目标。
农村民间金融主要包括：农村信用社：一般官方界定为合作金融组织。从资产负债表上看，所有者权益里没有国家，应属于民间金融。现实中，信用社有的属于国有金融（仍由国家控制），有的属于民间金融（实际被民间接管），有的界于二者之间。农村合作基金会：合作制集体经济组织。合会：是各种金融会的通称，在国外称为“轮转基金”，在国内包括标会、轮会、摇会、抬会等。民间借贷：此处指无组织的民间拆借活动。集资：包括生产性、公益性、互助合作办福利等集资。此外民间金融还包括典当业、私有银行、私人钱庄、互助会、储金会、各种信贷机构、代办人等。发展现状：信用社：1998年底全国农村信用社各项存款余额约为12192亿元，占整个金融机构的13%，其中储蓄存款占整个金融机构的20%；各项贷款余额约为8340亿元，占整个金融机构的10%.经济发达地区信用社发展较快，信用社多属于民间金融，经济落后地区信用社多属于国有金融，经济中等地区信用社多界于民间与国有之间。基金会1999年全国资产总额为1600亿元。其它民间金融在发达地区比较活跃，在经济中等地区，人们规避着法律从事着活动，在落后地区民间金融较少。
现有政策及其效果：除了无息或低息的友情借贷以外，基本不允许民间金融存在，此政策不利于民间金融的生存和发展，也不利于农村金融和农村经济发展。完善有关政策：中国经济50人论坛认为：“打击高利贷的最有效的办法是赋予民间金融合法地位，在农村建立和发展民间借贷市场，并加以适当的规范、监管，促进民间金融健康发展，并率先实行利率市场化。20年前，我国的经济改革最先从农村起步，20年后，也许金融改革需要在广大农村率先展开。”经济学家樊纲认为：1、在规范的前提下，让信用社等地方金融机构重新注册登记，鼓励其发展。2、鼓励民营企业家以各种形式参与金融投资，发展民间金融资本。3、民间金融可以享受与国有金融机构同等的政府信用，以防止因信用不抵后者而吸收不到存款。4、实行利率市场化，给予一定的利率浮动区间，因为如果利率相同，存款人当然情愿把钱存在国有金融机构，这样民间金融机构就没有了存款来源。发展民间金融机构初始确实免不了出现一些问题，但只要法制健全了，监控体系完善了，最终是可以在不断的经验总结中走向成熟，这主要是个观念问题
一、农村民间金融概念
（一）概念
本文民间概念是相对于国有而言的，除了国有的以外，都属于民间。国有的概念为：所有权归国家所有的国有独资公司和最大股东是国家的股份有限公司。而民间即是除了上述两种情况以外的部分。
（二）形式农村民间金融主要包括以下几种形式：
1、农村信用社
（1）定义：一般界定为合作金融组织，准备按合作制原则把其规范为“由社员入股、实行社员民主管理、主要为社员服务的合作金融组织。”
（2）产权、内部管理、外部管理和央行监管：产权方面：从信用社资产负债表中所有者权益上看，实收资本均由合作社社员股金、企业股金构成，由此看来信用社产权是明晰的，属于入股的社员、企业共同所有，从这个意义上讲，信用社应属于民间金融。但现实中，从内部管理和外部管理上看，信用社不一定属于民间金融。
内部管理：目前信用社很难完全按照合作制原则运行，如按合作制原则，内部管理应该是：社员代表大会选举监事会、理事会，并选举主任，实行民主选举并进行民主管理。目前现实中，有的地方实行差额选举，即由联社根据信用社主任任职资格要求，提供候选人名单，此名单在有的地方由社员代表大会和联社共同提出，然后由社员按差额选举，再报联社、人行审核、任命。也有的地方直接由社员代表大会提出候选人名单，然后上报，由联社、人行审核资格并任命。在主任产生程序中，有时较难完全实行民主选举，在主任工作过程中，有时也很难实施民主管理。
外部管理：乡、县级联社管理各基层社的人事及主任的工资等，联社也行使部分行业行政管理职能和自律组织职能，基层社主任为了连选连任等，一般服从联社的管理，同时联社也帮助基层社排除各方面干扰、干预，协调周边关系。各级人行信用社监管司负责金融监管和部分行业行政管理。
目前信用社包括国有的和实际上民间接管的两部分，国有的是那些传统的、由国家控制所有权、经营权的；而民间的是那些私人、集体通过各种形式收购、接管、控制信用社的占有、使用、处分、收益权利的，这部分一般内部管理享有自利，外部较少受干预。这部分属于民间金融范畴。民间实际接管的那部分，信用社主任一般是“能人（在市场中有良好经营业绩等能力较强的人）”，联社基本不干预其活动，联社在此基本属于自律组织性质，基层社交纳一定的费用，联社有时提供一点服务。这样此“能人”就可以自主经营，经营状况一般较好。
目前，由于每个信用社都是法人，资金平调等现象基本没有了，但上边联社在进行行业指导的同时，变相多收取一点费用等的现象还是有的。
2、农村合作基金会
基金会是合作制集体经济组织。基金会发展过程如下：1983年一些乡村为有效地管理和用活集体积累资金，清理整顿集体财产，将集体资金由村或乡管理，并有偿使用而设立基金会。1984-1986年，基金会处于萌发阶段；1987-1991年，处于改革试验阶段，逐步得到政府和有关部门的鼓励、支持；1992以来，开始处于推广和稳步发展阶段，后来一些基金会出现风险问题，1999年清理关闭。
3、合会
合会是一个综合的概念，是各种金融会的通称，通常在亲情、乡情等血缘、地缘关系基础上带有合作、互质，其在国外较现代的名字是“轮转基金”，在国内包括以下一些会：“标会”或“写会”，主要在平潭，这种会用投标的方法决定得会者。“拔会”，江南称单刀会，四川一带称独角会、鳌头会，取独占鳌头的意思，拔会是会首独得会额。
“轮会”，坐会得会之次序由各会脚预先认定。“摇会”，又称缩金会，各期以摇毂的方式确定得会者。“抬会”，类似于摇会。以上各会中，标会、摇会、抬会保留并发展起来，大多活跃在闽、浙一带。
4、民间借贷
民间借贷有广义和狭义的区别，广义的民间借贷是各种民间金融的总称，狭义的民间借贷指民间个人之间的借贷活动。民间金融活动总体上看是无组织的金融活动，但从局部看，合会、合作基金会、典当行、社会集资、私人银行等内部是有组织的，而其余的民间金融，从局部看也没有组织，称为狭义的民间借贷，其主要包括个人之间的借贷和组织性较差的那部分私人钱庄等地下金融活动。按利率高低划分，民间借贷有三种形式：友情借贷（白色借贷）、灰色借贷（中等利率水平借贷）和黑色借贷（高利贷）。狭义民间借贷一般较分散、隐蔽，利率高低不一，借款形式不规范，管理难度大，其中黑色借贷风险较大。
5、集资
包括生产性集资、公益性集资、互助合作办福利集资等，具体包括以劳带资、入股投资、专项集资、联营集资和临时集资等。
6、典当业
目前由于民间金融不易合法存在，而典当业是可以合法经营的，因此一些民间金融经常以典当业的名义存在，规避着法律。
7、私有银行、私人钱庄
在福建、浙江民间金融较发达地区，存在着一些私人银行，经营状况还可以。钱庄又称钱铺、钱店等，运做方式、功能类似私人银行。
8、互助会、储金会、各种信贷机构、代办人
互助会、储金会基本类似于农村基金会，只是不象基金会那样一般经过官方认可。各种信贷机构、代办人，一般在偏僻的乡、村，正式金融机构在此未设分支机构，在进行小额信贷等业务时，委托乡、村干部、妇女组织或村里的“能人”、会计等，从事信贷业务。二、发展现状
（一）信用社
农村信用社从农村组织的存款用于农村贷款的自主使用率为：1954年为75%，1978年为27%，1998年为68%.1998年底，全国农村信用社各项存款余额占整个金融机构的13%，其中储蓄存款占整个金融机构的20%；各项贷款余额占整个金融机构的10%，其中农业贷款占整个金融机构的60%.1998年底全国信用社系统共有近百万信合人，二千五百个县级联社、四万二千个信用社，一十一万个营业网点。
经济发达地区信用社发展较快，信用社内部管理与商业银行近似，按市场机制运行，一般由“能人”进行着先进的管理，效益比较好。
广东省南海市农村信用社是目前该市资金实力最雄厚的非银行金融机构，电脑化网点373个，遍布城乡。1999年各项存款余额超226亿元，各项贷款余额达170亿元，分别占当地同业的38%和43%，经营效益稳步提高，对支持全市经济发展起到举足轻重的作用。在不断发展自身的同时，南海市农村信用社以信用为本，对50万入股社员依时发放股金分红及利润返还，充分体现了合作原则，赢得了更多社员群众的信赖和支持。
（二）基金会
某地区约有100个基金会，其中县联会1个，乡（镇）基金会近30个，村级基金会接近70个，其中由政府批设的有30多个，由农业部批设的有50多个，其他部门批设的有1个，未经批准的有5个。已经取得由农业部监制，省农业厅核发融资登记证的基金会有60多个。基金会从业人员约有270人，其中专职66人，兼职206人。其中国家农经干部41人，村社财会人员146人，聘用人员80名。
基金会筹集资金渠道主要有：（1）集体积累资金，即向农民收缴的各项统筹提留资金。
如水利费、土地使用费、公路养路费、五保户军列属、民兵训练费、文教卫生科技服务费等。（2）农业发展资金：上级拨付或捐赠的支农建设资金。（3）农户入股资金。（4）
代管资金：财政拨给乡（镇）事业单位的经费收入、各项罚款或收入。资金投放主要用于：乡（镇）、村办企业，农用基本建设，农户种养殖业，农户生活困难救济等。
1999年中央与地方签定协议，关闭总额为1600亿元的农村基金会，其中的700-800亿元转入农村信用社，余下的900亿元左右的负债作为挂帐直接划给县乡村财政。四川基金会比较活跃，同时清理工作也较繁重。四川基金会在八十年代中期逐步建立和发展起来，十一年来，累计投放了近一千亿元资金。清理中，全省共组织了十点六万人的工作组。省、市（地、州）和县都成立了清理整顿农村合作基金会领导小组，各乡镇成立了清理整顿工作组，协调各项工作，共同完成了清产核资等工作。
（三）其它民间金融：
1、民间金融在经济发达地区比较活跃，规模较大，人们从心理上除了对金融诈骗、利率太高的高利贷反感外，对其他民间金融完全理解、接受，并愿意与之打交道，认为民间金融为当地经济发展做出了很大贡献。
民间金融最发达地区为浙江、福建，浙江温州地区活跃着各种形式的“抬会”、“银背”，当地政府基本默认他们的存在，因为多少年的传统，人们已习惯并接受它，而且民间金融对地方经济发展确实有很大益处，政府希望抬会会金低于一万元以降低风险，但也不愿花费很多精力硬性查处超过一万元的抬会。
除了抬会、私人钱庄等间接融资以外，在血缘、地缘基础上的直接融资更为普遍。例如，温州很多人做生意，做着大大小小的老板，他们一般最需要资金融通。那里有各种各样的民间借贷，基本95%以上的家庭都参与了拆借活动，平均每户年拆借额为15万元，80%户的钱不存在银行，80%的资金也不存在银行，他们在熟人、邻里之间，或熟人的熟人之间直接拆借着，一般100万元生意款通过向几个熟人借钱来完成。每年年底到春节之前，打工、做生意的人挣了钱回家，形成还债高峰，而刚过春节又形成借债高峰，因为上半年人们要出去做生意。
近一两年，经济紧缩，一些生意亏本，个别民间金融出现问题，人们往外借钱时更加小心谨慎，有的民间拆借不敢往外借了。同时也许是个别被私人盘过来的小银行，或打着国家银行、信用社牌子的私人银行出了问题，有的人在小银行也不敢存钱了。
在福建漳州，合会等民间金融状况与温州近似，百姓存钱首先考虑存到“会”里。
2、某地区经济在全国处于中等发达水平，人们知道民间金融是违法的，在省会附近农村，人们通过投资入股组成公司等各种集资方式或典当业等规避着法律，进行着民间金融活动，当地典当行有十几家，20%的利率，期限10天至1月。当地还有“上从”，即通过股金形式集资，在4500人中有20-30个“上从”。
此地区经济发展较快、离省会较远的某乡，一般50户中有1-2户从事资金存储、拆借活动，当地称之为“打筹钱”。这些“打筹钱”一般和信用社、银行有一定关系，急需资金时从他们那里拆借。“打筹钱”一般规定500元或200元为一股，一股是最底线，一般按月付利息。当地民间金融发展较快，除了打筹钱以外，还有当铺、高利贷等，这些民间金融几乎把信用社挤跨，因为信用社经常给熟人、关系户贷款。当地人一般知道哪户从事信贷活动，他们认为民间金融能调剂余缺、满足急需、促进经济发展，他们完全理解此活动，并为打筹钱等民间金融保密。
河南省文安县某乡镇拥有我国北方最大的胶合板生产和销售市场，截止1999年3月底，四家国有商业银行贷款余额为1.24亿元，农村基金会贷款余额为6119万元，民间借贷总额为2000万元。此县另一个村办工业小区内有个体私营企业41家，经营总额在1亿元以上，其中有43%的个体私营企业参与了民间借贷活动，借贷资金保持在300万元以上。
3、在经济落后的西部地区，民间金融不活跃，主要是友情借贷，一般不要利息，觉得要利息有点不够朋友；除了友情借贷以外，由于民间金融较少，遇到急需资金时基本只好求助于高利贷三、民间金融自身存在的问题
1、基金会存在的问题
（1）自身产权问题：基金会是合作制组织，但没有完全按照合作制原则规范，同时它也是集体经济组织，产权主体缺位、产权不清，责权利不明确，这是后来产生很多问题的根本原因。
（2）行政干预问题：基金会领导大多由乡村行政领导担任，而且基金会启动初期是以行政手段“清财收欠”“村有乡管”进行工作的，一直带有官办色彩，行政干预不可避免。
因而基金会很难抵御地方政府、各种势力的摊派、干涉、操纵，经常成为县、乡的金库，成为各种势力牺牲品。
（3）基金会未按照金融业正规要求（准备金比例、资产负债比例、风险防范管理措施等）运做金融业务，央行也未对其实施有效指导、监管，也没有经过正规引导、培训，基本处于自发、随意运做状态，无规矩难以成方圆，尤其在金融这种特殊行业，需要从业者具备金融业特殊的知识、技能等要求。基金会不具备上述条件和环境，出现了很多问题。
（4）自身素质问题、管理问题等：人员素质不高，金融知识、管理知识缺乏，业务受到限制，风险增多。
2、其它民间金融存在的问题
基本都或多或少存在上述（3）未按照金融业正规要求运做金融业务和（4）自身素质问题、管理问题。而且在疏于监管的情况下，很易诱发金融风险。
四、现有政策及其效果
（一）有关政策、法律
中国人民银行1998年颁布了整顿金融“三乱”方案，即《整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案》，也颁布了《金融违法行为处罚办法》。具体来看，依照人民银行《金融机构管理规定》：第五十一条违反本规定，有下列行为之一的，中国人民银行有权冻结其帐户，没收非法所得，并处以人民币100万元以上1000万元以下的罚款；情节严重构成犯罪的，移送司法机关依法追究有关人员的刑事责任。
（1）未经中国人民银行批准，擅自设立金融机构的；（2）无《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》，擅自经营金融业务的；（3）伪造《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》的，情节严重，构成犯罪的依照以下法律处理。1995年6月30公布并实施的全国人民代表大会常务委员会《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》：第七条：非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处二万元以上二十万元以下罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。
第八条：以非法占有为目的，使用诈骗方法非法集资的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处二万元以上二十万元以下罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金；数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处没收财产。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。
以上可见，乱集资、非法从事金融业务、非法设立金融机构等一般违法行为，主要由人民银行、公安局、工商局等政府部门进行行政处罚、经济处罚。非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪等犯罪由法院进行处罚。
（二）效果
上述政策曾经控制了风险，但也产生以下效果：
1、民间金融没有合法地位，很难获得合法权益和依法受到保护，不利于民间金融的生存和发展。民间金融（除了友情借贷等较轻的）冒着触犯法律和政策的风险，一旦被发现并查处，轻的可能被冻结帐户，没收非法所得并处以数额不小的罚款，重的构成犯罪，要受到刑法处罚。面临着如此大的风险，一般人可能不敢从事民间金融活动，从事的人减少，利率就会提高，使高利贷增多，这些都不利于农村中小企业、工商户、农户融通资金和发展，一定程度上抑制了农村金融和农村经济的发展。
具体来讲，今年关闭总额为1600亿元基金会，出现两个效果：一方面，加重了农民的潜在负担。基金会关闭后，余下的900亿元左右的负债作为挂帐需要县乡村财政消化。平均每个乡级财政要负担3000至4000万元，村级财政也要负担上百元。这些挂帐需用现金支付，它以成为农民的潜在负担。
另一方面，导致高利贷在农村盛行。基金会是在乡镇企业和农户对资金有巨大需求的前提下成立的，基金会关闭后，农民借款转向信用社。但信用社有一定的官办作风，目前在农村又处于垄断地位，服务方面存在不主动等问题；而且小额信贷成本高，近年农民实际收入下降，信用能力又较差。而农民的生老病死、婚丧嫁娶、子女上学等又都需要现金，因此导致高利贷在农村盛行。
2、没有合法地位，不可能得到合法保护的民间金融可能还要承受来自各方面的压力，例如在当地环境不允许其存在时（在欠发达的地区一般是这样），它需要保密，有时会受到潜在告发者的威胁和敲诈等。
3、上面在谈到民间金融自身存在问题时，其实政府在这些方面也有一定的责任，政府没有帮助基金会解决产权问题、行政干涉问题，也没有对民间金融提供指导、监管、金融制度安排等。这样民间金融经常自生自灭。
五、对策（如何完善政策）
（一）完善有关政策金融领域存在着严重信息不对称、道德风险、逆向选择问题，这一方面需要政府帮助形成有效的制度安排，提供良好的制度环境以抑制上述问题，另一方面也需要央行对金融机构实施规范的监管。
中国经济50人论坛第六次会议综述认为：“打击高利贷的最有效的办法是赋予民间金融合法地位，在农村建立和发展民间借贷市场，并加以适当的规范、监管，促进民间金融健康发展，并率先实行利率市场化。20年前，我国的经济改革最先从农村起步的，20年后，也许金融改革需要在广大农村率先展开。”
经济学家樊纲认为：1、在规范的前提下，让信用社等地方金融机构重新注册登记，鼓励其发展。2、鼓励民营企业家以各种形式参与金融投资，发展民间金融资本。3、民间金融可以享受与国有金融机构同等的政府信用，以防止因信用不抵后者而吸收不到存款。4、实行利率市场化，给予一定的利率浮动区间，因为如果利率相同，存款人当然情愿把钱存在国有金融机构，这样民间金融机构就没有了存款来源。他说，发展民间金融机构初始确实免不了出现一些问题，但只要法制健全了，监控体系完善了，最终是可以在不断的经验总结中走向成熟，这主要是个观念问题。3、民间金融可以享受与国有金融机构同等的政府信用，这是过渡时期的有效办法，适用于目前情况，因近期如果允许民间金融进入市场，政府可能愿意在严格监管和资格审查下允许极少数进入，同时央行的监管可以保证其极少出问题，政府才可以较放心地给其以政府信用，而不用过分担心赋予之政府信用可能带来的支付风险。
随着民间金融发展壮大和其旺盛生命力的不可忽视性，会逐步减少对其准入的限制，同时对任何金融机构都减少政府信用，增加市场优胜劣汰机制、消费者投票机制。鼓励农村存款保险市场发展，鼓励权威的信用评级机构定期对各金融实体进行信用评级，央行也定期公布所监管金融实体的信用状况，这样使各金融实体在市场中求生存和发展。此过程与国有企业、民营企业发展过程类似。
（二）完善与农村信用社有关的政策
1、人民银行监管
规范、完善借鉴西方规范的监管机制、机理、思想，这不同于照搬西方模式，因为同一模式在不同体制、不同系统中可能产生完全不同的效果，我们借鉴的只是经济内在规律、思想和经济发展的哲学。
上面谈到过金融行业的特殊重要性和一些问题可能产生的特殊风险，这要求我国央行监管能力必须尽快加强，以适应金融市场化的要求。
金融市场化可以提高金融业效率，而且一定程度的金融市场化是不可避免的趋势，同时金融监管能够防范金融业可能暗含的巨大隐患、风险，但在监管和市场化二者中，监管能力必须发展得快一些。
金融监管必须依据法律、规章条例严格履行，监管金融企业准入，监管资产负债状况、不良资产状况、财务报表真实程度，制定财务报表失真的处罚措施，监管金融企业退出等，金融监管机构一般可以聘用一些资信很好的会计师、审计师事物所协助监管。
目前由于金融监管能力有限，经常出现一放就乱，一管（行政管理）就死的现象。这里需要注意金融监管不同于行政管理、业务控制。目前需要的是加强金融监管，减少行政管理、业务控制。因为金融监管是依照法律、法规、条例监管基本风险状况，不象行政管理、业务控制那样管理具体业务随意性较大，同时人们依法可以对金融监管有比较稳定的预期，这样金融监管不但不会束缚经济发展，而且可以控制金融业风险含量。
2、省级负责制
减少风险、发展经济各地区经济发展状况、思想观念等差别较大，而且在市场经济中，为了对市场变化迅速作出反映，克服信息不对称等问题，业务决策主体需尽可能离市场近一些，而国家的计划、行政管理则应更多着眼于重大、宏观的制度安排、规则制定及原则性、根本性问题上，以保证战略上经济发展路径是正确的，是符合大势所趋，符合历史发展潮流的。因此，对于信用社在各地区的具体发展模式应允许各地区自己去摸索，但央行金融监管是不能放松的，同时地方政府对金融风险负全部责任，并鼓励私营或股份制存款保险公司发展。
让地方政府负全部责任，应使其有选择经营方式、管理方式的自由，只要能够减少金融风险和隐患、能够促进经济、农业及金融发展，不一定遵循合作制等模式。
但是金融毕竟是经济命脉，各省准备实施的金融改革方案需报央行备案。有能力搞好、愿意自己制定方案的省、区可以自己制定方案并在央行备案，不想独立制订方案的省份可以采纳、借鉴央行的方案。但无论如何，各省信用社风险只能由各省自己想办法解决，央行在监管风险的同时，充其量只能在地方实在解决不了金融风险时，短期拆借（付利息）其部分款项，而且地方必须及时归还本息，如未及时归还，追究有关人员责任，并从税收返还款里扣除，以上完全是硬约束（参见7、统一减税和不良资产处理）。
以下是有关信用社改革的一些规范性建议，各省可以逐步、部分或选择性采纳。
3、发展存款
保险公司在信用社逐步恢复生机的同时（参见7、统一减税和不良资产处理），鼓励资信良好的保险公司为信用社承保，发展存款保险市场。
4、信用社内部机制
股份制、股份合作制或合作制农民合作制在发达国家是农民联合起来互助合作、民主管理、共同发展的非盈利或者说更注重服务于会员的一种组织，它一般公益性较强，盈利性不是很强。农民入会后可以享受一些优惠服务、教育培训等便利，在服务于内部会员方面确实有一定的优越性。
但是由于完全实行一人一票等制度，对于民主基础不是很浓厚的地区，对于监督执行民主程序较困难的地区，有些人可能不热衷于去参加投票或民主管理（有点象选人大代表时有的人不积极参加，因为一票微乎其微，投票程序是否完全公正也不很清楚，要选的代表也不认识。信用社较大时情况有点类似于此）。而且有些地区的人们在有些时期可能更关心怎样改善物质生活，而不是参与民主管理，他不象发达国家一些人在基本生活不用费心时那么关心民主管理。而且，合作制具有一些公益性、非盈利色彩，有点象提供一定服务、便利条件的会员制俱乐部，有时盈利、发展的冲动、激励机制不是很强，而且一人一票制在民主管理或民主监督贯彻得不好的地区，可能对经理监督不力，产生内部人控制，权利义务不统一，不象使用自己的钱那样负责，权利滥用等问题。
而且合作制原则之所以长期贯彻但一直很难完全贯彻，或贯彻效果一般，也许其未必适合于目前每个地区的发展阶段、发展现状，未必适合在每种土壤上生长，也未必在每个地区都具有很强的生命力。因此，在急需经济大发展时期，在农村基层主要只允许以公益性、非盈利性见长的合作制一种金融组织形式存在是否欠妥，值得商榷。
本文认为，根据产权明晰有利于经济发展等理论，有些农村金融机构应该可以采取股份制（民营），或者如果非常喜欢合作制的话，可以采取股份合作制。顺便说一下，股份合作制不是一种很规范的组织形式，其定义、要求也不是很明确，但是如果作为人们在一定时期、一定观念、一定情况下的过渡选择也是可以的，或者如果人们喜欢按照股份制运行，又愿意保留会员享受优惠服务的合作制色彩，也是可以选择股份合作制的。
股份制规范过程中切忌保留大部分的集体股、地方政府股（有些文章认为：政府股份、集体股份为零或较小的股份制企业一般更有效率），因为如果集体股、地方政府股份大量存在，产权缺位或无人真正的产权不清问题又将产生，普遍存在为别人，花别人的钱，给别人挣钱等多层问题，以及无产权监管人，监管人太遥远和地方政府干预企业行为等问题。对于集体股，如果是会员共同积累的就以增股金或分红的形式分到会员名下，同时对于贡献大的主任等给予一些干股（国外对业绩良好的经理、贡献突出的技术人员经常奖励一部分股份）。象对储户一样，对内部会员也必须讲信用，信用是金融业生命。
当然对于运用合作制且效益较好的信用社也可以继续采用合作制（参见第2页能人管理的信用社），而不用强制其进行规范。这部分信用社将来有可能发展成为信誉良好的金融企业，这部分能人有可能发展成为将来的金融家。总之，此处运用邓小平白猫黑猫理论，只要能够促进经济发展，不急于探究模式问题。
有的地方喜欢把信用社改名为中国农村合作银行，和农业银行一样带中国二字，因为人们经常认为带中国的有国家信誉做保证；称银行，运行机制上更注重效益，产权定位为股份制（民营）或股份合作制。
5、县、地联社
减少行政管理，成为行业自律组织有一些联社是不错的，联社也曾经作出过很多贡献，联社人员一般素质较高。短期来看，尤其当下边基层社主任素质不高时，联社可以多管理一些。但从长期来看，如果基层社主任素质较高时（如素质不高，可以聘用素质高的），联社应减少干预，仅提供一般行业自律组织应该提供的帮助，成为称职的行业自律组织。
目前有的联社象行政管理机关，管理基层社人事、财务等各方面，有点象做了一个鸟笼子，使基层社不会出现太大问题，这当然有其有利的一面，但基层社也无法有很大的发展。
同时使用过多的行政管理、业务控制可以会产生很多问题，因为下边必须不断地完成上边的要求，有时不知道上边什么时候会产生什么样的指示，他很难负责任、持续不断地去满足市场的要求（要想发展，关键应该满足客户、市场的要求，而不是首先执行上级联社领导的指示），使下边不易对政策有一个良好、稳定的预期，容易阻碍发展，滋生腐败，产生短期行为，诱发道德风险和不负责任行为，使不良资产继续上升（不过，使各层主任产生上述不负责任行为的最主要原因是产权问题，是需要进行股份制规范）。正确的做法是基层社入股形成股份制或股份合作制联社，联社主要发挥行业自律组织作用，是基层社要求联社做单个基层社不易做好的事情，而不是联社控制基层社。
6、省、全国协会
行业自律组织在省级负责制基础上，省内自己组建适宜其全省发展的协会，然后各省级协会共同协商，入股形成股份制或股份合作制的全国协会，而不是自上而下形成新的行政管理机构。因为让省里负责就必须充分给予其权利。
建立信用社系统自己的结算、通存通兑体系是重要的，但是结算、通存通兑程度与每个信用社资产状况、信用状况密切相关，每个信用社都不愿意与风险很大的信用社通存通兑，除非这个风险大的信用社交纳足够保证金，而交纳了足够的保证金，信用社也可以利用信用社以外的其他金融机构进行通存通兑。上面谈的是在信用社风险较大时通存通兑可能存在一定困难，关键问题是降低风险，可以先减少点风险再通存通兑。
当然也可以在上述困难存在的情况下，由各省级协会共同协商，直接建立通存通兑系统，这需要各省级协会拿出更多的担保金，为本省信用社提供担保或承诺补偿可能出现的风险，或出现风险时从该省的股金份额里进行扣减。
7、统一减税和不良资产处理统一祢补保值储蓄损失，统一减征或免征税收等，使各省、各信用社享受公平一致的优惠待遇。
在对高风险社的处理上，一定要减少道德风险问题，不能使人们产生等、靠、要和赖帐心理，不能产生鼓励落后的效果。在对待各省的态度问题上，也一定要充分公平、合理、一视同仁，要有公平的硬约束，这样才能产生正的激励机制，才能使地方把更多的精力放在市场上，而不是放在如何寻求优惠政策上。
对风险社，在防止逃废债务、查清责任、清理好债权债务基础上，首先进行股份制规范，然后可以采用公开招聘经理，公开拍卖等方式，鼓励好的信用社兼并、收购坏的信用社，同时鼓励符合标准（金融素质、管理能力、信誉状况良好）的企业家式人物或良好的企业购买信用社，监管机构对此过程进行严格监管，以防资产流失和埋下产生道德风险的隐患。一定不能让好的信用社吃亏，产生负的激励机制，金融业最关键的是信誉、信用和信心（良好的预期），政府只能促进，绝不能违背。
（三）正确看待基金会，完善有关政策
1、成绩：基金会曾经发挥过很大作用，它对于管好用活集体资金确实起到了积极作用，例如在B地区某乡90年代初成立基金会以来，村社集体资金代管在基金会，到98年共返还村社资金（利息和分红）41万元，使集体经济得到了加强。基金会对农村私营、股份制乡镇企业、个体工商户的发展提供了很多信贷支持，对私营经济发展具有不可磨灭的贡献。而且它服务热情、方便、灵活，曾经赢得很多企业和农民信赖，开拓业务的精神有些值得信用社借鉴。
2、问题：由于产权等问题未及时得到解决，也出现了很多问题。
顺便插几句，信用社产权问题没有完全暴露，是因为它被上面的行政机关控制着，控制的代价是抑制了发展，优点是风险比基金会小一点。信用社和基金会共同的问题是产权不清，在基金会身上更多体现为：市场中的金融企业在疏于规范、监管下产生了巨大金融风险，在信用社身上更多体现为：在行政控制下，金融风险不是很大，但发展动力不足、责任心不强同样使经济效益不好。
集体企业在困难时期、没有积累时期，即不涉及盈利分红时期经常发展得不错，但发展到一定程度，存在集体所得如何分配等问题后，产权不清问题充分暴露，无法继续形成正的激励机制，这时如果政府对其进行股份制（民营）规范，并按金融业要求对其进行正规引导、监管，可能它会继续发展得不错，目前央行应尽快做好上述应该做的工作。
3、政策：对于资产状况良好、经营业绩不错的基金会，如果其不愿并入信用社，应允许其在界定好产权基础上，在央行严格金融监管下，成立股份制、股份合作制、合作制或私人金融机构，继续从事金融业务。对于其他的基金会，参照7、统一减税和不良资产处理中对风险社的办法进行处理。
总之，央行对基金会进行股份制规范，以解决集体经济问题和行政干预问题，对其监管，使其正规从事金融业务。