现在，我受市人民政府委托，向市人大常委会报告20*年度规划实施情况，请予审议。
20*年，是《城乡规划法》颁布实施的初始之年，也是城乡规划工作的关键之年。在市人大及其常委会的支持和监督下，我们认真执行《城乡规划法》，各项工作得到扎实有效地开展。
一、实践三项举措，确保《城乡规划法》顺利实施
按照“落实突破年”活动，结合《城乡规划法》的颁布实施，实践以下三项举措。
（一）明确城乡规划修改程序
按照城乡规划未按法定程序不得修改的法律要求，明确总体规划的修改需上报省政府审批，控制性详细规划的修改全部要上报市政府审批。涉及城市总体规划和控制性详细规划的修改需组织专家、部门审查，召开听证会或其他方式征求公众、利害关系人的意见，使“阳光规划”进一步得到深化。一年中，市规划局接待群众来电、来信、来访30批次，有关建议、意见54条，并及时给予解释、处理。
（二）明确规划行政许可范围
按照不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可的法律要求，明确未列入详细规划的地块一律不予规划许可。在城区控规覆盖率达到100%的基础上，要求各镇及时编制和调整规划区内控制性详细规划，使各镇规划区内控制性详细规划进一步完善和深化。同时，编制各镇镇域内农民集中居住区详细规划，为集约建房提供规划许可依据。
（三）强化规划执法检查和查处
按照相关分工和执法委托的要求，加强对中心城区和各镇的执法检查和指导，对出现违反《城乡规划法》的苗头和建设行为及时予以制止和查处。已立案查处的违法建设项目共计180件，拆除违法建筑总面积0.43万平方米。同时，充分发挥规划、国土资源和建设三部门联席会议制度，强化沟通协调，共同研究查处一些涉及职能交叉的违法建设行为。
二、加强规划编制，完善城市规划体系
围绕建设效益和谐新*的总体目标，结合城市现状，开展规划编制工作。
（一）把握区域联动发展战略，推动片区统筹
坚持“一体、统筹、集聚、整合、互补”的五大理念，具体开展了以下六方面工作：
一是抓好《*市市域总体规划》编制工作，完善规划体系。按照余慈中心城规划的总体要求，对市域总体规划进行了修改完善，并通过了宁波市政府常务会议审查。至目前为止，《*市市域总体规划》是宁波市第一个、也是唯一通过宁波市人民政府常务会议审议的县市域总体规划，使此项工作继续走在宁波各县市前列。同时，市规划局被省建设厅评为20*年度县市域总体规划编制工作先进单位。
二是深化慈东片区规划体系，实现整合发展。慈东片区作为全市城乡统筹改革发展综合试验区，按照市域总体规划片区划分的要求，一方面开展慈东片区核心区、农民集中居住区和慈东片区“宜居效益工程”课题调研；另一方面编制龙山核心区控制性详细规划方案和村庄规划方案，为龙山城乡统筹改革试点工作提供规划依据。
三是完善观海卫片区规划，突出集聚理念。按照“一中心、四片区”统筹发展的要求，进一步深化完善观海卫片区编制规划，建立健全片区联动发展体制机制。观海卫片区规划在功能定位和用地布局上，充分地体现片区工业集聚和人口集聚的特色和特点，为进一步推动观海卫片区规划建设提供依据。
四是编制和调整各镇详细规划，优化城乡空间。按照城乡规划法和片区规划要求，对镇的详细规划进行编制和调整，已指导完成长河镇、天元镇、胜山镇、观海卫镇、庵东镇、掌起镇、崇寿镇和原三北镇9个镇部分区块的控制性详细规划的编制工作，规划面积约19平方公里。
五是修编新一轮329国道两侧街景规划，加强规划指导。制订《新一轮329国道两侧街景规划修编指导意见》，供各镇（街道）在规划修编时参考。目前，周巷镇、匡堰镇、逍林镇、掌起镇、观海卫镇、桥头镇等6个镇（街道）完成方案，龙山镇、白沙路街道因行政区划调整，规划方案正在编制中。
六是做好余慈中心城核心区发展战略，加快余慈统筹。根据余慈统筹工作安排，市规划局在积极做好宁波市规划局、交通局等有关部门配合工作的同时，按照余慈统筹发展的要求，已先后完成了《*周巷片区（*侧）控制性详细规划及设计导则》和《余慈中心城核心区（*侧）控制性详细规划及设计导则》编制；配合余姚编制了《*客运专线余慈站周边地区控制性详细规划》。
（二）抓住中心城区核心环节，提升城市品位
围绕中心城区改造提升的总体目标和要求，因地制宜，重点开展了以下三项工作：
一是高标准抓好城市重点功能区块的城市设计和方案审查工作。一方面高质量编制中心城区文化商务区城市设计。该项规划充分利用潮塘江和三灶江的景观优势，引进国外先进理念，挖掘地块潜力，打造都市形态的城市综合体，引导优势产业进入，形成24小时活力区域。同时将“两高一低”，即高容积率、高绿地率、低建筑密度的开发理念渗透到今后该区块的建设中，并合理组织建筑形态和体量之间的关系，以突出地标建筑、开放空间与人性化尺度的结合，形成良好的开发序列和有序的空间秩序。另一方面抓好重点区域的城市设计工作。结合城东和城西功能及行政区划调整，进一步修改完善规划。启动白沙路街道区域规划调整和修编工作；展开宗汉街道区域功能定位调整研究和规划修编工作。同时，突出抓好城市标志性建设落地项目的方案审核工作，促进城市功能和档次的提升。
二是重点解决城市高速公路边缘化问题及余慈道路整合对接问题。通过调查研究，主要针对*接轨宁波、上海拟定3套《中心城区绕城快速路规划》方案，目前已进入决策程序。同时，加快轻轨的线位研究，提出329国道和中横线2套方案，并多次与宁波市规划局对接，目前已有基本定论。
三是开展“宜居效益”工程规划研究工作。针对中心城区部分工业企业影响城市形象的现状，在开展全面系统调查的基础上，结合总体规划和住房建设规划，将中心城区26平方公里范围内15个区块，涉及1200亩左右的低效、高耗、污染传统工业企业作为首期实施转业改造和搬迁，并以此来提高土地资源的集约开发和产出水平，提高经济和环境的综合效益。
（三）突破重要领域，推动社会主义新农村建设
按照市域总体规划确定的新型城乡空间一体格局要求，结合“改造城中村、合并小型村、缩减自然村、拆除空心村、保护特色村”的理念，具体开展以下两大层面的工作：
一是编制农民集中居住区布点规划。对我市16个城镇规划区外的123个村通过系统研究，规划为27个农民集中居住区建设点和10个相对独立自然保护村，并确立了组团集聚、中心集聚和梳理集聚等三种改造方式。
二是编制农民集中居住区详细规划。目前，已有12个镇、22个农民集中居住区完成规划方案。其中，已有16个区块启动建设，建筑面积约30万平方米，其中竣工约23万平方米。
三、加强规划服务，提高规划工作成效
坚持“主动服务和优质服务”的理念，致力创新，建立“体制、措施、制度”三大保障体系，提升规划管理工作的全面性和系统性。
（一）服务体制不断健全
一方面，统一思想，营造氛围，从理念上树立“超前服务、主动服务、优质服务”三大意识。另一方面，探索规划管理体制，筹建市规划局龙山规划分局，在体制上实现服务前移。筹建阳光服务大厅，对除行政许可事项外的所有服务事项，统一进入阳光服务大厅进行集中办理，在体制上实现服务集中。
（二）服务企业不断强化
按照“四个优先”要求，对全市339个已供地未开工投资的项目和100家市领导联系的重点工业投资项目进行了一次梳理，就可能遇到的问题和困难进行了事前预测、探讨，采取现场办公、上门服务、协调推进的方式，着力解决在重点工程启动中遇到的难题和困惑。同时，在审批手续办理过程中启动“绿色通道”工作机制，强化内部各线的协调和配合，使重点工程规划审批便捷、顺畅、高效。
（三）规划审批不断完善
一是转变服务观念。将“无条件服务，无缺陷审批和无超时办结”的要求贯穿于规划审批服务的各个环节，进一步改进服务态度，优化服务质量，提高服务效率。二是细化服务措施。针对企业资金不足、用地紧张、规划功能调整、土地多次报批、审批周期较长等困难，出台六项措施和建设项目规划指标应对措施，通过适当降低工业用地容积率，支持大工程项目分期建设，方便已供地项目规划审批手续办理等措施，促进项目尽快开工。三是简化审批程序。通过建立内部流转机制、城区重要项目方案会审机制、技术储备机制等，强化和改进内部管理，依法简化对外审批服务程序，切实做到既规范又有效率。
（四）信息化建设不断突破
一是作为“数字*”建设的重要组成部分——市地理信息系统网络网建立，并在*市规划网上设立了子栏目。它的建成，为全市各行各业提供最基础的地理空间数据和空间信息服务，为推进社会公共领域信息化建设打下扎实基础。二是对规管2000进行升级，新升级的规管20*，重点突出了便捷的审批流程和透明的监督方式，完善了网上审批系统，加快了审批时效，提高了行政效能。三是档案的信息化管理。实现了档案系统和审批系统的对接，提高了审批的准确性和便捷度。20*年度市规划局综合考核列宁波规划系统第一，并被评为目标责任制考核优秀单位。
总的来说，20*年，规划工作认真贯彻实施《城乡规划法》，各项工作开展较为顺利，但也存在着不少问题：一是城乡规划编制体系有待进一步完善，城乡规划研究力度有待进一步加强；二是规划编制工作有待进一步深化、细化，对城市建筑形态、城市色彩等方面的控制还存在着不足；三是在规划服务上有待进一步加强，规划监督机制有待进一步完善；四是公众参与规划的广度不够，离人民群众的要求还存在一定差距。上述问题都需要我们在今后工作中认真对待，切实加以研究解决。
2009年，城乡规划工作的总体目标和要求是：认真学习贯彻市重点工作和重大项目会战攻坚动员大会会议精神，按照“快、重、准、实”四字要求，具体落实到规划工作实际当中来，做好“一个提高，三大创新，四篇文章”，着力实现“四个一”，即编制一系列高质量规划、推出一批规划精品、打造一批亮点建筑、锻造一支高素质管理团队。主要开展以下三方面工作：
第一,以“一个提高”为前提，着力打造高素质队伍。一是打造一支从事战略性、前瞻性研究的高素质队伍,为规划编制和城市发展提供技术支持。二是打造一支规划编制策划的专业性队伍，确保规划编制策划的有效实施。三是打造一支勤政、廉洁、高效的服务型管理队伍，强化超前服务、主动服务、优质服务意识，实现“办理更规范、管理更合理、服务更高效”的工作模式。
第二,以“三大创新”为载体，探索高效管理模式。一是体制创新。尽快筹建城乡规划研究院，就城市发展问题，为各项公共政策提供技术支撑。并展开前期研究，为规划编制提供战略指导。成立龙山规划分局，强化规划局规划管理的服务和延伸，并为龙山的进一步整合发展提供更好的规划支持。二是机制创新。机制创新是进行科学管理的主要手段，也是理顺规划工作的重要途径。主要是用人机制创新、管理机制创新和规划编制机制创新。三是制度创新。建立重大项目规划跟踪服务制度和责任制度及规划编制和审查制度，修订建设工程批后管理办法，强化监督检查制度，建立内部考核制度。
第三,以“四篇文章”为着力点，促进城乡区域统筹发展。一是谋划文章。开展中心城区战略发展规划、*和余慈地区统筹发展的对接联动规划研究，配合展开杭州湾新区国际商务健身高端服务业业态规划研究和慈东片区发展战略规划研究。二是策划文章。具体做好新农村建设、推进工业集聚发展和文化商务区的重要功能区块等策划工作。三是规划文章。做好中心城区控制性详细规划整合和局部区域修编、片区核心区详细规划的编制、各镇详细规划的编制完善、各类专项规划的编制等。四是计划文章。对工作进行全面的安排，确定规划编制、制度建设等工作的进度时间和任务目标。针对年度内如“宜居效益”工程、工业区集聚发展等项目，制定推进时序的实施计划，确保工程项目的顺利实施。建立计划的反馈机制，根据计划实施情况和实际情况，不断修正计划，确保工作的顺利开展。
主任、各位副主任、各位委员，随着城市的快速发展和新农村建设的不断推进，规划工作任务更加繁重，责任更加重大。我们将以这次人大常委会审议为契机，切实增强使命感、责任感，在市委的重视领导和市人大的支持监督下，扎实工作，认真履职，依法行政，努力为建设效益和谐新*作出积极贡献！
2009年3月27日在*市十五届人大常委会第十七次会议上
市规划局局长楼树芳
主任、各位副主任、各位委员：
现在，我受市人民政府委托，向市人大常委会报告20*年度规划实施情况，请予审议。
20*年，是《城乡规划法》颁布实施的初始之年，也是城乡规划工作的关键之年。在市人大及其常委会的支持和监督下，我们认真执行《城乡规划法》，各项工作得到扎实有效地开展。
一、实践三项举措，确保《城乡规划法》顺利实施
按照“落实突破年”活动，结合《城乡规划法》的颁布实施，实践以下三项举措。
（一）明确城乡规划修改程序
按照城乡规划未按法定程序不得修改的法律要求，明确总体规划的修改需上报省政府审批，控制性详细规划的修改全部要上报市政府审批。涉及城市总体规划和控制性详细规划的修改需组织专家、部门审查，召开听证会或其他方式征求公众、利害关系人的意见，使“阳光规划”进一步得到深化。一年中，市规划局接待群众来电、来信、来访30批次，有关建议、意见54条，并及时给予解释、处理。
（二）明确规划行政许可范围
按照不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可的法律要求，明确未列入详细规划的地块一律不予规划许可。在城区控规覆盖率达到100%的基础上，要求各镇及时编制和调整规划区内控制性详细规划，使各镇规划区内控制性详细规划进一步完善和深化。同时，编制各镇镇域内农民集中居住区详细规划，为集约建房提供规划许可依据。
（三）强化规划执法检查和查处
按照相关分工和执法委托的要求，加强对中心城区和各镇的执法检查和指导，对出现违反《城乡规划法》的苗头和建设行为及时予以制止和查处。已立案查处的违法建设项目共计180件，拆除违法建筑总面积0.43万平方米。同时，充分发挥规划、国土资源和建设三部门联席会议制度，强化沟通协调，共同研究查处一些涉及职能交叉的违法建设行为。
二、加强规划编制，完善城市规划体系
围绕建设效益和谐新*的总体目标，结合城市现状，开展规划编制工作。
（一）把握区域联动发展战略，推动片区统筹
坚持“一体、统筹、集聚、整合、互补”的五大理念，具体开展了以下六方面工作：
一是抓好《*市市域总体规划》编制工作，完善规划体系。按照余慈中心城规划的总体要求，对市域总体规划进行了修改完善，并通过了宁波市政府常务会议审查。至目前为止，《*市市域总体规划》是宁波市第一个、也是唯一通过宁波市人民政府常务会议审议的县市域总体规划，使此项工作继续走在宁波各县市前列。同时，市规划局被省建设厅评为20*年度县市域总体规划编制工作先进单位。
二是深化慈东片区规划体系，实现整合发展。慈东片区作为全市城乡统筹改革发展综合试验区，按照市域总体规划片区划分的要求，一方面开展慈东片区核心区、农民集中居住区和慈东片区“宜居效益工程”课题调研；另一方面编制龙山核心区控制性详细规划方案和村庄规划方案，为龙山城乡统筹改革试点工作提供规划依据。
三是完善观海卫片区规划，突出集聚理念。按照“一中心、四片区”统筹发展的要求，进一步深化完善观海卫片区编制规划，建立健全片区联动发展体制机制。观海卫片区规划在功能定位和用地布局上，充分地体现片区工业集聚和人口集聚的特色和特点，为进一步推动观海卫片区规划建设提供依据。
四是编制和调整各镇详细规划，优化城乡空间。按照城乡规划法和片区规划要求，对镇的详细规划进行编制和调整，已指导完成长河镇、天元镇、胜山镇、观海卫镇、庵东镇、掌起镇、崇寿镇和原三北镇9个镇部分区块的控制性详细规划的编制工作，规划面积约19平方公里。
五是修编新一轮329国道两侧街景规划，加强规划指导。制订《新一轮329国道两侧街景规划修编指导意见》，供各镇（街道）在规划修编时参考。目前，周巷镇、匡堰镇、逍林镇、掌起镇、观海卫镇、桥头镇等6个镇（街道）完成方案，龙山镇、白沙路街道因行政区划调整，规划方案正在编制中。
六是做好余慈中心城核心区发展战略，加快余慈统筹。根据余慈统筹工作安排，市规划局在积极做好宁波市规划局、交通局等有关部门配合工作的同时，按照余慈统筹发展的要求，已先后完成了《*周巷片区（*侧）控制性详细规划及设计导则》和《余慈中心城核心区（*侧）控制性详细规划及设计导则》编制；配合余姚编制了《*客运专线余慈站周边地区控制性详细规划》。
（二）抓住中心城区核心环节，提升城市品位
围绕中心城区改造提升的总体目标和要求，因地制宜，重点开展了以下三项工作：
一是高标准抓好城市重点功能区块的城市设计和方案审查工作。一方面高质量编制中心城区文化商务区城市设计。该项规划充分利用潮塘江和三灶江的景观优势，引进国外先进理念，挖掘地块潜力，打造都市形态的城市综合体，引导优势产业进入，形成24小时活力区域。同时将“两高一低”，即高容积率、高绿地率、低建筑密度的开发理念渗透到今后该区块的建设中，并合理组织建筑形态和体量之间的关系，以突出地标建筑、开放空间与人性化尺度的结合，形成良好的开发序列和有序的空间秩序。另一方面抓好重点区域的城市设计工作。结合城东和城西功能及行政区划调整，进一步修改完善规划。启动白沙路街道区域规划调整和修编工作；展开宗汉街道区域功能定位调整研究和规划修编工作。同时，突出抓好城市标志性建设落地项目的方案审核工作，促进城市功能和档次的提升。
二是重点解决城市高速公路边缘化问题及余慈道路整合对接问题。通过调查研究，主要针对*接轨宁波、上海拟定3套《中心城区绕城快速路规划》方案，目前已进入决策程序。同时，加快轻轨的线位研究，提出329国道和中横线2套方案，并多次与宁波市规划局对接，目前已有基本定论。
三是开展“宜居效益”工程规划研究工作。针对中心城区部分工业企业影响城市形象的现状，在开展全面系统调查的基础上，结合总体规划和住房建设规划，将中心城区26平方公里范围内15个区块，涉及1200亩左右的低效、高耗、污染传统工业企业作为首期实施转业改造和搬迁，并以此来提高土地资源的集约开发和产出水平，提高经济和环境的综合效益。
（三）突破重要领域，推动社会主义新农村建设
按照市域总体规划确定的新型城乡空间一体格局要求，结合“改造城中村、合并小型村、缩减自然村、拆除空心村、保护特色村”的理念，具体开展以下两大层面的工作：
一是编制农民集中居住区布点规划。对我市16个城镇规划区外的123个村通过系统研究，规划为27个农民集中居住区建设点和10个相对独立自然保护村，并确立了组团集聚、中心集聚和梳理集聚等三种改造方式。
二是编制农民集中居住区详细规划。目前，已有12个镇、22个农民集中居住区完成规划方案。其中，已有16个区块启动建设，建筑面积约30万平方米，其中竣工约23万平方米。
三、加强规划服务，提高规划工作成效
坚持“主动服务和优质服务”的理念，致力创新，建立“体制、措施、制度”三大保障体系，提升规划管理工作的全面性和系统性。
（一）服务体制不断健全
一方面，统一思想，营造氛围，从理念上树立“超前服务、主动服务、优质服务”三大意识。另一方面，探索规划管理体制，筹建市规划局龙山规划分局，在体制上实现服务前移。筹建阳光服务大厅，对除行政许可事项外的所有服务事项，统一进入阳光服务大厅进行集中办理，在体制上实现服务集中。
（二）服务企业不断强化
按照“四个优先”要求，对全市339个已供地未开工投资的项目和100家市领导联系的重点工业投资项目进行了一次梳理，就可能遇到的问题和困难进行了事前预测、探讨，采取现场办公、上门服务、协调推进的方式，着力解决在重点工程启动中遇到的难题和困惑。同时，在审批手续办理过程中启动“绿色通道”工作机制，强化内部各线的协调和配合，使重点工程规划审批便捷、顺畅、高效。
（三）规划审批不断完善
一是转变服务观念。将“无条件服务，无缺陷审批和无超时办结”的要求贯穿于规划审批服务的各个环节，进一步改进服务态度，优化服务质量，提高服务效率。二是细化服务措施。针对企业资金不足、用地紧张、规划功能调整、土地多次报批、审批周期较长等困难，出台六项措施和建设项目规划指标应对措施，通过适当降低工业用地容积率，支持大工程项目分期建设，方便已供地项目规划审批手续办理等措施，促进项目尽快开工。三是简化审批程序。通过建立内部流转机制、城区重要项目方案会审机制、技术储备机制等，强化和改进内部管理，依法简化对外审批服务程序，切实做到既规范又有效率。
（四）信息化建设不断突破
一是作为“数字*”建设的重要组成部分——市地理信息系统网络网建立，并在*市规划网上设立了子栏目。它的建成，为全市各行各业提供最基础的地理空间数据和空间信息服务，为推进社会公共领域信息化建设打下扎实基础。二是对规管2000进行升级，新升级的规管20*，重点突出了便捷的审批流程和透明的监督方式，完善了网上审批系统，加快了审批时效，提高了行政效能。三是档案的信息化管理。实现了档案系统和审批系统的对接，提高了审批的准确性和便捷度。20*年度市规划局综合考核列宁波规划系统第一，并被评为目标责任制考核优秀单位。
总的来说，20*年，规划工作认真贯彻实施《城乡规划法》，各项工作开展较为顺利，但也存在着不少问题：一是城乡规划编制体系有待进一步完善，城乡规划研究力度有待进一步加强；二是规划编制工作有待进一步深化、细化，对城市建筑形态、城市色彩等方面的控制还存在着不足；三是在规划服务上有待进一步加强，规划监督机制有待进一步完善；四是公众参与规划的广度不够，离人民群众的要求还存在一定差距。上述问题都需要我们在今后工作中认真对待，切实加以研究解决。
2009年，城乡规划工作的总体目标和要求是：认真学习贯彻市重点工作和重大项目会战攻坚动员大会会议精神，按照“快、重、准、实”四字要求，具体落实到规划工作实际当中来，做好“一个提高，三大创新，四篇文章”，着力实现“四个一”，即编制一系列高质量规划、推出一批规划精品、打造一批亮点建筑、锻造一支高素质管理团队。主要开展以下三方面工作：
第一,以“一个提高”为前提，着力打造高素质队伍。一是打造一支从事战略性、前瞻性研究的高素质队伍,为规划编制和城市发展提供技术支持。二是打造一支规划编制策划的专业性队伍，确保规划编制策划的有效实施。三是打造一支勤政、廉洁、高效的服务型管理队伍，强化超前服务、主动服务、优质服务意识，实现“办理更规范、管理更合理、服务更高效”的工作模式。
第二,以“三大创新”为载体，探索高效管理模式。一是体制创新。尽快筹建城乡规划研究院，就城市发展问题，为各项公共政策提供技术支撑。并展开前期研究，为规划编制提供战略指导。成立龙山规划分局，强化规划局规划管理的服务和延伸，并为龙山的进一步整合发展提供更好的规划支持。二是机制创新。机制创新是进行科学管理的主要手段，也是理顺规划工作的重要途径。主要是用人机制创新、管理机制创新和规划编制机制创新。三是制度创新。建立重大项目规划跟踪服务制度和责任制度及规划编制和审查制度，修订建设工程批后管理办法，强化监督检查制度，建立内部考核制度。
一、总体目标要求
到20*年底，全面树立领导干部依法行使城乡规划管理权力意识，改善城乡规划工作机制，推进规划编制的科学性，提高规划的权威性，保证规划的严肃性；通过开展城乡规划效能监察工作，着力解决当前城乡规划工作中存在的，不严格执行城乡规划的有关法律法规，规划许可工作拖沓、推诿、扯皮和违规办事，以及城乡规划实施缺乏有效事前、事中监督，城乡建设指导思想不端正，随意更改规划，失职、渎职等问题；通过开展城乡规划效能监察工作，改进城乡规划行业工作人员的工作作风，加强廉政建设，使城乡规划行业工作人员廉洁自律的自觉性明显增强，部门和行业风气普遍好转，预防和治理腐败取得明显成效，保障城乡规划建设健康发展。
二、监察重点对象和主要内容
城乡规划效能监察的重点对象是各乡镇人民政府、街道办事处，行使城乡规划管理职能的单位及其工作人员。这次城乡规划效能监察的重点是以下几个方面：
（一）城乡规划编制、审批、调整情况
1、是否进行了城镇总体规划修编的前期研究和论证；
2、是否经原审批机关的认定后，开展城镇总体规划修编工作；
3、城镇总体规划修编是否委托符合有相应资质的编制单位承担；
4、是否参照经国务院批准的《城市总体规划审查工作规则》，建立相应的城市总体规划审查工作机制；
5、是否建立了城镇总体规划与土地利用总体规划的协调机制；
6、上报审批的规划编制成果是否符合法律、法规和技术标准规范要求；
7、规划调整是否符合控制指标和用地性质以及绿地、市政设施等技术指标。
（二）城乡规划行政许可情况
1、是否严格按照《行政许可法》的要求清理、规范城乡规划行政许可事项；
2、是否建立了完善的建设项目规划审批流程；
3、是否建立了城乡规划行政许可的内部监督制度；
4、市级规划的行政管理权是否集中统一管理，各类开发区、工业园区是否纳入了城市规划的集中统一管理；
5、是否存在以政府文件和会议纪要等形式取代选址程序，未取得“选址意见书”而批准立项、未取得“建设用地规划许可证”而批准使用土地等情况；
6、建立城市规划委员制度情况。
（三）城乡规划政务公开情况
1、是否设立了城乡规划展示场馆（市级）；
2、是否实行了城乡规划的批前公示、批后公告和调整公示；
3、是否实行了建设项目批前公示、批后公布制度；
4、是否建立了城乡规划信息咨询及查询制度；
5、是否研究制定了地方性法规或规章，逐步把政务公开纳入法制化轨道。
（四）城乡规划廉政、勤政情况
1、是否存在个别领导干部违纪违法干预城乡规划实施的现象；
2、是否建立了违纪违法案件举报制度；
3、对违纪违法案件进行认真查处并公布查处结果，对违法建设多发区域实施及时有效的监察并予以有效遏制。
三、监察工作具体安排
按照建设部、监察部城乡规划效能监察工作进度要求，结合本市实际，全市城乡规划效能监察工作分为三个阶段进行，具体工作安排如下：
第一阶段：安排部署阶段（20*年2月1日—2月30日）。
1、成立*市城乡规划效能监察领导小组，负责组织推进全市城乡规划效能监察工作。组长：*，副组长：*、*、*、*，成员由市规划局、市监察局等单位抽调人员组成。领导小组办公室设在市规划局，办公室主任由*同志兼任，负责制定具体的工作计划和工作规则、工作程序、考核标准、奖惩办法等。
2、各乡（镇）人民政府、街道办事处要成立领导小组，制定具体的工作计划和工作规则、工作程序、考核奖惩办法等，并于20*年2月29日前将本乡（镇、街道）规划效能监察工作安排部署情况报市城乡规划效能监察领导小组汇总。
第二阶段：实施阶段（20*年3月—20*年6月）。
1、各乡（镇、街道）全面开展城乡规划效能监察工作，每半年对工作进行总结，沟通情况，提出改进建议和下一步工作计划。
2、各乡（镇、街道）将城乡规划效能监察工作总结报市城乡规划效能监察领导小组，市城乡规划效能监察领导小组将工作总结汇总报*市城乡规划效能监察领导小组。
3、市城乡规划效能监察领导小组将不定期对各乡（镇、街道）工作进展情况进行监督、检查和指导，了解、推进工作，组织经验交流。
4、20*年上半年，由市监察局会同市规划局，根据城乡规划效能监察工作重点，组织对各乡（镇、街道）城乡规划效能监察情况进行监督检查，并配合上级有关部门做好抽查工作，有关情况将进行全市通报。
第三阶段：总结阶段（20*年7月—12月）。
各乡（镇、街道）对本地开展城乡规划效能监察工作中发现的问题进行分析，对经验进行总结。市城乡规划效能监察领导小组在乡镇总结的基础上，对全市城乡规划效能监察工作进行全面总结，并报*市城乡规划效能监察领导小组。
四、监察工作要求
（一）加强宣传动员，提高思想认识
要通过新闻媒体、散发宣传资料等多种形式，加大宣传教育力度，周密部署，积极动员，增强各级领导干部和工作人员参与效能监察的积极性和自觉性；要充分利用城乡规划效能监察的机会，切实加强和改进城乡规划工作，提高城镇规划建设管理水平。
（二）建立内部监管机制，严格有效地惩治与预防腐败。
要根据规划建设行业特点，从抓思想政治建设和制度保障着手，建立起教育、制度、监督并重的惩治与预防腐败各项制度，要抓住教育、制度、监督三个环节，突出监督重点，针对容易产生腐败行为和不正之风现象的薄弱环节，对重点股室、重点岗位、重点项目、重点人员建立严格有效的内部监督制度。同时，每项制度的落实要有工作方案，有跟踪措施，形成双向制约机制，形成内部监督与外部监督双管齐下、双向并进、内外相连的监督体系，防止各种腐败行为，提高机关工作效率。
（三）建立查处违法建设联动机制，遏制违法违规行为。
要在规划建设系统范围内，建立实施联动制度，即建立由规划建设系统领导、各相关股室和局属单位统一行动、建筑市场参建各方主体共同参与的查处违法建设联动工作机制，对违法违规建设实施全过程联动监察。同时，要制定建筑市场各方主体不良行为登记和公示管理制度，对设计、监理、施工、图审等中介服务机构不良行为实行登记和公示管理制度，对每个环节有违规行为的都记录备案，并按规定及时处理。
（四）建立健全城市规划工作机制，确保监察工作取得实效。
首先，要建立完善城市规划的民主决策机制。一要建立城市规划委员会民主决策的工作机制。要制定和完善市规划委员会工作的决策程序、议事规程等，并坚持开展各项工作。二要建立完善专家委员会技术审查工作机制。要充实和加强专家委员会，对重大规划建设事项，要组织专家委员会进行技术审查。三要做好向上报批工作。对规划设计方案要按程序批准实施。
其次，要全面实施“阳光工程”，推行公开公示制度。建立和实行公开公示制度，全面推行政务公开，着力建设透明型机关。一是对规划建设行政许可事项，要通过公示栏、公众网站等各种方式，向社会公示管理职权、办事依据、办事条件、办事程序、办事数量、办事时限、办事标准、办事结果。二是对规划编制成果和规划设计方案，要在公示栏、规划展示厅、公众场所等地进行公示、征求意见和展示规划编制成果，接受社会监督。三是公开服务承诺。为方便群众办事和监督，要通过报纸、电视、网络、广播等多种媒体，对工作时限要求、服务态度等方面向社会作出公开承诺，同时设立举报投诉热线电话，监督承诺落实。
近一、二十年来，我国规划随着经济社会的发展而不断得以重视，在自身行业的发展中已日益形成了庞大的独特体系。而且，随着发展的需求，规划系统不断地补充与完善，业已形成相互联系、相互作用的有机体系。
据现阶段规划体系来看，即有宏观，又有微观，两者之间又存在中观的系统。既有综合性，又有专业性；这些不同类型，不同层次的规划在不同地域、不同行业内起着重要的作用。
但综观规划层次体系，（见表1）可以看出，还有一定地域范围内规划没有纳入进去。或者说是没有明确地纳入进去，这便是实践中可以看到的突出性矛盾问题较多的城乡结合部地域（地带）。广义上看，我国80％的人口居住在农村聚落，20％的人口居住在城市（城镇）聚落。而城市（城镇）与乡村的交融地带便客观上产生了一种特定涵义上的“城乡结合部”，这是一个不容忽视的客观存在。
实现国家的城市化（或城镇化）的快速增长必须重视城乡结合地带的有序控制和科学规划，变无序的混乱、自发状态为有序的合理组织状态。
笔者在近十余年规划实践中，参加了区域、市域、县域、镇域、乡域等规划以及各类课题的研究，深感城乡结合部是最具有活力、但矛盾又比较突出，亟需作为一项专题性、独立性的规划类型给以确定。本文试就城乡结合部规划的一些重要的原则性问题进行探索，希同仁位给以斧正。
二、城乡一体化规划的内涵与外延
内涵与外延是刻画概念的两个方面。内涵是本质，外延是范围。城乡一体化是针对城乡结合部，即城乡交融或城乡连接的地带。这是一个带有较为模糊性的地域范围，它是冲破行政界限而因城与乡内在的联系形成的模糊地域（地带）。因而它的外延也必然是不确定的，确定的是内部关联度较强的分野。因此，城乡结合部，既不同于城市总体规划的郊区规划范畴，因为郊区规划是被动式的辅规划；也不同于乡村规划，因为乡村规划面对的对象是乡村内部地域。按照区域规划的某些理论，也很难明确地解决城乡结合部的具体问题。如人口布局，劳动力布局，流动人口管理，产业布局，交通设施，仓储设施等方面。特别是社会主义市场经济体制下的今天，因各种流动的不断加强，承担这些流动的载体建设客观上要求科学预测与规划。
我们将城乡一体化规划的概念拟定为：对城乡结合部具有一定内在关联的城乡交融地域上各种物质与精神要素进行系统安排称之为城乡一体化规划。
这是基于以下的认识所给出的
（一）城乡结合部是一种客观存在。
（二）城乡结合部是一种可以用空间来刻画的地域范围。
（三）城乡结合部是打破行政界限，并因城市与乡村的本质性内在联系而形成的。因此，地域范围是一种模糊性的。
（四）城乡结合部不是城市部分与乡村部分的简单叠加，而是有机地统一在一起的空间范围。
（五）城乡结合部既可以是一定地域，又可以是一个地带，也可以是其它形态，这要看反映城乡结合的关联度依据是如何界定的。
（六）城乡结合部既然是一种空间范围，相应也便有了各种物质载体，也有一些诸如文化等领域的精神载体。因此，同样需要用系统学的原理与方法作为理论指导。
（七）城乡一体化归根结底是一种较为独特的规划形式。它与其它各类规划应该具有同等法律效力，应纳入规划法律体系之中。
三、过去处理城乡结合部问题的途径与弊端的总结
反思过去种种规划类型，可以得出一些基本的认识。
（一）认识之一
一般而言，区域规划是对一定地区范围内进行科技、经济、资源、社会、基础设施协调发展的总体规划。但在实际操作中，并未对城乡结合部地区（或地带）进行专题研究。如果将城乡一体化规划纳入进去就会对区域规划的内容起到补充完善的作用。
（二）认识之二
对各级城镇体系规划而言，如省域城镇体系规划，市（县）域城镇体系规划以及镇（乡）域村镇体系规划，是依照行政区划的体制而划定地域范围，也未针对城乡结合部地区（地带）作以明确性的展开研究。
（三）认识之三
既然过去的规划序列层次缺乏这一现实及长远来看都非常重要的规划类型。那么给予城乡一体化规划明确的地位便是应该提到议事日程上来的时候了。
（四）认识之四
如果不将城乡一体化规划成为独立的研究课题，则不利于规划的完整与系统性的建立。造成实践中的规划空白点产生及矛盾的解决滞后等问题会更加突出。
上述四点认识在笔者理论研究和实践操作中感受最深。
九十年代初期我们在黑龙江省讷河市、甘南县、延寿县、五常市等地参编市县域城镇体系和总体规划过程中，即感受到城乡结合部的一些矛盾无法用城镇体系规划或总体规划中的郊区规划来解决。
一般而言，传统及现实规划中城镇体系规划是针对市县域内各种聚落群体的空间组织部署。但实际应用上仅侧重在对市县域集政治、经济、文化等中心为一体的市区（或县城）的性质、规模及发展方向的宏观论证与规划。而对近郊卫星镇并未能起到实质性的作用。
再如总体规划中的郊区规划，只是以服务于市区（或县域）为主要任务的，而没有以“融合”、“一体”的角度刻画城乡结合部的深刻内涵与外延。对于绝大多数的城乡结合部，都存在着诸如：人口流动与管理，产业布局确定，发展方向定位性的预测，基础设施的需求量等诸多的问题，而且与传统行政意义上的区域规划，其更具有活跃、动态、变动等因素。在规划的宏观安排上及战略的选择上具有极大的变化特点。为此，如不进行总体上的科学合理部署，一方面可能产生滞后的结果，另一方面可能产生阻碍城区的进一步发展或影响市区（县城）的发展。同时，对农村地域的推动也将不利。
可以预见，城乡结合部的区域类型在国家市场经济体制下的今天，必以其强大的活力而为区域经济和社会的发展发挥重大的作用。我们应该及时的并有效地给以足够的重视，并及早地提到议事日程上来。
四、城乡一体化规划在规划序列中地位的认识
城乡一体化规划由于其规划的对象与一般的规划既有共性，又有特殊性，因此，它作为一门独立的专项规划是明确的。但共性的存在又使其必须在规划序列中占有一定的位置。
首先，它的规划对象是一种区域（地域）。这就决定了它属于一种区域规划的类型。但又由于规划对象的范围确定性差，而模糊性强的特点。在界定规划对象（即一定范围内的区域）时，首先要做的工作便是界定规划对象的范围，这需要引入定性与定量相结合的分析方法做前导性工作。因此，它就不同于行政意义上的省域、市域、县域、镇域、乡域等区域规划，也不等同于因自然因素所制定的某些江河流域专题规划。因此，也决定了该项规划的先决条件是划定城乡结合部的范围，因此，与传统规划程序有别。
其次，城乡结合部地区的各种物质与精神因素与广义上的区域规划总体上一致，但由于该区域的要素流动性较强，是一个各项要素均活跃的区域，因此，它应该在理论指导和方法论指导方面有自身的需求。这可以进一步地探索与研究。
再次，基于上述两方面的认识，可以设想，城乡一体化规划应该说是一种区域规划的变种。因此，它便应属于区域规划的一个组成部分。
五、城乡一体化规划的理论基础
任何一门学科的确立都必须有坚实的理论基础做后盾，才能不断地发展与应用。本文仅就城乡一体化规划前述的内容根据长期实践的认识加以理论框架的建构，以期对城乡一体化规划的正确发展能有所遵循与指导。
（一）根基性理论：由于城乡一体化概念的确立是根据我国社会主义初级阶段发展理论走向二十一世纪时提出的，相应的社会主义市场经济体制的确立，又再次赋予城乡一体化发展的新内涵。因此，社会主义市场经济理论便是城乡一体化规划的根基性理论。
（二）基础性理论：由于城乡一体化规划是区域规划的一个变种，因此，区域规划理论的某些原理与方法便是它所应遵循的。
（三）方法学理论：由于城乡一体化规划的对象是一个有特色的开放的地域系统，因此，系统学理论必须引入，运用系统工程理论的原理和方法对城乡结合部区域的总体部署，是唯一解决地域上存在各种问题的一把钥匙。
（四）技术学理论：因为城乡一体化的概念是冲破现行的行政体制界限的。所以，在进行各种要素的配置上须综观城市与乡村两大地域的特征，一定意义上，肩负双重的协调性的任务。它应该着重发展意义上的规划、在布局规划上更应注重与城市规划、城镇规划、乡村规划步调一致。
（五）相关性理论：由于城乡结合部的位置处在城乡交叉地带，是同一种地带或向城市，或向农村过渡的两个方向性的战略研究。因此，诸如，边缘学理论，交叉学理论、门槛理论，社会学理论，经济学理论，技术学理论都应该成为指导规划实践的理论。
六、城乡一体化规划的内容和方法的初步探讨
（一）规划内容：规划范围的界定、规划的依据、规划的指导思想、规划的期限、规划所采用的理论与技术方法简介、城乡结合部的现状调查及研究、城乡结合的宏观区域环境分析、城乡结合部的总体发展战略、城乡一体化规划（经济发展规划、社会发展规划、资源开发利用规划、环境保护规划、基础设施综合规划、居民点体系规划（等级规模结构规划、职能分工结构规划、空间地域结构规划）、措施的操作建议、可行性的分析与研究）。
城乡结合部的宏观区位分析图、城乡结合部的规划范围界定图、城乡结合部区域现状评价图、城乡结合部发展方向方案图、城乡一体化规划总图、城乡一体化规划专项规划图、（经济（产业）发展与布局图、人口和劳动力发展与布局图、环境评价及控制图、资源可持续利用意向图、居民点（聚落）体系规划图、城乡结合部基础设施布局图）。
（二）规划方法：在系统分析总原则下采取：定性分析、定量分析、定位分析、定时分析。
参考文献：
1、《经济地理》1997年第17卷第4期
2、《城市规划》1998年第1期
3、《城市规划》1997年第4期
4、《城市规划管理概况》刘鲲