为切实保障广大人民群众身体健康，促进我市经济、社会全面、持续、协调发展，根据《浙江省人民政府关于加强农村公共卫生工作的实施意见》、《绍兴市人民政府关于进一步加强农村公共卫生工作的意见》等有关文件精神，结合我市实际，现就进一步加强我市公共卫生工作提出如下意见。
一、总体目标和主要任务
（一）总体目标
建立健全市、乡镇（街道）、村分级负责的农村公共卫生管理体系和卫生服务网络，完善市和乡镇（街道）加强公共卫生的投入保障和责任考核机制，进一步推进全市疾病预防控制、妇幼保健、爱国卫生、卫生监督和基本医疗服务，使农民人人享有初级卫生保健。到2010年，全市公共卫生状况得到进一步改善，力争主要健康指标达到全省领先水平。
（二）主要任务
1、强化疾病预防控制工作。坚持“预防为主、防治结合”的方针，全面落实预防接种等各项疾病防治措施，有效控制结核病、艾滋病、肝炎、霍乱等传染病、地方病、寄生虫病和职业病。积极开展高血压病、精神病、糖尿病等疾病的综合防治工作。建立健全公共卫生信息收集与报告制度，提高对农村重大传染病疫情、重大食物和职业中毒等突发公共卫生事件的预防、应急处置能力。
2、提高妇幼保健工作水平。加强婚前保健服务，积极引导未婚青年接受婚前检查。加强妇女生殖保健、常见妇女病防治，强化产前筛查与诊断，提高孕产妇、儿童系统管理水平，有效降低出生缺陷，不断提高妇女、儿童健康水平和出生人口素质。
3、深入开展爱国卫生运动。结合创建文明村镇、卫生村镇等活动和“百村示范、千村整治”、“千万农民饮用水工程”等活动，加强对农村卫生基础设施建设和环境综合整治，加大改水改厕和除“四害”工作力度，积极推行农村垃圾集中收集和无害化处理。大力推进“农民健康促进行动”，采取多种形式普及疾病预防和卫生保健知识，增强农民健康意识，倡导科学、文明、健康的生活方式。
4、加大卫生监督执法力度。加强卫生监督执法力量，协调公安、卫生、工商、质监、食品药品监督、环保、农业等部门开展联合执法。以食品等健康相关产品、职业卫生和医疗市场监督执法等为重点，全面加强对食品、药品的监管，加强对企业、学校、公共场所、医疗机构等单位和其他公共场所的卫生监督管理，提高卫生安全保障水平。
5、改进农村基本医疗服务。调整和优化农村卫生资源布局和配置，提高农村基本医疗服务的可及性和公平性。不断提高农村卫生技术人员防治常见病、多发病的能力，为农民提供便捷、有效的基本医疗服务，做到小病不出村镇、大病及时救治。
6、做好流动人口公共卫生服务工作。加强公安、卫生、人口和计生、教育、劳动保障、综治办、外口办等部门（单位）和乡镇（街道）之间流动人口信息的交流，重点做好对流动人口预防接种、爱国卫生、妇幼保健、计划生育技术服务和外来务工人员职业健康体检工作，加强艾滋病、肺结核、血吸虫病等重点传染病患者的查治和管理。
二、建立健全公共卫生管理体制和服务网络
（一）加强领导，建立组织机构。
1、成立全市公共卫生工作管理委员会，负责组织、协调、督查公共卫生工作的开展，将公共卫生工作纳入市对有关部门和乡镇（街道）岗位目标考核内容。市政府通过制定、实施市域卫生规划，不断优化布局配置，建立和完善以市级医疗卫生单位为龙头，乡镇（街道）、中心卫生院为枢纽，村卫生室为基础的全市公共卫生网络体系。
2、各乡镇（街道）要成立相应的组织领导机构，负责落实市政府下达的目标任务，制定具体工作方案并组织实施，定期对辖区内公共卫生工作开展检查与考核。要明确分管公共卫生工作的领导，并确定专（兼）职公共卫生管理干部，负责日常管理工作。
（二）强化功能，提升公共卫生服务水平。
1、加强市级医疗卫生机构建设。市级医疗卫生机构是农村预防保健和医疗服务的业务指导中心，应依法履行公共卫生工作职责，承担辖区疾病预防控制、妇幼保健、医疗救治、卫生监督以及对乡镇（街道）、村卫生技术人员的业务培训和指导工作。
2、强化基层卫生院的服务功能。乡镇（街道）卫生院（社区卫生服务中心）受市卫生行政部门委托，承担辖区内公共卫生管理职能，向农民提供预防、保健、医疗、康复、健康教育和计划生育技术指导“六位一体”的社区卫生服务，其职能以提供辖区公共卫生和基本医疗服务为主。公共卫生工作实行院长（中心主任）负责制，在乡镇（街道）卫生院内设立公共卫生科，按辖区人口2-3名/万人的比例配备全额拨款事业编制的公共卫生人员，承担区域内的公共卫生工作。乡镇（街道）卫生院要与计划生育服务站设施资源共享，在农村公共卫生工作中共同发挥积极作用。
3、建立健全农村卫生监督体系。根据“划片设置、垂直管理”的原则，按每2-4个乡镇或6-12万人口设置一个卫生监督派出机构，派出机构的办公用房由市政府协调解决，其人事和财务纳入市卫生监督所统一管理，人员经费由市财政全额拨付。
（三）强基固本，完善基层基础建设。
1、村级组织要做好本村公共卫生管理工作。村“两委会”负责组织实施本村范围内的环境卫生、改水改厕、健康教育、信息报告和流动人口的卫生管理等；办好村卫生室，督促村卫生室、个体诊所履行公共卫生工作的有关职责。各行政村要确定一名公共卫生联络员，具体负责本村的疫情报告、计划免疫管理、妇幼保健等工作，联络员原则上由该村乡村医生或村
干部、计划生育服务员兼任。
2、加强村卫生室“网底”建设。村卫生室是三级卫生服务网络的基础。要加强村卫生室规范化建设，实行乡村一体化管理。村卫生室接受村“两委会”、乡镇（街道）卫生院的管理和指导，承担责任区域的公共卫生信息收集与报告、常见病的初级诊治和转诊、健康宣传，协助做好疾病预防和妇幼保健、建立健康档案等工作。
3、提高农村卫生技术人员素质。严格准入条件，新录用人员一律实行公开招考。强化农村公共卫生人员的继续教育及学历教育，不断提高执业医师和执业助理医师的从业比例。加强在职医务人员全科医学知识转型教育和乡村医生全科医学知识培训。继续大力开展市属医疗单位结对帮扶乡镇卫生机构、卫生下乡、巡回医疗等活动。
三、加强直接面向农民的公共卫生服务，健全投入保障机制
（一）保证农民享有基本卫生服务。通过政府以购买和补贴公共服务的方式，为农民提供健康教育、健康随访、社区巡诊等基本医疗服务。把推行、完善新型农村合作医疗制度和改进对农民的医疗卫生服务结合起来，逐步提高医疗保障水平和服务水平。为参加新型农村合作医疗的农民免费提供二年一次的健康体检，并建立个人健康档案。
（二）保证农村重点人群享有重点服务。为农村儿童提供系统保健和预防接种；为农村妇女提供孕产妇保健和妇女病检查；为农村特困残疾人、低保家庭、五保户等困难群体和60岁以上老年人提供随访服务，实行动态管理；为农村结核病、血吸虫病、艾滋病和精神病患者提供随访、督导服药、康复指导、防治咨询等服务。
（三）保证农民享有基本卫生安全保障。落实对农村、学校、企业、医疗机构等的巡查协管，加强对农村食品、饮用水卫生的监测和集体聚餐的指导与管理。做好人畜共患疾病的监控与防范工作。进一步提高农村公共卫生信息报告及时率和卫生监督覆盖率，努力避免因信息报告不及时、控制措施不力而造成的损失。
（四）建立公共卫生服务专项资金和农民健康体检专项资金。按全市农村常住人口每人每年20元的标准设立公共卫生服务专项资金，公共卫生服务专项资金主要用于补贴直接面向农民公共卫生服务的项目支出（项目及基本内容见附表）。按参加新型农村合作医疗人员每人每年10元标准设立农民健康体检专项资金。农民健康体检专项资金用于参加新型农村合作医疗人员两年一次的健康体检。专项资金列入财政预算，实行专户管理，专款专用，并接受审计部门审计和社会监督。
（五）加大对农村医疗卫生机构的扶持力度。各乡镇（街道）要集中力量办好一所卫生院（社区卫生服务中心）。市政府逐年增加对乡镇（街道）卫生院的投入，安排一定的资金用于基本建设和设备投入，切实帮助卫生院解决改革、建设和发展中存在的困难。乡镇（街道）公共卫生人员经费由市财政按规定安排，并逐年有所增长，乡镇（街道）卫生院院长和公共卫生人员社保经费由市财政按规定核拨。切实提高农村卫技人员的工资、福利等待遇，山区、贫困乡镇卫生院的人员经费按30—50%的比例列入市财政预算安排。
（六）建立乡镇（街道）对公共卫生事业的投入机制。乡镇（街道）财政要加大对公共卫生事业的投入，主要用于对辖区卫生院社区卫生服务经费和村级公共卫生联络员的经费补助。
对卫生院基础设施建设、公共卫生装备和农村改水改厕、垃圾整治、爱国卫生等公共卫生投入，应纳入本乡镇（街道）社会与经济发展规划之中，落实各项保障措施。
四、加强领导，强化责任，全面推进农村公共卫生工作
（一）切实加强对公共卫生工作的集中领导。作为践行“三个代表”重要思想、落实科学发展观、构建和谐社会的具体要求，各乡镇（街道）党委、政府（办事处）要统一思想，加强领导，周密部署，积极探索，及时总结经验，建立长效机制，确保稳步、有序、全面推进辖区公共卫生工作。
1重庆市基本公共卫生服务不均等的现状
1．1基本公共卫生经费增幅与卫生总投入增幅不均等2009年全市基本公共卫生费用占公共卫生费用的比重为34.65%，占卫生总投入的比重仅为5.16%，人均基本公共卫生费用为15元;2010年全市基本公共卫生费用占公共卫生费用比重为29.36%，占卫生总投入的比重为4.26%，人均基本公共卫生费用为15.68元。可以看出2010年基本公共卫生费用在绝对数上得到了增长，但基本公共卫生费用占公共卫生费用的比重却由2009年的34.65%下降到了29.36%，下降了近五个百分点，占卫生总投入的比重从5.16%下降到了4.26%，基本公共卫生投入还较低，且增长缓慢，跟不上医疗发展和公共卫生发展水平，还应进一步加大对基本公共卫生的投入水平。
1．2城乡基本公共卫生服务在资源配置、需求、项目成本等方面不均等
1．2．1城乡卫生资源配置不均等财政收入是基本公共卫生服务的保障，受农村经济发展水平的限制，财政收入的增长对于农村基本公共卫生服务需求的增长来说是滞后的。目前在城乡公共卫生服务能力上，农村基层医疗卫生机构不论是房屋、设备、还是人员素质上，均落后于城市社区卫生服务机构［3］。截止2009年，以农村人口为主的“两翼”(东南翼和东北翼)，每千常住人口卫生技术人员数分别为3．2、2．71人，每千常住人口执业(助理)医师数分别为1．49、1．25人，而主城发达经济圈相应指标分别为5．39和2．21人，均高于“两翼”地区。
1．2．2城乡基本公共卫生服务需求不均等2009年医改方案才将农村纳入基本公共卫生服务范围，因此，对于农村的公共卫生服务保障还只是处于起步阶段，还缺乏历史的积累，农村公共卫生服务起点低、保障范围广和资金需求量大。同时在人口结构上，由于农村青壮年外出务工的较多，常住人口多为老人和儿童，而老人和儿童都是基本公共卫生服务的重点对象，农村基本公共卫生服务需求比例相对较高。同时受农村医疗条件落后，基本公共卫生服务提供能力弱的影响，农村基本公共卫生服务需求大与提供能力低的矛盾加剧，城乡基本公共卫生服务不均等现象突出。
1．2．3城乡基本公共卫生服务成本不均等城乡基本公共卫生服务成本费用不一致，这主要表现在农村地区开展服务成本远远高于城市地区，特别是重庆山区，农村地区交通不方便、居民分散，卫生人员在开展家庭访视、健康检查时，往往会花费比城市更多的时间。因此按照同一成本标准，不利于农村基本公共卫生服务的开展，造成城乡居民享受服务的不均等。
1．3地区间基本公共卫生服务不均等
1．3．1地区间财力不均等基本公共卫生服务的发展在很大程度上受经济发展水平的影响，政府对卫生特别是基本公共卫生服务的投入往往受政府财力的影响［4］。目前重庆市区县间财力不均衡现象较为突出，区县间人均财力差异较大，仍有27个区县人均财力在10万元以下，最低的仅有5．8万元。财力均等化是实现基本公共卫生服务均等化的基础，是城乡群众享有基本公共卫生服务的有力保障。受地区政府财力影响，各区县基本公共卫生服务投入存在较大差异，地区基本公共卫生服务不均等。
1．3．2地区投入不均等重庆市各区县基本公共卫生服务经费的投入存在较大差异，主要表现为主城地区的基本公共卫生经费无论是支出总量还是人均经费上都高于其他区县，出现中间高四周低的局面。2010年主城九个区人均基本公共卫生费用达到17.78元。而渝西、渝东南和渝东北地区，人均基本公共卫生费用仅为15元，低于全市平均水平。中央财政对东、中、西部采取了不同的补助标准来调控地区经济发展水平带来的差异，而对于各区县的经济水平和财政实力的差异，市级财政却没有采取相应的措施进行调控，市级对各区县公共卫生服务经费负担比例一致，地区基本公共卫生服务均等化依然存在较大差异。由此，可以看出，重庆市各区县基本公共卫生经费投入存在较大的地区差异，而由于经费投入的差异还会带来设备、服务质量等一系列的差异，因而这种差异会进一步影响到基本公共卫生服务均等化的进程。
1．4不同地区基层医疗卫生机构财政补助不均等截止2010年，各区县政府投入仍存在明显不足，且主城区和周边区县有较大差异。2010年武隆、南川、开县财政补助比例较低，财政补助在整个基层卫生机构总收入中的比例分别为25.5%、26.4%和34.1%，而业务收入占总收入的近四分之三，药品收入仍然达到15.8%，而南岸区基层机构业务收入所占比例相对较低，不足30%。财政投入的不足，直接导致基层医疗卫生机构建设滞后，人员整体素质较低且严重不足，“重医轻防”、“以药养医”、“以医养防”现象还未得到根本性转变，依然有部分基层医疗机构把主要精力用于“抓收入、发待遇”，医院管理者和医务人员的趋利行为导致公立医院公益性淡化。
2对策建议
2．1加大投入，健全基本公共卫生服务经费保障机制促进基本公共卫生服务逐步均等化是医药卫生体制改革的重点工作，也是各级政府和全社会的共同目标。首先进一步强化各级政府的投入责任，把基本公共卫生服务纳入各级政府的政绩考核中，促使政府把基本公共卫生服务纳入政府的主要工作之一，从而能加强政府的投入力度和重视程度，确保基本公共卫生服务经费的及时拨付和经费使用的合理性。其次，进一步强化政府的投入力度，进一步完善相关配套政策，加强基层医疗卫生机构建设，完善基层医疗卫生机构药品零差率和运行补偿政策和公共卫生服务专职人员编制政策，并把相应经费纳入财政预算［5］。再次，根据经济水平、医疗技术水平以及人民群众日益增长的医疗保健需求的发展，建立稳步的筹资增长机制，确保基本公共卫生服务的顺利提供。众所周知，我国在农业、教育、科技的支出方面都有法定的增长比例，确保了农业、教育和科技投入的保障，在经费得到保障下，我国近年来在农业、教育和科技方面都得到了迅速发展。可以看出，稳定的投入增长对于发展社会事业具有巨大作用。因此，发展基本公共卫生服务，促进基本公共卫生服务的均等化，可以考虑参照农业、教育和科技方面的法定增长比例，确保服务经费的增长与经济发展和生活消费水平、医疗技术水平和群众需求相适应。
2．2完善基本公共卫生服务经费分配建立人均基本公共卫生服务的合理分配方式，把有限的资金合理分配到各个项目中，确保各项目的顺利开展。首先应结合国家基本公共卫生服务工作规范，结合重庆自身的经济和自然地理情况，制定适合本区域的基本公共卫生服务工作规范，并根据规范的流程和要求，测算开展各项服务的成本;其次，在测算成本时，还应把地理交通条件纳入成本构成中，从而把农村地区开展相同工作与城市社区成本消耗区别开来，进一步合理分配人均经费。最后，根据各项成本测算结果合理分配各项服务在不同地区的人均成本。
2．3加快农村医疗卫生机构建设
2．3．1完善农村基层医疗卫生机构补助政策乡镇卫生院是农村基本公共卫生服务的主要提供机构，完善乡镇卫生院的补助政策，确保农村基本公共卫生服务的提供。首先要在严格界定功能和任务、核定人员编制、核定收支范围和标准、转变运行机制的同时，政府负责按国家规定核定的基本建设、设备购置、人员经费和其承担的公共卫生服务的业务经费，使其正常运行。其次，大力支持村卫生室建设，对乡村医生承担的公共卫生服务等任务给予合理补助，使其在基本公共卫生服务中发挥重要的辅助作用。
2．3．2加强农村医疗卫生机构建设由于重庆市农村医疗卫生服务机构整体水平还较低，提高基本公共卫生服务水平首先应进一步推进农村医疗卫生机构建设。在全市推进基层医疗卫生机构标准化建设中，要坚持向贫困区县特别是农村地区倾斜，加快农村医疗卫生机构的建设。