【关键词】建设项目;跟踪审计;对策
随着我国市场经济体制的不断推进与建设项目相关法律、法规、制度的逐步完善,传统的建设项目事后审计模式存在着越来越多的缺陷。如审计介入的滞后性,当事后审计开始时其工程已竣工验收,审计人员对施工、验收和结算等过程不甚了解,即使深入到现场,隐蔽工程也很难再现,当后期结算中遇到争议时,很难在现场调查取证,其结果是久拖不决,延长了审计时间;如审计监督内容的不完整,传统审计范围主要涵盖施工和竣工决算两个阶段,不能全面反映出建设项目决策、设计、招投标等其他阶段经济活动的审核监督,致使整个工程实施过程出现了监督“盲区”。为有效解决传统审计存在的缺陷,促进建设项目实现“质量、速度、效益”三项目标,充分发挥审计“免疫系统”功能,对建设项目实行全过程跟踪审计就显得尤为重要。
一、充分认识建设项目跟踪审计的必要性和重要性
建设项目跟踪审计就是将建设全过程划分成若干阶段或期间,审计人员在项目建设过程中及时对各阶段或期间的审计事项进行审计,并及时作出审计意见和建议,供被审计单位纠正存在的问题,改进、完善建设工作,使建设实施得以规范、有序、有效运行,取得最佳的效益。建设项目跟踪审计开创了审计工作的新局面,不仅使事后审计面临的诸多问题得到了有效解决,而且大大拓展了审计功能,使审计的制约、促进作用在更多方面得以发挥。
(一)通过跟踪审计,可避免与合同法相冲突
在跟踪审计模式下,审计人员从单纯的合同执行审计扩大到合同签订前对合同条款的审计,防止了因为写入不合理条款而致使建设资金损失的问题。同时,在跟踪审计模式下,审计人员可以分期审计工程结算,经审计后再支付工程款,从而防止超付工程款问题的发生,从根本上防止为了收回多付工程款而发生的诉讼问题。
(二)通过跟踪审计,降低了审计检查风险
审计人员在跟踪审计模式下可以经常深入工程现场,能够观察到物资进出、设备安装、建设施工的具体过程,可以及时对中间建设过程进行审计,并提出审计意见,从而大大减少了因不了解实际情况所带来的检查风险。
(三)通过跟踪审计,可规范建筑市场,保证工程质量
通过对基建物资采购、设计、招投标、建设施工、监理等各方面行为进行跟踪审计,势将形成有效的约束机制,促进建设项目各参与方依法规范自身行为,从而使建筑市场秩序从根本上得到规范和改善,进而保证工程质量。
(四)通过跟踪审计,促使建立完善监督体制,从源头上防止腐败
近年来,基本建设领域存在着一些腐败现象,审计所发现的问题有些已难以纠正,重要原因之一就是缺乏有效的监督体制,未能形成工程投资、管理、监督之间权责明确、相互制衡的运行体制。而跟踪审计有利于审计人员从投资决策开始就参与到工程项目的监督中,随时就发现的问题向有关各方提供决策咨询意见,及时揭露工程建设过程中的违纪、违规行为,促进建设、施工、监理、设计等单位认真履行各自职责,实施科学决策和管理,提高建设工程的透明度和公信度,从源头上防止产生腐败行为。
二、准确把握建设项目跟踪审计重点与难点
建设项目跟踪审计具有审计范围广、内容复杂、方法灵活、阶段性较强的特点。因此,对建设项目实施跟踪审计,要合理安排审计时间和审计资源,有力把握审计重点和难点。
(一)建设项目准备阶段跟踪审计是保证建设项目审计质量的前提
准备阶段审计是对建设项目开工前的主要工作实施审计的过程。包括建设项目审批程序审计、项目可行性研究报告审计、设计概算审计、初步设计和施工图设计审计、拆迁审计、工程招投标审计、工程量清单编制审计、建设项目环境审计和前期财务审计等多项内容。这一阶段审计,重点是评价建设项目的可行性,控制投资方向,从源头上防止因决策失误造成投资损失,发挥审计的预防作用,使建设项目符合有关法律法规的要求,为建设项目的顺利实施奠定基础,进而从源头防范审计风险,提高审计工作质量。
(二)建设项目实施阶段跟踪审计是保证建设项目审计质量的关键
实施阶段审计是指从项目开工建设至项目竣工决算之前,对建设项目有关的经济活动真实性、合法性进行的审计,是整个建设项目审计的核心部分。主要包括内部控制制度审计,工程量清单执行情况审计,工程物资采购审计,物资核算、管理审计,待摊投资审计,基建收入审计,监理履职情况审计,环保项目执行情况审计,建设项目投资支出审计,概算执行情况审计和宏观事项审计。这一阶段审计的主线是合同与概预算的执行情况,重点把握设计变更与索赔情况,严格监督资金的使用过程。通过对建设项目实施阶段的审计,可以及时督促建设单位建立健全管理制度,规范项目管理;可以防止出现超概现象,确保建设投资计划的完成;可以监督建设资金的合理、有效使用,防止资金被变相挪用,杜绝计划外项目和非生产性项目。
(三)建设项目竣工阶段跟踪审计是实现跟踪审计目标的保证
竣工阶段审计主要是指建设项目效果审计,是对交付使用的建设项目进行后评估,验证建设项目是否达到了预期目标。其审计的主要内容包括:工程量清单决算审计,结余资金、尾工工程和交付资产审计,建设项目总投资审计,建设项目投资效果审计。通过建设项目竣工阶段审计,可以全面、客观地反映建设项目实际达到的效果,实现跟踪审计的效益和效果目标。
三、积极开拓建设项目跟踪审计新思路
(一)创新建设项目跟踪审计理念
一是坚持服务与监督并举。从投资管理体制、机制、制度、效益着眼,实现真实性、合法性审计与经济性、效益性以及效果性审计的有机结合,将风险管理、内部控制、效益的审计和评价贯穿于建设项目各个审计环节,并与项目法人制、招标投标制、合同制、监理制执行情况的检查相结合。二是树立“人才强审”的理念,适当引进工程技术、经济、法律等短缺人才,全面提高审计队伍的综合素质,促进建设项目跟踪审计事业健康发展。
(二)健全和完善建设项目跟踪审计的规章制度
跟踪审计是建设项目审计模式的重大创新,为了使跟踪审计能健康运行,确保跟踪审计依法实施,有法可依,使这一模式能更好地为工程建设项目服务,应建立一整套跟踪审计的规章制度,制定跟踪审计实施办法,健全审计程序和审计规范,以及与此相衔接的项目管理制度、财务管理制度等,为跟踪审计人员、项目管理人员、财务管理人员提供具体的指导,使各部门各司其职,工作到位而不越位,相互配合,协调运转,使跟踪审计逐步进入程序化、规范化、制度化的轨道中。
(三)准确把握建设项目跟踪审计的介入时间
跟踪审计作为绩效审计的一种模式,应综合考虑被审计项目的建设规模、建设周期、建设要求、审计资源和审计成本等多方面要素后研究确定审计介入的时间。建设项目情况不同,介入的时间也就不同,控制点也就有所不同。要将审计贯穿于建设的全过程,保证它应有的连续性。
(四)要正确定位建设项目跟踪审计介入深度
在跟踪审计模式下,审计成为建设过程中的一个重要的控制环节。审计人员频繁介入建设现场进行审计,提出审计建议,供被审计单位纠偏和改进工作。这就容易使审计人员偏离审核监督者的定位,而侵入管理者的职责范围,跟踪审计所建立的权力制衡机制就会土崩瓦解。因此,开展跟踪审计必须明确对此加以界定并严格遵守。审计人员应把握好监督者的角色定位,努力做到到位而不越位,不偏离定位成为管理者,同时,强调依法独立开展审计监督。
(五)跟踪审计要重点抓好现场审核取证
项目实施中,审计组适时深入施工现场,采取审计与审计调查相结合的方法,采用拍照、录像、全球卫星定位技术等先进手段,对项目的原始地理、地貌、隐蔽工程、路基填筑高程等进行现场取证,并调查建设、设计、施工、监理等单位现场管理人员履行职能情况,掌握大量的第一手资料,为提高审计效能奠定基础。
四、跟踪审计应该注意的若干问题
审计部门与被审计单位是监督与被监督的关系,由于跟踪审计与项目建设是同步进行,所以审计与被审计的双方不可避免地会产生矛盾。若处理不好,容易引起被审计单位的抵触情绪,使跟踪审计难以实施。
(一)确保审计的独立性问题
在任何情况下,审计监督都不能替代项目管理,要把坚持审计的独立性放在重中之重。跟踪审计人员,要经常到施工现场了解情况,对于重大的建设项目,甚至长驻施工现场,但不能成为“万金油”、“挡箭牌”,只能作为审计部门的信息员,将收集到情况直接反馈到审计机构研究处理,由审计组及时向工程指挥部反馈审计意见,以利整改。通俗地说,审计人员要同建设、监理、质检等项目管理人员分清职责,切忌审管不分。比如有些建设单位提出要求,请审计部门帮助编制标底、参与评标,或有一些具体的事情请审计“拍板”等,对这些已超出了审计职责范围的事情,审计人员或审计机构不宜答应或发表意见。
(二)创新跟踪审计方法问题
全国审计工作会议精神要求,跟踪审计要坚持“突出重点、量力而行、明确责任、防范风险”的原则,采取将跟踪审计与效益审计,跟踪审计与专项资金审计等相结合,真实地反映工程建设全貌,为建设单位决策提供依据。采取灵活多样的跟踪审计方式,对于维修工程、小型新建和扩建工程采用“重点介入法”为宜;对于一般的新建与扩建工程,可以采用“实时介入法”和“重点介入法”相结合的跟踪审计方法;对于那些规模大、影响大的工程,应采用“全程介入法”跟踪审计。
(三)正确处理审计责任与监理责任的关系问题
在跟踪审计过程中,审计人员要审慎处理有关工程的敏感问题,许多整改意见涉及施工单位的切实利益,切忌不负责任地随便表态。对于拟发表意见的审计事项,首先应敦促有关单位对其提供的资料作出承诺;对于拿不准的问题,应根据审计机构内部的职责、权限研究后出具正式答复意见。对所跟踪审计的项目,审计机构只对主要负责人签发的正式文书负责,这也是划分审计责任与建设、监理责任的“防火墙”。对于审计人员自行答复的意见,由其本人承担所有责任,审计机构保留追究其过错的权利。
关键词：边防部队基建工程跟踪审计
中图分类号：F239
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）12-136-02
审计署将加强对政府投资项目的跟踪审计作为重中之重。边防部队在基本建设工程审计过程中也采用了跟踪审计的方式。全过程跟踪审计，就是从投资项目的立项到完成的各阶段进行审计，对经营活动的真实、合法和效益进行审计监督。不同于以往投资项目仅在竣工决算时进行审计，“事前预防、事中控制、事后监督”，是真正的全过程防范。
一、边防部队基建工程跟踪审计与传统审计模式对比
（一）传统审计模式的缺点
事后监督是静态的，仅在项目竣工交付使用后才开始，即使发现可以优化之处，可以在不改变使用功能的前提下降低工程成本，但也无济于事了，因为工程已经结束，成本已经发生，没有办法再修正了。而且有争议的地方往往也很难在现场取得证据，隐蔽的工程更是无法核算。
（二）全过程跟踪审计的优点
目前，很多基建工程都已经将审计部T列入基建办，将审计人员或者财务人员编入基建办，开展全过程跟踪审计，较好的保证了审计资料的收集，也使审计进入了竣工决算资料的各环节、各项目过程做到了及时性及分散性。
全过程跟踪审计紧紧盯住工程的每一步，可以有效的实施控制，遏制项目过程中的铺张浪费，杜绝资源流失，有效预防项目质量问题。通过实际操作，采用跟踪审计的方式，所投资项目造价比事后审计确定的造价都有所降低，还可以对现场跟踪隐蔽工程，直接获得隐蔽工程的现场照片、视频资料等，大大降低了审计风险。
二、跟踪审计有很多优点，但是现实执行过程中也存在一些问题
（一）审计角色不清晰
审计目标不明确。什么都介入，什么都管理，样样通样样松，有的时候甚至代替基建人员去签证，签决算。审计作为一种监督手段，并不是具体去参与并决策工程事物。有的单位直接让审计人员去履行甲方代表的职责，有些人将审计视为挡箭牌，为了转移责任。在签订合同、采购物资、设计变更等重要控制环节，单位的基建办或者营房处都要求审计人员去现场签字予以确认，审计人员的角色从监督人变成了参与者。这是一种错误的工作方法。审计人员一旦成为运动员，就无法公正的作为裁判员来审计工程，会因为自我复核而降低审计质量。也给审计人员带来审计风险。
（二）介入内容和介入时间有待调整
现在审计人员介入工程后，审计内容往往不明确，没有重点，眉毛胡子一把抓，往往就没有工作质量。工作质量下降就会加大风险。从审计科学的发展来看，早已经从全面审计进入了风险导向审计。先查找审计风险点，再找到审计的重点，然后有的放矢的进行审计。工程项目跟踪审计的各个阶段，有的需要现场检查指导，严格把关；有的需要调查研究，进行综合对比评价、分析。由于审计人员有限，精力有限，力量也限。所以在开展跟踪审计的时候，一定要根据审计的实际情况，对项目的审计要关注重点，把握节点，抓住关键点，不能面面俱到，普遍着手却质量不高。
由于审计机关审计力量不足，所以介入工程审计的时间点不明确，有的是在项目投资决策的时候介入，有的是在招投标时介入，有的是施工开始以后介入。有很大的地域差异，但是大部分都集中在施工阶段介入，他们只在施工阶段对工程造价进行控制了，就达到了跟踪审计的目的。其实，跟踪审计是要从设计方案阶段就介入的，深化设计阶段、工程招标阶段、合同签订阶段也都要开始介入，这样才能保证全过程的审计控制，防止给后期留下遗憾。
（三）审计人员素质难以满足项目跟踪审计工作的要求
不同的领域，有不同的认证证书和知识体系。目前，边防部队内部的审计人员大多出自财务人员，教育背景多为会计学或者管理学。就内部审计的审计师和外部审计的注册会计师而言，知识体系里多是对账务的调整，涉及到工程价格的把握，需要咨询专家的意见，这里的专家指的是工程造价人员，住建部针对工程造价专门有注册造价工程师考试。工程上的价格要结合工程量、材料价格，提取一定规费、税金和利润之后的结果，可以理解成一个不同于会计现有的专业。现有的审计人员审计工程定额及工作量清单，有很大的业务难度。
（四）跟踪审计模式有待创新
部队的基建项目繁多，单纯依靠审计部门难以承受巨大的工作量。这就要求审计人员能够优化审计方法，在扩大覆盖面的同时抓住重点工程，进一步提高审计效率，确保审计质量。
三、如何解决边防部队投资项目跟踪审计中遇到的问题
（一）要突出审计重点