关键词：非税收入；管理体制；公共财政
一、政府非税收入管理的现状
政府非税收入是与税收收入相对的一个概念，是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其它组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。应该说这个概念的提出是我国在构建公共财政体制过程中，在不断强化预算外资金管理和深化“收支两条线”管理体制改革和探索中总结出来的。由于概念的确立在时间上比较晚，在现实的管理中没有形成完善的体系，所以还存在着一些问题，主要表现在：
1.管理的范围还没有覆盖到政府非税收入的全部。非税收入的管理范围主要集中在预算外资金上，主要加强对行政事业性收费、政府性基金以及罚没收入的管理。对于增收潜力很大的国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、政府财政资金产生的利息收入等还没有作为管理的重点而全部纳入管理范围。
2.非税收入数额大，增长迅速，且项目繁多。我国非税收入由1978年的960.09亿元增长到2000年的4640.15亿元，增长了4.83倍。非税收入占财政性资金的比重在1985年为42%，1990年达到了50%，即使在世纪之交也接近40%的水平。在非税收入的项目上，根据财政部综合司的有关数据，2000年全国性的收费项目仍有200多项，2002年为335项，地方每个省的收费项目平均在100多项以上，其中不乏有不合理和欠规范的收费项目。
3.非税收入征管主体多元化，执收行为欠缺规范。目前我国机构设置众多，情况复杂，非税收入利益主体庞大，征收管理十分不规范。虽然国家对非税收入的项目和标准有严格的规定，实行“收支两条线”管理，但是乱收、乱罚、乱支的现象依然存在。由于非税收入的所有权、使用权和管理权未真正归位，非税收入目前仍由各个执收执罚单位分散征收，这种“多头”管理的格局，肢解了非税收入管理职能，分散了征管力量，造成管理脱节，收入流失，分配失控，监督失灵。同时，也大大增加管理成本，容易诱发。
4.法制不健全，缺乏约束机制。目前，非税收入的管理从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节没有一套覆盖全国的统
一、规范、系统的法律法规，使得非税收入无章可循或有章难循。同时，非税收入的征管和使用安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制，造成各地政府的管理模式和管理办法不一样，非税收入管理难以规范，对违规行为难以约束。
以上问题存在的原因可能是多方面的，但主要是因为我国正处于体制的转轨过程中，各个利益主体在监督和约束机制比较薄弱的情况下释放被长期压抑的自主性和创造性，盲目追求自身利益最大化造成的，这其中产生的诸多不规范现象也只有在体制和制度的不断完善中才能逐步解决。
二、完善非税收入管理的基本思路
按照建立公共财政体制框架的要求，完善非税收入管理，就必须摆脱原有的体制的束缚。具体到实践中，可进行如下方面的改进：
非税收入是指政府为实现其职能，按照一定规则采取收费、基金等非税方式，由中央和地方分别筹集用于特定专门用途的财政性资金[1]，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。目前，我国各级政府部门都存在着大量的收费、基金等非税收入，在政府全部的公共收入中占据了很大比重，对微观经济运行和国家宏观经济的调控都具有重大影响。按照建立健全公共财政体制要求，财政部将于2007年1月1日起在全国全面实施的政府收支分类改革，将非税收入分为：政府性基金收入、专项收入、资金收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入和国有资源（资产）有偿使用收入、其他收入。
对于我国当前非税收入管理现状可以概括为以下两点：
一是规模不断扩大，增长速度较快。建国以来，随着地方财权、财力不断扩大，各级政府的财政收支矛盾也日益增大，单靠预算内收入已经无法满足改革和建设的需要，这就迫使政府增设收费项目，允许和鼓励行政事业单位“创收”，造成我国非税收入数额不断增长，且增长较快。据统计，我国非税收入由1978年的960.09亿元增长到2004年的10523亿元，26年增长了10.95倍。非税收入占财政性资金的比重在1985年为42%，1990年达到50%，2004年在经济高速发展、税收收入增长较快的情况下，所占比例仍高达28.5%。
二是宏观税负较重，管理较为混乱。我国的非税收入规模一直很大，而且增长迅猛。因此，虽然我国宏观税负比重不高，企业和居民的实际负担的税费却很重。非税收入的收费主体多元化，收费项目过多，管理上则职权分散、多头管理，秩序混乱，如有的地方和部门的收费罚款没有一个基本的标准，弹性大、随意性强；有的收费项目已经明令取消，个别地方和部门仍然坚持征收等。
非税收入作用的发挥是有一定限制条件和范围的，一旦非税收入规模过度膨胀，缺乏监管，必然会带来一定负面影响。当前主要表现为：
1、加重企业负担，影响经济增长。现行的收费却远远超越了正常交易的范围，企业所要承担的税、费负担较重。据估计，在我国企业的负担中，税、利息、费各占1/3，更严重的是一些乱收费等不合理负担的存在，这些收费大都是硬性摊派，强行征缴。
2、收费挤占纳税，影响税收功能。对于政府而言，从整个经济中所获取的资源或收入是有一定限度的。政府收入由税收收入和非税收入构成，二者之间存在着税费挤兑效应，非税收入规模过高必然影响到税收收入的规模，容易对税基产生侵蚀，使“税源”转化为“费源”，客观上产生“费挤税”问题。费税规模倒挂的问题如果不加以制止，将危及国家政权根基，影响税收在市场经济中稳定、调节等功能作用的发挥。
3、分散国家财力，削弱政府调控。我国现行的非税收入中，除部分行政事业性收费和基金纳入了预算管理外，其他大部分都在预算外管理，是构成预算外资金的主要来源，巨额预算外资金长期分散于各地区和各部门，游离于预算和政府的监管之外，分散了国家财力。财力的分散，一方面导致大量的收费集中在财政部门以外的部门和单位手中，降低了政府的宏观调控能力和财政资金的使用效益；另一方面则弱化了政府的宏观调控职能，造成分配秩序混乱，不利于政府统筹使用财力。
4、加剧分配不公，滋生消极腐败。非税收入收费管理的部门化和征收主体多元化导致了政府收费政出多门，资金管理混乱，大大降低了资金使用效率。管理混乱还会加剧社会的分配不公。收费制度的框架设计使收费所得与部门的权力和利益相联系，造成人们致力于谋求权力和扩大利益，容易产生腐败问题。
二、加强政府非税收入管理的探索
为了加强非税收入管理，中央和地方进行了多种探索。由于人们对非税收入认识的局限性和非税收入自身的特点和方式，导致我国目前非税收入管理模式多样化。目前这些探索既积累了成功的经验，同时又存在一定问题。
（一）现行模式
近年来，财政部门对非税收入的征收管理进一步加强，主要有以下四种模式：一是“统管代收”，其主要特点可概括为“银行开票、银行代收、财政主管”；二是“职能分工”，其基本操作程序是遵循财政、执收单位和代收银行各自分工，按照“收支两条线”要求，实行“单位开票，银行代收，财政统管”；三是“分散征收”，其特点是多渠道、多方式组织征收，资金不经征收单位过渡户直达地方金库和财政专户，一般性收费由单位开票、银行代收，进入行政服务中心的收费项目则在中心设立征收点，由征收点代收银行代收；四是“集中汇缴账户”和“收入过渡户”模式。
（二）成效和不足
上述几种非税收入管理模式是对政府非税收入管理改革的一种探索，正确认识了政府非税收入，理顺了财政职能，增强了政府的宏观调控能力和征收透明度，实现非税收入的收与支的分离，加强了对非税收入使用的管理。但依然存在如下不足，如：缺乏一个统一的全国模式和全国统一性法规；没有彻底解决好激励与约束问题；对政府非税收入的使用范围还没有形成共识；大部分地区还没有涉及到非税收入使用问题，对政府非税收入的使用范围、标准及资金拨付问题还没有形成规范的办法，非税收入使用单位的资金使用监督还不够。转（三）改革非税收入的具体举措
1、完善分税制财政体制，构建地方财政收入体系
政府间财政关系和财政体制未能理顺是导致非税收入膨胀的一个根本原因，非税收入管理改革和规范必须伴随着深化财政体制改革及规范化管理同步进行，并不断完善。完善分税制财政体制，需要建立起合理的中央和地方的税收和非税收体系，调整税、费结构，特别是地方财政中的非税收入结构，把非税收入通过“费改税”从体制上调整税费结构，壮大中央和地方的财力。同时，应按照事权与财权相对应的原则，在科学划分事权的基础上，合理划分中央与地方的财权。既要确保中央政府统揽全局的宏观调控能力，也要确保地方经济、社会和各项事业的协调发展。
2、重新界定审批管理权限，建立完善的政府收入体系
建立完善的政府收入体系，就是要在政府收入中划清税收收入与非税收入的界限，建立以税为主、以非税为辅的分配格局，明确各自规模、比例和作用。为此，需要对当前存在的各种非税收入项目重新进行审视，实施分类改革。
一是要取消非法和不合理的非税收入项目，如某些政府部门履行管理职能而对管理对象征收的行政性收费、制度外收费；二是实行费改税，加大税务部门的执法力度，完善现有的税收体系，提高税收占GDP的比重，将税收收入水平提到政府收入的主体地位。三是保留、规范需要的非税收入项目，大力发展有前景的非税收入，如国有资产经营收入、发行收入、特许使用费收入等。
3、建立规范的非税收入征、管、用体系
（1）改革非税收入管理办法
将一切履行政府职能的收支全部采用财政预算的方式，经法律程序由人民代表大会审批、通过。改变原来财政预算统收统支的方式，取消预算外范畴及其管理办法，将所有的政府收入完全归于财政税务部门管理，将收费使用权和收费所有权相分离。
（2）完善政府预算管理体系
统一政府预算管理体系，要求政府预算必须包括全部财政收支，全面完整反映政府活动。一是在收入方面，将各部门的非税收入全部缴入财政专户，纳入预算管理；二是支出管理方面，通过部门预算全面反映部门及其所属单位所有资金的收支状况，由财政部门根据其职能和业务工作的需要，统筹安排，按标准供给经费。
（3）建立完善非税收入征缴管理信息系统
通过银行代收和相关应用软件的不断完善，实现非税收入管理信息化、科学化、智能化、网络化的管理目标，控制执收单位的收入项目、标准、账户设置、票据使用等，规范执收行为，有效防止乱收费等问题的发生。通过信息系统，对政府非税收入的来源、结构、规模等动态变化情况进行监管和分析，以切实提高监管能力。
4、其他配套措施
（1）推进政府职能转变，加快行政管理体制改革
目前我国非税收入一直居高不下的重要原因，就是政府的事权没有足够的财力保证，仍然需要通过收费等非税收入来支撑。因此，从政府的角度讲，应按照公共财政的框架要求，正确界定政府与市场之间的关系，转变政府职能，不再从事经营性产业和竞争性行业的投资，重点保证社会公共需要、基础设施建设需要和社会经济的长远发展。
（2）加强制度规范和法制建设，将非税收入纳入法制化轨道
当前，关于非税收入管理的规章制度只有一些分散的决定、办法和通知，法律层次低，缺乏一个统一规范的管理制度，尚没有形成一套完整的法规制度可以遵循。具体表现为，政府非税收入界定不清晰，对于哪些收入应当列入政府非税收入管理范畴并没有一个清晰的界定；收入管理上难以做到依法征收、应收尽收；在支出管理上未能真正做到收支脱钩、统筹安排；对违反非税收入的事件缺乏相应的处罚或惩治的制度规范。因此，建议研究起草专门的法规、条例，就非税收入的性质、范围、分类、征收管理以及支出规范做出明确的规定。
[参考书目]
1、财政部预算司，《政府收支分类改革方案》，会议报告，2006年。
2、贾康、刘军民，《非税收入规范化管理研究》，《税务研究》，2005年第4期。
3、中华人民共和国国家统计局，《中国统计年鉴（2005）》，中国统计出版社，2005年。
一、非税收入项目及标准的确定
非税收入项目由区财政局会同区物价局，按《*市行政事业性收费项目目录》（*财预[*]11号、*价费[]5号）文件精神及市财税网公示的收费项目确定（含本区采取保留收费项目不收费），其收费标准均按下限执行。
区财政局将通过*报、区政务网向社会公示收费项目、执收依据、执收标准、新票据的样张等。
二、票据类型及适用范围
（一）票据类型
1、非税收入一般缴款书；
2、行政事业统一收据；
3、专用定额票据。
（二）适用范围
1、非税收入一般缴款书分三种：第一种（5—D）适用缴款人直接到代收银行缴款；第二种（1—D）适用执收单位收取现金后，直接汇缴至代收银行；第三种（2—D）适用执收单位使用各类专用定额票据当场收款（现金），并填写汇总缴款书缴至代收银行。
以政府名义接受的捐赠收入，统一使用《非税收入一般缴款书》。
2、行政事业统一收据：适用于代办费、内部结算往来款，以及不以政府名义接受的捐款收入，不得用于经营收入。
3、专用定额票据适用于行政事业性收费。凡使用定额票据的，应填写《非税收入一般缴款书》（2—D），集中汇缴至代收银行。医院、学校使用的专用收据不变。
三、票据的申领和管理
（一）审验《收费许可证》。各行政事业单位根据确定的收费项目，先到区物价局审验《收费许可证》。
（二）领用新票据。各执收单位经区物价局审验《收费许可证》后，可以到区财政局国库科申领相关的收费票据。凡参加市级信息系统网收费的项目，继续使用原由本级财政供应的票据；凡票据由市级直供并全额上缴的收费项目，不列入本次申领范围。
（三）对目前正在使用的行政事业统一收据一律收回，实行验旧换新，并从今年7月1日起，统一使用加盖“*区财政局票据管理专用章”的《行政事业统一收据》及《非税收入一般缴款书》。
（四）《非税收入一般缴款书》中“收款人”一栏已按固定格式打印国库账户或财政专户，执收单位不得涂改。执收单位应按收入项目入库规定操作（收费项目实施系统开票的除外），以确保资金安全入库。
（五）各执收单位应做好票据的领用登记、管理和核销等工作。
四、收缴程序
执收单位受理行政事业性非税收费项目时，除使用定额票据外，应开具《非税收入一般缴款书》交缴款人。由缴款人到银行缴款，再由收款银行汇划至银行的区财政非税收入专户。缴款方式分为两种：
1、直接缴款（使用5－D票据）。缴款人以现金缴款的，由其到代收银行缴款并盖章后，持第一联回执收单位办理相关手续。
缴款人以转账（支票）方式缴款的，由其到开户行--代收银行缴款并盖章后，持第一联回执收单位办理相关手续。
2、集中缴款（使用1－D票据）。缴款人以现金缴款的，本着方便群众的原则，除使用定额票据外，执收单位应将开具的《非税收入一般缴款书》第五联（收据）盖章后交缴款人，当场收款并办理相关手续。
缴款人以转账（支票）方式缴款的，除使用定额票据外，执收单位应将开具的《非税收入一般缴款书》（一至五联）交缴款人(使用5—D票据)，由缴款人直接到开户行--代收银行缴款并盖章后，持第一联回执收单位办理相关手续。
执收单位受理行政事业性收费项目时，使用定额票据的，应开具定额发票，当场收取现金，办理相关手续，并在当天填写《非税收入一般缴款书》（2—D票据），集中解缴代收银行。
五、非税收入的管理
（一）按照“单位开票，银行代收，财政统管”的原则，非税收入全部实行“收、罚、缴分离，票款分离”制度。对不宜实行收、罚、缴分离的收费及其他收费项目，实行部门征收，当日填制《非税收入一般缴款书》，全额缴入国库或区财政非税收入专户，不得坐支或进入单位支出账户。
（二）开具《非税收入一般缴款书》，执收单位原则上采用电脑打印，因现场收费无法电脑开单的，实施手工开单，但填写要清楚、规范。
（三）各执收单位应严格按照确认的收费项目、收费标准和指定的收费票据实施收费，并对非税收入分别设立台账。根据台账按月与财政国库科、银行对账，保持账户一致，每月结出“本月合计”和“本年累计”数。
（四）银行应按照非税收入的交缴要求，将各执收单位填写的收入项目编码、名称、金额、分门别类重新打印，分收入项目以日、旬、月报形式分别向财政部门、执收主管部门、执收单位报送。日报表于次日（节假日顺延，下同），旬报表于每旬后2日内，月报表于每月后1日内报送。具体结报参照国库规定。
在非税收入软件未开通时，银行也可与财政联网，由财政通过政务网传递给执收单位，便于执收单位及时核对应收未收等情况。
（五）逐步建立非税收入收缴信息管理系统，实现非税收入从票据领购到自动核销、单位开票到自动入账、银行代收到传递信息、财政处理信息到分层管理等一系列环节的网络化管理，构建财政与银行、财政与执收单位、财政内部间的联网平台，全面监控非税收入收缴情况。
六、资金的划交及账务处理
（一）资金的划交
凡已明确属于条线主管部门的收费，并由市级提供票据，且收费全部上解中央或市级的，以及虽由区级财政提供票据，但收费部分上解市级的，均作为中央、市级收入。除此之外均作为区级收入。行政事业性收费项目中，收费部分上解市级的收入，先全额解入区财政非税收入专户，再按规定由区财政依申请直接划交市级或国库。
（二）账务处理
1、对具有收取其他收入、押金、保证金、代办费、内部结算往来性质资金的单位，仍可保留一个收入过渡账户，账户资金在月底通过收支两条线划归区财政专户。其他单位无上述情况的，取消收入过渡账户。
2、银行非税收入除按规定应直接解缴国库外，其他一律解缴区财政非税收入专户。
3、因多缴款、重复缴款、退还保证金、押金以及其他需要办理退款手续的，由执收单位提出申请，经区财政局国库科审批后，办理退付手续；执收单位凭区财政局国库科出具的“收入退还书”，登记非税收入台账。