随着现代审计科学理念的不断丰富和发展，对领导干部任期履行经济责任业绩审计越来越成为经济责任审计领域一个必不可少的课题。开展业绩审计，不仅有利于从更广阔的领域探寻科学、全面评价领导干部履行经济责任有效途径，而且有利于完善干部监督“问责”机制，使国家审计的建设性作用得以更有效的发挥。本文从四个方面就县（市）区级领导干部履行经济责任业绩审计的内容谈谈粗浅的认识，以求教于同仁。
一、对领导干部任期履行经济责任工作业绩审计从领导干部经济工作目标实现程度及工作的效率性层面来考察。一是工作任务完成情况。比如把上级党委、政府业务主管部门、财政等有关部门下达的工作目标与实际完成情况对比分析，审计核实与被审计领导干部任期职责、经济目标或职能任务相关的目标完成情况。主要审查的效率性目标有：任期各年财政收入总量、构成情况及与上年对比增减情况；完成地方财政收入预算情况及与上年对比增减情况；完成财政支出预算及与上年对比增减情况；政府负债变动等经济指标与上年对比增减幅度。二是民生投入产出效果。重点审计“三农”、教育、环境保护、医疗卫生、公益事业、社会事业的投入产出效果。审计的主要财政经济指标有：任期内财政占gdp的比重、地方财政收入完成额及增长幅度、税收收入占财政收入的比重、农业投入及增长幅度、教育投入及增长幅度、科技三项费用投入及增长幅度、财政供养人员增减变动及占同期财政支出的比重、政府负债变动等7类效率业绩考核指标。
二、对领导干部任期履行经济责任工作业绩审计从领导干部贯彻执行国家重要经济政策层面来考察。看领导干部在履行职责执行国家重要经济政策中是否落实“三个代表”、科学发展观、建设和谐社会、关注民生等重要思想。在组织政府财政财务收支、事业发展中执行落实“收支两条线”，财税政策，产业政策，国家投资、土地管理政策等情况；县（市）区委书记、县（市）长在任职期间为改善民生、发展经济出台的地方经济政策，如，资金投向、环保、社会保障、招商引资、新农村建设等；县（市）区领导干部组织财政收支规模、政府性基金规模（包括社保、支农资金）、企业改制（企业破产终结程度）、招商引资（项目）等内容都是业绩审计必不可少的内容。对领导干部在执行《预算法》和税收政策执行中做的主要工作经验应给予总结，同时对执行中薄弱环节出现的主要问题给予重点关注，如地方政府预算收入不实、专款拨付使用调度不当影响事业资金发展进程；变相地方保护（截留改变税种）；地方政府建设项目（水利、治污）资金到位迟缓而影响工程进度和效率等。审计分析要把纠正问题的主要途径作为重点，以达到加快公共财政体系建设，进一步优化经济发展环境，规范政府行为的目的。
三、从重大经济事项的决策及效果来考察领导干部业绩水平。关注县（市）区委书记任职期间在管理当地财政经济、社会公益事业发展、政府投资设施项目建设等重要事项的决策及效果。从县（市）区政府决策立项的城市基础设施建设项目审计入手，着重看县（市）区党政“一把手”参与重点建设项目的立项、土地管理及审批等方面的决策是否遵循科学、民主原则和符合法定程序；经决策的重大事项取得经济效益和社会效益如何，对所在地区经济社会和可持续发展产生什么影响；“三农”、医疗卫生等民生项目给老百姓带来的实惠等。有无弄虚作假、的“虚假政绩”；有无建设项目决策失误造成的损失浪费等；在财政预算编制、调整、执行、财政资金的归集、使用等财政工作各环节建立集体决策制度情况等。从有关审计或调查县（市）区重点建设项目情况看，重点建设项目重点从项目立项、计划审批、招投标、建设项目内控制度（决策管理制度、审批权限、执行国家招投标制度、合同制、项目法人制、资本金制度、监理制、审计制度等）10个方面开展审计调查，并对完工项目预期效益情况进行了测评。重点建设项目重点关注由于地方配套资金不到位、擅自改变项目资金用途而使用建设项目未能按期竣工而影响预期效益的情况，向上级领导部门提出加大对专项资金违纪问题责任追究制度和项目管理制度，对项目配套资金纳入财政预算管理，确保基本建设项目投入的审计建议。
四、从领导干部在管理经济工作、建立服务性政府、实现政府职能转变发挥的作用上考察领导干部业绩。着重三个方面：一是与监督管理职责相关的财政财务管理制度及监督机制落实情况（包括部门领导干部财务管理分工责任制、领导干部职务消费公示制）。如，预算执行、预算收入征管（税收征管、规费收入和罚没收入纳入预算管理）和支出控制、国库集中收付改革、政府采购制度改革、“收支两条线”、税务票证管理、财政重大经济事项决策制度建立情况。二是国有资产管理监督制度建立和执行情况；三是本地区（单位）廉政制度的建立和执行情况。注意总结县市区长、书记任期内，积极推进财政管理体制改革，完善本级预算单位财务集中核算、政府采购和“收支两条线”管理制度的好经验。
一、分局规范化建设的组织领导和分工
为统一指导和部署开展、落实上级基层规范化建设有关要求，做好规范化建设的展示和参评工作。分局拟成立由分局长领导的，全分局人员参加的专门规范化建设工作小组。
组长：
副组长：
组员：
具体分工如下：
1、***：统一指导全分局基层规范化建设工作
2、***：具体负责分局领导建设、干部队伍建设、信息化建设等项目。
分局领导建设工作人员：***、**
干部队伍建设工作人员：***、***
信息化建设工作人员：***
3、***：具体负责分局党风廉政建设、办公环境建设、税收执法建设等项目。
党风廉政建设工作人员：***、**
办公环境建设工作人员：***、**
税收执法建设工作人员：**、***
4、***：负责征管基础建设相关内容。
征管基础建设工作人员：**、***、**、**
二、分局规范化建设的主要内容
分局规范化建设内容应根据市局关于基层规范化建设的考核办法及我局的有关要求，结合分局工作实际和特色予以确定。内容主要包括：
（一）分局长建设：
1、理论学习：内容包括分局领导政治理论学习计划、学习记录、撰写理论调研文章等
2、思想工作：内容包括与干部谈心记录、干部思想分析记录、重大事件报告情况等
3、工作作风：分局长工作分工情况、分局长会议记录、分局务会会议记录、落实民主集中制情况、分局长下企业调研情况、分局政务公开情况等
（二）干部队伍建设：
1、思想政治教育及业务培训工作：干部学习、培训计划；干部思想政治及业务考核情况；党员活动安排；党支部会议、民主生活会记录；党员干部撰写学习体会文章；各类文体活动安排计划；干部帮扶制度
2、人事管理工作：干部工作职责和分工；干部外出登记表；干部考勤记录；干部考核、奖惩情况等
3、文明创建工作：文明创建总结等相关材料
（三）信息技术建设：计算机管理制度及上级信息化建设要求的贯彻落实情况；计算机维护、软件安装记录；分局人员计算机配置情况等。
（四）征管基础建设：
1、收入管理：每月/季税源、社保分析情况；每月重点税源监控情况；税收收入增长情况
2、征管质量：征管"三率"执行情况；欠税管理情况；民主评税执行情况；征管档案规范化建设情况；票证管理情况；单位管理；纳税等级评定；纳税比对情况及约谈记录；税管员管理办法；漏征漏管户管理；涉税事项管理；集贸市场管征；对纳税人培训、辅导、宣传等。
（五）税收执法建设：
1、税收政策管理：减免税、亏损抵补及所得税税前扣除项目审核上报等情况
2、税务检查：税务检查计划安排；税务检查文书要求；税务检查进度管理；税务稽查程序管理
3、执法责任制：执法责任制度和过错追究办法
（六）党风廉政建设：
1、廉政方面：廉政责任状；廉政制度；廉政教育情况；廉政监督及整改落实情况
2、效能方面：涉税事项效能考核情况；分局三级考核情况；各项效能建设要求的贯彻落实情况
3、行风方面：加强服务及内部管理的措施；行风意见反馈、整改情况；行风评议情况
（七）办公环境建设：公文处理规范执行情况；信息报送情况；办公室安全管理、干部值班制度；办公室卫生清洁、物品摆放规范情况；上级督办反馈情况
三、分局规范化建设时间安排
分局规范化建设应做为本年度八-九月的工作重点，在不影响日常管征工作的前提下，在人力、物力方面重点予以保证，具体时间安排如下：
顺序内容时间
1制定实施计划2004.8.10-2004.8.15
2进行分局动员2004.8.16（或待局里统一决定）
3按分工具体实施2004.8.17-2004.9.17（或待局里统一决定）
4接受局里验收检查2004.9.18（或待局里统一决定）
5按局里意见进行整改2004.9.20-2004.9.25（或待局里统一决定）
6接受局里复查2004.9.28（或待局里统一决定）
四、分局规范化建设的要求
分局规范化建设的工作要求高、任务重，全分局干部要有高度的认识，要发扬敢打硬战、敢于吃苦和团结协作的精神，把此项工作作为全面提升分局形象，推进各项工作规范管理，提高服务质量的大事抓紧、抓好。具体的工作要求是：
（一）分局全体干部要坚决服从分局的分工和安排，服从分局长的领导，按要求在规定时间内保质保量完成规定的工作。
（二）各项目负责人要在局里的统一指导并依据上级、相关职能科室的要求和有关标准做好此项工作，避免各自为政。要多与有关部门及兄弟分局进行沟通、交流，特别要向职能科室做好相关材料的收集工作。工作布置要具体，合理分配好人员和时间，避免工作的交叉和重复。
关键词：内部控制风险评估内控机制公共服务
中图分类号：F233文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2015）09-129-02
内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。通过内部控制，提高会计信息质量，使经济活动在制度保障下有序进行，保障国有资产的安全，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。
一、新规范颁布的时代意义
1.保证行政事业单位廉洁的重要手段。党的十提出了建设廉洁政治的战略目标，以提高制度化水平为重点，把治理腐败纳入国家治理体系和治理能力现代化进程之中，坚持用制度管权管事管人，加强对权力运行的制约和监督，不断提高反腐倡廉科学化水平。与此相应，《行政事业单位内部控制规范（试行）》的颁布和实施，成为促进行政事业单位内部控制体系的建立和完善，加强廉政风险防控机制建设的有效途径。
2.明确业务流程，确定风险评估位置。行政事业单位在建立内部控制体系过程中，应遵循全面性、重要性、制衡性和适应性原则，梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度并监督相关人员认真执行。由此，风险评估在内控体系建设和实施中，显得尤为重要。
传统的内部控制，只注重制定控制措施，缺乏对经济活动的风险因素的全面评估。新规范的颁布实施，将风险评估置于内控措施制定和执行的核心位置，标志着我国行政事业单位内部控制体系建设的全方位深入开展。
二、风险评估及其经济模型
风险评估，是指及时识别、科学分析影响内部控制目标实现的各种不确定因素，同时采取应对策略的过程。
著名心理学家弗洛姆提出一个期望值理论，即激励力量=效价*期望。运用在内部控制风险中，激励力量表现为一个人为满足个人私利而采取行为的努力程度;效价表现为一个人对舞弊等风险行为产生的个人私利的偏好程度;期望表现为此人认为采取风险行为的可能性大小。要控制风险抑制舞弊、不作为行为的发生，亦可以通过降低舞弊行为的效价或降低舞弊行为的期望来实现。即通过完善内部控制环境降低实施风险行为的效价，通过加大管理力度降低风险行为的期望值。
通过进行风险评估，确定经济活动的风险程度，进而制定相应内控措施，从而规避、转移、降低或化解风险，实现经济活动风险的防范和管控。
三、风险评估层面分类及其相应内部控制体系建立
单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。风险评估分为单位层面的风险评估和业务层面的风险评估。
下面以某文化事业单位为案例，阐述该单位经济活动中存在的风险因素，以及如何建立相应机制分担化解风险。
（一）单位层面的风险评估及内控机制建设
单位层面的风险评估包括：内部控制工作的组织情况、内部控制机制的建设情况、内部管理制度的完善情况、内部控制关键岗位工作人员的管理情况、财务信息的编报情况及其他情况等六方面内容。根据案例事业单位的实际情况，着重分析以下几个方面存在的问题，同时也是很多事业单位存在的共性问题。
1.内部控制工作的组织情况。该单位没有确定内部控制牵头部门，各部门在内控中的协调联动机制不完善。这从组织结构上形成了不重视内部控制的现状，导致一些经济活动不正规及监管无力。单位应明确内部控制牵头部门，建立财务、采购、基建、监督、资产管理等部门的协调联动机制，做好内部控制的基础工作。
2.内控机制的建设情况。该单位经济活动的决策、执行、监督的分离停留在表面，仍存在单位一把手说了算，缺失议事决策机制，缺乏对权力的监督和制约。单位应把决策、执行和监督的有效分离落到实处，完善内部管理制度并有效执行，重大经济事项班子集体决策，建立集体研究、专家论证咨询的议事决策机制，规避或降低单独决策可带来的舞弊风险和失误风险。
3.内部控制关键岗位工作人员管理情况。该单位除了财务岗位建立了报账员岗位职责和会计人员岗位职责，其他内控关键岗位如政府采购管理岗位、建设项目管理岗位及内部监督岗位没有建立相应的岗位职责。存在一人兼管多岗，如既负责招标采购文件拟定，又兼管合同制定及验收工作的不相容职务未分离的情况，形成难以进行有效监督的局面。对此，单位应建立健全全部内控关键岗位责任制，明确岗位职责及分工，确保不相容各岗位相互分离、相互制约和相互监督，并实施内部轮岗制度，化解过度集权、岗位制衡缺失所带来的风险。
（二）业务层面的风险评估及内控机制建设
业务层面的风险评估是整个风险评估的核心部分。下面就案例中的单位在业务层面风险评估中存在的实际问题进行具体分析阐述。
1.预算管理情况。该单位为全额拨款的公益性文化事业单位，在预算编制，尤其是项目预算编制中，各部门考虑不充分，各部门之间沟通协调不充分，存在为获得更多财政资金而预算不实的情况，或造成资金到位后无法顺利按预算执行。该单位预算执行存在按时间进度推进不力，大部分资金在年底集中大批支付，未充分体现公共服务的效率和效果。
对此，单位应建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度，建立内部各部门或岗位的沟通协调机制。所有业务部门都要参与进来，综合考虑业务工作的安排，科学细化预算编制，数据真实准确。同时强化对经济活动的预算约束，使预算管理贯穿于经济活动的全过程。按照批复的预算，加快执行进度，提高预算执行的有效性。
2.收支管理情况。该单位按照文化部的要求，已全面取消非税收入，免费对广大市民开放。为了满足来此参观学习市民的实际需求，开设了服务部，但并未向财政部门备案报批。在这种情况下收缴了出租管理费用，但由于没有非税收入的收费项目，使得资金无法正常上缴财政专户，违反了相关的财经纪律。单位应从中吸取经验教训，理顺业务流程。首先报请国有资产管理部门批准，进行网上挂牌公示，实行招投标竞价。其次在取得非税收入许可后，才可以收缴相关费用，及时足额上缴财政专户。通过这些举措可以降低或化解国有资产有偿使用收益流失的风险。
3.政府采购管理情况。近年来，市政府适应文化发展繁荣的要求，投入大量财力对该单位进行了大规模维修改造和自动化建设，每年政府采购项目繁多。该单位在实际工作中，缺失政府采购的相关制度制约，存在个别项目立项草率，论证不充分，造成多次招标流标的情况。存在未建立第三方机构询价机制，价格预算不合理现象。存在拟定招标文件，组织采购活动、执行和验收同一个人兼任的情况。这些所带来的国有资金不能有效使用风险和舞弊风险程度很高。
对此，单位应建立健全政府采购预算与计划管理、采购活动管理、验收管理等内部制度，确立岗位责任制，确保采购项目科学可行，确保政府采购需求制定与内部审批、招标文件制定与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离;建立财务、采购、内部审计监督等关键岗位相互协调相互制约的机制。
4.资产管理情况。该单位设立专人负责固定资产的登记管理工作，虽定期进行固定资产的清查，但由于场馆面积大，各类设备品种数量多，清查工作没有做到每年一次，且清查进行的不全面，存在固定资产盘亏现象，造成国有资产流失。缺乏对实物资产有效管理，存在个别购入设备闲置浪费情况。
单位应加强资产归口管理，健全内部资产管理制度且有效执行，明确资产使用和保管人责任，杜绝国有资产流失和浪费现象。
5.建设项目管理情况。该单位尚未建立招投标控制机制，缺失内部管理制度。因此在近年来财政投入对该单位进行的大规模维修改造和现代化建设项目中，存在招投标环节不透明;与项目相关的咨询论证、管理、监理等活动达到招标标准却自行采购;竣工验收环节不规范，质量把关不严的情况。这些产生了极大的舞弊风险和浪费财政资金风险。
单位应建立与建设项目相关的审核机制，依据国家有关法规，组织建设项目的招投标工作，接受有关部门监督。从招投标到施工、验收、结算，各环节公开透明，严把质量关，确保国有资金的安全和使用效率。
6.合同管理情况。该单位存在对合同履行缺乏有效监控的情况，缺失合同纠纷协调机制。在该单位自动化设备维保项目中，由于对方没有按合同履行义务，需终止合同以维护单位利益。但由于缺乏这方面的纠纷协调机制，导致这个项目无法继续执行而长期搁置，致使单位的自动化设备在合同期限内安全运行得不到保障。
单位应建立健全合同内部管理制度，不仅仅是合同归档管理，还要建立合同监督审查制度，对合同订立和履行情况实施有效监控。加强对合同纠纷管理，对由于对方或自身原因导致合同无法履行的，应及时采取应对措施，在规定时效内协商解决，无法解决的要根据合同约定选择仲裁或诉讼方式解决。
行政事业单位内部控制是单位（机构或组织）有效履行公共受托责任，杜绝舞弊、浪费、和管理不当等行为而建立的控制流程和制度体系。因此，从战略目标的设定、实施，到监督和评价，整个流程要全部跟进风险评估和风险控制，强调风险评估和控制的全面性、全员性和全程性，使之贯穿于单位经济活动的始终，最终实现内部控制的目标。
参考文献：
[1]财政部关于印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知.中国农业会计，2013（2）
[2]张宁，王秀果.谈事业单位内部控制的组织实施.经济师，2013（5）
[3]张.内控风暴剑指行政事业单位.财会学习，2013（1）
[4]朱静芬.行政事业单位内控审计要点（一）.财会信报，2014（11）