关键词：基本养老保险；职工负担系数；养老金支付安全系数；替代率
在国家政策的指导下，河南省基本养老保险工作总体上情况很好，从制度的制定、执行等环节对比全国基本养老保险的运行状况，对河南基本养老保险制度提出一些建议。
一、河南省人口老龄化程度
自2003年以来，河南省的人口老龄化现象加重,并明显高于全国的的比重（见表1）。
二、职工负担系数
职工负担系数是指参保离退休退职人数与参保在岗职工人数之比。
在岗职工负担系数越大，在岗职工人数负担的退休人数越多，养老保险基金支付的压力也就越大。随着河南省离退休、退职人员的增加速度明显高于在岗职工的增加速度，领取养老金人员的增加速度明显高于缴纳养老保险费人员的增加速度，致使在岗职工的负担系数不断增大，给基本养老金的按时足额发放带来巨大压力，见表2。
表2中的数据表明，2001年的职工负担系数是0.24，即1个职工负担0.24个离退休和退职人员；2006年的职工负担系数为0.32，即1个职工要负担0.32个离退休和退职人员。伴随着河南人口老龄化程度的增大，河南省职工负担系数开始呈现出高于全国平均水平现象，这将给河南省基本养老保险体系带来巨大挑战。如表3、表4所示。
降低职工负担系数，可以从具体措施如下：第一，扩大养老保险的覆盖面；第二，劳动保障部门应严格职工退休审批手续，凡虚报、瞒报、漏报、更改编造职工档案的做法均属无效，并追查有关部门人员的责任，以此控制退休人员队伍的非正常增长；第三，提高法定退休年龄。
三、基本养老保险替代率
基本养老保险替代率是指基本养老金平均水平与职工社会平均工资的比值，见表6。
养老金替代率的高低不仅反映了养老保险的保障水平，还在客观上体现了离退休人员养老金待遇与在职职工工资待遇的对比关系，反映了两个不同社会群体的利益关系。历史经验表明，养老金替代率应适度，不能太高，也不能太低。替代率规定得过高，不仅会使国家财政紧张，而且会减少劳动力供给、鼓励人们提前退休；而替代率规定得过低，又有可能会形成辛勤工作一生的职工老无所养的局面。
表7表明，河南省基本养老金2001-2005高于全国的基本养老保险替代率，2006-2008年的替代率基本与全国保持一致，略微高于全国的水平，随着2009年河南省政府对对养老保险的投入，使替代率达到53.09%，比全国高出0.12个百分点。
以国际经验来说，如果退休后的养老金替代率大于70%，即可维持退休前现有的生活水平，如果达到60%-70%，即可维持基本生活水平；如果低于50%，则生活水平较退休前会有大幅下降。按照国家对基本养老保险制度的总体思路，未来基本养老保险目标替代率确定为58.5%。由此可以看出，今后基本养老金主要目的在于保障广大退休人员的晚年基本生活。为提高退休人员生活保障水平，弥补基本养老金替代率不足，要大力发展第二支柱的补充养老保险（即企业年金）与第三支柱的养老保险制度（即个人储蓄性养老保险）。
四、河南省基本养老金支付安全系数
支付安全系数等于滚存结余的可支付年限。
通过表8、表9可以看出，河南省养老保险基金支付安全系数在2003-2006年高于全国的安全系数，从2007年安全系数低于全国的1.24，到2010年，二者之间的差距越来越大。
五、养老保险支付增长率
这些年，在改革开放背景下，河南省经济发展情况良好，GDP的增速连续劲10年平均增长率达到12.5，，财政收入随之逐年增加平均增长率达到22.8。经济的发展与财政收入的增加为养老金的调整或提高提供了强有力的经济基础，见表10。
关键词:基本养老保险基金;资本市场;委托理论
一、我国养老保险入市原因分析
(一)人口老龄化的挑战
中国养老保险入市，很大程度上是因为要迎接老龄化社会。中国在2001年65岁以上老人就达到了7.1%，且2010年以后，65岁以上老人比重正在以每年0.3%的速度上涨，2014年比重已达到了10.1%，同时中国60岁以上老人比重为15.5%，远高于国际老龄化社会标准(当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会)。预计到2050年，我国60岁和65岁以上的老年人口数将达到4.5亿和3.36亿，分别占总人口的32.7%和24.4%。老年人口抚养比是从经济角度反映人口老化社会后果的指标之一，近几年我国的老年抚养比正在加速上涨，2012年、2013年及2014年分别为12.7、13.1及13.7。进而，家庭结构将会发生重大变化，“4－2—1”模式，甚至“8－4－2－1”模式都将会出现，此时子女负担将会大大增加。在相当一段时间内，中国将会出现出老年人口增长快，规模大;高龄、失能老人增长快，社会负担重;农村老龄问题突出;老年人家庭空巢化、独居化加速;未富先老矛盾凸显五个特点。将给社会带来重大养老压力。
(二)养老金保值增值的压力
我国的养老金筹资模式是现收现付与完全积累相结合的混合制，具体指的是城乡居民和城镇职工的基础养老金的现收现付与个人账户积累的混合制，在此之外还有企业年金和职业年金的补充养老保险、个人自行缴纳的商业保险。现收现付是政府作为主体，将现代人交上来的养老金发放现代老年人的养老金，具有代际转移和以收定支的特点，如果不进行增值，很难应对加速发展老龄化问题。企业年金几年前已进入资本市场，企业年金并没有形成强制性的制度，在养老金市场，仅仅占了一个小小的比重，中国养老钱80%以上在基础养老保险上。此前，基本养老金只能投资于国债和银行定期存款。从现实的情况来看，全国基本养老保险基金从2000年开始有统计数据，截至2014年年底，平均年化收益率仅为2.32%。基本养老金每年收益率低于一年期存款利息收益，也低于14年来的通胀水平。另据中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文测算，基本养老保险在过去20年来，贬值将近1000亿元。正是为了应对养老金巨大的贬值压力，所以才推动了养老金入市，进行多元化投资，提高养老金保值增值的能力。
(三)资本市场的发展和值得借鉴的相关投资经验
在多元化投资方面，全国社保基金和企业年金已经积累起一定的经验。从2000年全国社保基金理事会建立以来，全国社保基金投资运营，已有了10多年的经验。2014年，社保基金投资收益率为11.7%，自其成立以来，年平均收益率在8%以上。同时，企业年金在2007－2012年期间，投资收益率也达到了8%以上。广东省养老金早在2012年就委托全国社保基金理事会进行投资运营，广东1000亿元养老金入市两年，年收益率超过6%，利润达110多亿元。从以上两点看来，养老金投资入市是有理论依据和实践经验的，在一定的程度上可能实现养老金的保值增值。
二、我国基础养老保险投资运营中委托分析
据8月23日，国务院公布的《基本养老保险金投资管理办法》中提到，基础养老金的投资将按照规定，预留一定支付费用后，确定具体投资额度，委托给国务院授权的机构进行投资运营。同时规定，养老基金投资委托人与养老基金投资受托机构签订委托投资合同，受托机构与养老基金托管机构签订托管合同、与养老基金投资管理机构签订投资管理合同。如果借鉴企业年金的投资运营经验，养老参保人、社保机构和具体运营机构将形成如下委托关系。
(一)基本养老保险基金委托内容分析
1.一级委托
根据国家政策，符合条件的缴纳城乡居民养老保险和缴纳城镇职工养老保险的公民都是投保人，他们将自己的收入(职工是工资收入)一部分交给地方政府的社保机构，地方政府根据自己地区的情况预留一部分，其他资金委托给国务院委托的机构(例如全国社保基金理事会)进行投资运行，从而形成基本养老保险的一级委托。基本养老保险基金的一级委托关系是具有强制性的委托与特点的，其强制性表现在:一方面，根据国家政策，符合条件职工是必须缴纳养老保险金(一般由企业代扣代缴)，符合条件的居民原则上是自愿缴纳，但国家是希望每个人都缴纳的。另一方面，不管投保人(居民或者职工)是否愿意将养老金交给国家授权机构，在地方政府的决定下，投保人是没有选择余地的，基础养老金由地方政府交给国家指定的机构。
2.二级委托
根据国务院公布的《基本养老保险金投资管理办法》规定，养老基金投资委托人与养老基金投资受托机构签订委托投资合同，这个过程涉及的委托关系，是由国务院授权机构作为委托人，选择符合条件的受托机构，代管基本养老保险的投资运行。
3.三级委托
三级委托关系中主要指受托机构与投资管理机构之间的委托关系，受托机构与托管人之间形成的委托关系。在投资管理人的选择上采取市场化竞争的方式，使得这一级的委托关系具有市场化经营管理的特征。这里的投资管理人，是指接受受托机构委托，具有全国社会保障基金、企业年金基金投资管理经验，或者具有良好的资产管理业绩、财务状况和社会信誉，负责养老基金资产投资运营的专业机构。而所谓的托管人，是指接受养老基金受托机构委托，具有全国社会保障基金、企业年金基金托管经验，或者具有良好的基金托管业绩和社会信誉，负责安全保管养老基金资产的商业银行。
(二)基本养老保险基金委托特征分析
从基本养老保险基金的委托链特点来看，明显不同于其他资产委托风险的特征。
1.委托是多级层次，链冗长。初始委托人(投保人)与最终人(投资管理人)之间是多级委托的关系。通过较长的过程，实现层层委托。现在我国还没有专门的养老保险基金公司成立，而其中间人一般为社会保险的管理机构、全国社会保障基金理事会等，而最终人不直接对初始委托人(投保人)承担责任，只是对它的委托人(受托机构)承担责任。
2.初始委托人(投保人)对人的监督是间接监督而不是直接监督。这样导致初始委托人的利益无法通过直接监督来实现，同时作为一般居民和职工不大清楚投资运营问题，可能会出现初始委托人的监督缺失。
3.作为政府机构的中间委托人人具有双重身份。中间政府机构作为参保人的人同时又是下一级委托层次上的委托人。这种双重身份易导致“角色相悖”(即作为委托人努力完成中央政府交代的任务，同时作为人，又会考虑当地政府养老的情况和机构运行情况追求自身利益)。有可能出现中间委托人淡化委托人意识、忽视委托人利益而强化人利益或者与人共谋，最终牺牲受益人利益。
(三)基本养老保险基金委托风险分析
1.存在制度性风险
一级委托关系中，参保人是第一委托人也是最终受益的被保障人，而社保机构和国务院授权机构第一人。作为最终受益人的第一委托人往往不具备相关专业知识或者相关专业知识欠缺，并且数量众多且分散，他们无法形成凝聚的力量对政府机构关于的基本养老保险基金的管理运营情况进行有效监督。《基本养老保险金投资管理办法》中提到投资委托人要定期汇总养老基金投资管理情况，并以适当方式向社会公布。尽管以法律的形式规定了以适当方式向社会公布，但是并不能从根本上保障参保人的知情权，即使了解了投资管理情况，也没有相关知识、能力和权力去管理，所谓的监管往往只是形式。由于缺乏有效的监督和约束，在基本养老保险在地方政府或部门利益的驱动下，这部分基金可能无法获得最大的投资收益，甚至出现被非法挤占、挪用，使其以各种违规形式流入房地产、资本市场和基础设施等领域。投保人作为社保基金的真正所有者，却无法通过有效途径对社保基金管理机构进行监督约束，无法实行本应具有的委托权。
2.存在逆向选择风险
在第三层委托中，受托机构在委托专业投资管理机构对这部分基金进行投资运营时会产生逆向选择风险。在这级委托关系中，受托机构会根据政府授权机构的要求，付出必要的成本寻找到能力最强的投资管理机构，以期能够实现基本养老保险基金的收益最大化和自身利益的最大化，因此会谨慎的选择投资管理人，《基本养老保险金投资管理办法》中提到受托机构在选择投资基金人时英选择具有全国社会保障基金、企业年金基金投资管理经验，或者具有良好的资产管理业绩、财务状况和社会信誉，负责养老基金资产投资运营的专业机构。而作为人的投资管理机构一旦获得这部分基金的投资运营权，就会从中获得丰厚的管理收益、投资收益和无形的名誉收益。但是投资管理机构的信息大多属于私人信息，受托机构在选择的过程中可能无法准确获得其真实资料，更多的是参考原来投资管理机构的经营业绩。投资管理机构作为理性经济人为了争取到基本养老保险基金的投资权，经常会隐瞒对自身不利的信息。在选择专业投资机构的同时，还需要考虑的是资本市场的状态，过去的经营业绩不能完全代表投资管理机构的经营能力，资本市场不是一成不变的。考虑到上述条件，这样就使得社保基金理事会无法准确掌握这些备选人的真实条件。在这种情况下，社保基金理事会可能会做出选择了低劣的投资管理机构的错误行为。由于社保基金自身的特殊性，社保基金理事会出于对社保基金安全性的极高要求，会对社保基金的投资运营过程实行较一般性基金的更为严格的监督与约束，这就造成了投资管理机构管理运营成本的增加。如果投资管理机构从社保基金的投资运营中所获得收益小于其他机会的投资收益，那么资本市场上优秀的投资管理机构可能会追求自身收益而放弃对社保基金的投资运营。因此，在社保基金的投资市场上，会出现留下的是投资运营能力较低的投资管理机构，这就造成了社保基金市场的逆向选择现象。
3.存在道德风险
道德风险是指双方获取信息不完全的情况下在签约后的委托风险。基本养老保险基金投资运作的道德风险发生在投资管理机构的投资决策制定和执行过程，例如投资管理机构可能会采取委托人不易察觉的隐藏行为降低了基金的投资运营效率;投资管理机构会为了盲目追求高额的投资回报而实行激进的冒险投资行为，有悖于养老金投资的安全性原则。所以关于基本养老保险基金的道德风险存在于“基金投资、交易、销售、信息披露”等各个环节。
三、相关建议
(一)加强受托机构、投资管理机构的市场竞争
投资管理机构热衷于争夺委托人的资格，动机来自于较高的手续费和由此获得的无形名誉。完善的委托市场强调受托机构、投资管理人和托管人之间有效的利益协调和制衡关系，也需要注重各个环节合理的退出机制，达到基本养老保险基金投资效益最大化目标。
(二)运用风险补偿机制
为了实现基本养老保险的安全性和增值性，基本养老保险基金的投资不仅要借鉴社保基金的投资运营经验，也要借鉴国际经验.确定一个最低收益保证，使养老金在时展过程中不出现贬值，要保证一定的收益。可借鉴智利的做法，建立相应的盈余准备金和风险准备金。当基本养老保险基金的实际回报率低于最低投资回报率时，首先用盈余准备金弥补;不足用风险准备金弥补;如果仍然不足，则由政府财政来弥补基金收益率的剩余差额。
(三)建立奖惩及问责制
四川省成都市武侯区雷晓
《党建》杂志社：
雷晓读者的来信咨询的问题已收悉。农民工的社会保障问题各级政府历来很重视，现将新型农村社会养老保险（以下简称新农保）介绍如下：
新农保是继取消农业税、实施农业直补和新型农村合作医疗等政策之后国家又一项重大惠农政策。从2009年起我国开展新农保试点以来，全国已有超过60%的县（市、区、旗）纳入了试点范围；2012年7月，新农保制度将在全国实现全覆盖。《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》规定：“年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保”。我国有近2.3亿农民工常年在外地打工，他们流动很频繁，可能在城市安家成为市民，也可能回到农村。在务工期间，用工单位应依法为他们办理社会保险，其中就包括了城镇职工基本养老保险。按照规定，已经参加了城镇职工基本养老保险的人员，在缴费期间，不能重复参加新农保；符合新农保参保条件、自愿参加新农保的农村居民，应在其户籍地办理参保手续。
国务院指导意见明确规定：“新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险的衔接办法，由人力资源社会保障部会同财政部制定。”目前人力资源和社会保障部、财政部正在研究制定两种制度的转移接续办法。农民工如果以后回家务农，或者回家务农后重新进城务工，在两部的制度衔接办法出台前，原有的新农保或城镇职工养老保险关系及基础数据、个人账户数据均由社保机构保留封存，待两部文件出台后，按照政策规定进行转移接续。“无论你在哪里干，养老保险接着算”，他们的参保权益不会受到影响。
为了进一步完善职工基本养老保险制度，依法扩大职工基本养老保险覆盖面，使养老保险工作制度化、规范化，现将有关问题通知如下：
一、农保人员参加职工基本养老保险。农村养老保险人员参加职工基本养老保险后，不再参加农村养老保险。其参加职工基本养老保险前的农村养老保险缴费额可退还本人，也可折算职工基本养老保险缴费年限，折算缴费年限时建立个人账户。具体折算办法如下：
职工基本养老保险的缴费年限＝参加农村养老保险的积累总额÷［参加职工基本养老保险时上年全省职工平均工资×60%×缴费比率（单位和个人）］折算的职工基本养老保险缴费年限最长不能超过五年，且不能超过参加农村养老保险的参保年限。折算的年限只能计算为折算时之前的参保年限，而不能替代参加职工基本养老保险后的缴费年限。
个人账户金额＝参加职工基本养老保险时上年全省职工平均工资×60%×11%×折算年限
二、外地人员职工基本养老保险关系转入。外地参保人员的职工基本养老保险关系转入**市区的，应当在市区有工作单位或在**市区拥有住房落户的从事个体劳动的人员，并距法定退休年龄八年以上，转入后应当连续缴费满八年以上。
外省转入的参保人员除符合上述条件外，其在原地缴纳的职工基本养老保险费基数低于本市相应年份的最低缴纳职工基本养老保险费基数的人员，应在转入时一并补缴其差额。
三、中断参保人员的处理。允许中断参加基本职工养老保险的人员将中断年限按补缴时当年的基数和比例全部补缴。中断参保人员到达法定退休年龄，办理退休时的当年应当缴纳职工基本养老保险费。符合从事特殊工种、因病退休（退职）条件，办理退休（退职）的，应当是连续缴纳职工基本养老保险费的人员。
四、参加机关、事业单位养老保险的人员转到企业后的个人账户的处理。参加机关、事业单位养老保险的人员转到企业后，其个人账户按企业个人账户的规模转移，即96年、97年按个人缴费标准，98年以后按缴费基数的11%转移，其在1997年底前按规定未实行个人缴费的按国家规定可计算的连续工龄视作缴费年限，缴费指数按1.152计算。实际缴费年限从个人按规定缴费之日起计算。
机关、事业单位工作人员辞职、辞退或外地调入后参加企业职工基本养老保险的，其未建个人账户的按国家规定可计算的连续工龄视作缴费年限，缴费指数按1计算。
五、从军队转业、退伍军人参加企业职工基本养老保险后个人账户的处理。从军队转业退伍后参加企业职工基本养老保险时，未建个人账户的，其按国家规定可计算连续工龄的军龄视作缴费年限，缴费指数按1.152计算。今后有新的规定，则按新的规定办理。
进入21世纪，我国将面临三次“银潮”的冲击，即1950～1958年第一次生育高峰期出生的近2亿人口将于2010年前后陆续进入老年期；1962～1970年第二次生育高峰期出生的2亿多人口将于2023年前后陆续进入老年期；1985年以后第三次生育高峰期出生的近1亿人口将于2045年前后陆续进入老年期。至2000年，在全国近13亿人口中，65岁及以上人口所占的比重已达到6.96%,比1990年上升了1.39%；全国人口平均预期寿命已从1949年的35岁提高到现在的71岁；老年人口负担系数已达到9.92%；人口老年化进程加快，养老负担越来越重，社会养老的形势已十分严峻。早在1991年国务院就在总结各地改革经验的基础上了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，1992年，江西南昌、辽宁锦西率先实行新的基本养老金计算办法，此后改革在全国各地陆续展开；1995年3月国务院又了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，原则上肯定了社会统筹和个人帐户相结合的城镇职工基本养老保险方案。民政部也于1992年在山东烟台、威海两市的区县试点的基础上制定了《县级农村社会养老保险基本方案》。通过12年的努力，我国社会养老保险的三大支柱——基本社会养老保险、补充养老保险、个人储蓄养老保险已初见雏形，社会养老保险体系的基本框架业已形成。当前，许多地方正在积极地扩大基本社会养老保险的覆盖面，力图使基本社会养老保险的覆盖面由公有制企业职工扩大到非公有制企业职工和其他社会劳动者，江苏、浙江等发达地区甚至企图将基本社会养老保险覆盖到农村居民。但基本社会养老保险的“扩面”工作能否顺利进行下去？又将如何进行？本文拟就基本社会养老保险“扩面”工作的有关问题谈几点看法。
一、我国城乡居民养老保险的现状及当前基本社会养老保险“扩面”工作的利弊分析
1、我国城乡居民社会养老保险的现状
截止2000年底，我国已有10376万城镇职工和3173万离退休人员参加了基本社会养老保险，覆盖率约为50%；全国已有30个省、市、自治区的1800多个县市开展了县级农村社会养老保险工作，7400多万农村居民参加了保险，占全部农村居民的11.18%，占成年农村居民的11.59%。可见，社会养老保险“扩面”工作任重道远。
2、扩大基本社会养老保险覆盖面的合理性
发展社会主义市场经济，促进劳动力资源合理流动和有效配置，提高人民的生活质量，所有这些都客观上要求扩大社会养老保险的覆盖面，从这个意义上说，当前各地开展的基本社会养老保险“扩面”工作有其合理性；具体表现在以下几个方面。
⑴、扩大社会养老保险的覆盖面符合社会保险制度改革的方向。既然是社会保险，就必须充分体现其“社会性”，而“社会性”又以广泛性为基础，当前城镇居民基本社会养老保险覆盖率勉强过半，显然谈不上广泛。同时，社会保险覆盖率过低又形成了参保和未保两种不同的公民待遇，有悖社会保障的公平原则；这种不公平在现存的城乡二元社会保障体系上反映得最为明显；据统计，1999年我国社会保障总支出为1103亿元，占总人口70%的农村居民只占有社会保障总支出的11.4%，而占总人口30%的城镇居民却占有88.6%，政府在农民养老问题上的无所作为与农民为国家做出的牺牲性贡献是很不对称的。有鉴于此，我国当前社会保险制度改革的基本目标确定为“低水平，广覆盖”。
⑵、非公有经济对社会养老保险制度提出了需求。当前基本社会养老保险“扩面”工作的主要任务是促使基本社会养老保险由公有经济向非公有经济延伸，这主要基于非公有经济对社会养老保险制度的客观需求。1997年，非国有经济实现的国内生产总值占当年GDP总额的58.1%，当年城乡从业人员6.96亿人，其中84.1%的人就业于非国有经济,可见非公有经济在国民经济中已占据举足轻重的地位,已成为吸纳劳动力的主要渠道。至2000年，全国非国有经济职工已有1亿多人，在经济发达地区，个体、私营经济从业人员所占比重已经相当大。为提高劳动力资源的配置效率，促进劳动力在不同所有制企业之间的合理流动，必须有效地满足非公有经济对社会养老保险的需求。
⑶、非公有经济良好的经济效益为其职工参保提供了坚实的物质基础。据全国工商联1998年对大型民营企业的抽样调查，当年大型民营企业的资产负债率在30%到50%之间，盈利率在8%到25%之间；而同期大型国有企业的平均资产负债率为68.21%，且大面积亏损。由此可见，非国有经济、尤其是经济发达地区的民营企业已经具备了解决其职工养老保险问题的物质条件。
3、当前社会养老保险“扩面”工作中值得注意的问题
目前，许多地方正积极开展基本社会养老保险“扩面”工作，甚至把迅速扩大基本社会养老保险覆盖面当作今后一段时期社保部门工作中心，但在此工作中尚有一些值得注意的问题不容忽视。
⑴、应继续加强和完善现有的社会养老保险管理体系，不可因忙于“扩面”而顾此失彼。我国现有的基本社会养老保险管理体系还不完善，尤其是在养老保险基金管理上还存在许多问题亟待解决；据劳动社会保障部的统计，1998年虽经多方筹资和加强保费征收，仍不足支付离退休人员养老金的需要，当年全国共赤字70亿元左右；至2000年5月，全国共拖欠离退休人员养老金90亿元，涉及离退休人员350多万人；而且近年来保费收缴率普遍下降，有的地方甚至下降到50%～60%，截止1998年6月，全国累计欠缴基本养老保险费达348.6亿元，2000年全国基本养老保险费的收缴率也只有84%；挪用社会养老保险资金的现象也相当严重，2000年，劳动社会保障部会同国家审计署、财政部对全国社会养老保险资金进行清查，清查结果表明，12年来仅基本社会养老保险资金就被挪用达100亿元，其中已核准损失2000多万元。所以，今后一段时期仍应以加强和完善社会养老保险资金的管理为工作重点。
⑵、在尚未解决历史欠帐的情况下，盲目“扩面”会影响到各阶层的利益，尤其会损害新参保人员的利益。我国于1997年8月颁布了基本社会养老保险统一方案，提出要建立个人帐户和统筹资金相结合；同时对已经离退休的人员，照常发给养老金；显然，已经离退休人员是在“无付出”的情况下享受养老待遇，这就是我们的历史欠帐。如果历史欠帐不解决（事实上短期内无法彻底解决），统筹资金就必然被用来发放已离退休人员的养老金；这样一来，新参保的年轻一代就无可奈何地成了已离退休人员的养老主体，下一代养上一代的代际拆借不可避免地产生了，社会统筹帐户成了没有积累的“空账”，这样的结果必然会严重挫伤人们参保的积极性，进而影响基本社会养老保险“扩面”工作的效率。
⑶、不能以扩大社会养老保险覆盖面、增加保费收入作为解决养老金发放困难的手段。由于历史欠帐的存在和近年来保费征缴率的下降，使得许多地方养老金发放出现了困难，于是这些地方的社保部门便企图以扩大社会养老保险覆盖面的办法增加保费收入，权解燃眉之急。殊不知，扩大社会养老保险覆盖面虽然可以解决当前的资金困难，但也会给未来造成更大的支付压力。目前我国社会养老保险基金的省级统筹尚未实现，社会养老保险基金分散管理且规模过小，抵御风险的能力还很脆弱；而且用盲目“扩面”、增加保费收入的办法来解决资金困难的地方往往又是政府财力相对薄弱的地方，如果缺乏政府财力的有力支持而又一味盲目扩大社会养老保险的覆盖面，恐将危及社会养老保险体系的安全，这绝非杞人忧天。二、基本社会养老保险“扩面”工作面临的障碍
扩大社会养老保险的覆盖面，以提高人民的生活质量，这只是我们的主观愿望；实践中还存在着许多困难需要我们去克服。这些困难，归纳起来大体包括以下几个方面。
1、沉重的隐性公共养老金债务影响了养老金支付保证的兑现
由于历史欠帐的规模过于庞大，使得我国基本社会养老保险由名义上的部分基金制回归为事实上的现收现付制；在现收现付体制下，最初几代退休者享受了远远超过其缴纳的养老金，而支付这些费用的后参加者又一厢情愿地希望通过自身的缴纳换取仍旧慷慨的养老金支付保证；然而，养老基金的积累往往不能达到这种要求，养老金的支付只能靠更高的缴费率来维持，债务会随着人口老龄化进程的加快而愈积愈多。房海燕女士（中国人民大学统计学博士）于1998年在比较乐观的假设条件下，根据给付配置精算成本法测算出我国隐性公共养老金债务1997年的现值为17998亿元，数目惊人。理论上的天文数字已足以使我们担忧，而已经发生的养老金拖欠现象就使得人们更有理由怀疑社会养老保险的保险系数。当人们一旦对社会养老保险的支付保证产生怀疑时，人们还愿意参保吗？扩大覆盖面就更成奢谈了。
2、保险意识的淡漠和缴费机制的缺陷导致社会养老保险“扩面”维艰、保费征缴困难
保险意识的淡漠一方面源自职工对保护自身权益的无知和无奈；更重要的则是一些企业领导和业主的头脑中对社会保险存在错误认识，他们往往认为，为职工办理社会养老保险是无效投入、吃亏买卖，表现在行动上则能躲即躲，能赖则赖。同时，社会养老保险缴费机制的缺陷也为企业规避保费提供了方便，目前我国企业职工基本社会养老保险费由职工、企业、国家三方共同负担，职工个人和企业各按月缴纳一部分，国家则以税前列支、免征个人所得税和必要时以财政弥补等形式负担一部分；执行中规定，个人和企业负担的部分由职工所在企业代扣代缴；这样一来，职工丧失了主动权、监督权，甚至丧失了知情权。
3、城乡二元结构的社会养老保险体系的存在阻碍了基本社会养老保险由城镇向农村的延伸
第五次全国人口普查的结果显示，在中国近13亿人口中，农村人口占人口总数的63.91%，可见，只有当我们的社会保险解决了农民的养老问题时，我们的社会保障计划才能算是公平的、有效的和成功的。当前在农村施行的是完全不同于城镇居民养老保险制度的《县级农村社会养老保险基本方案》，由此形成了城乡二元结构的社会养老保险体系。根据《县级农村社会养老保险基本方案》，参保农民的保险费完全由农民个人承担，而当前农民收入水平还很低，只有少数富裕农民具备投保能力，因此这个方案实际上“保富不保贫”，与社会保险的宗旨相悖；这种保险费完全自理的社会保险与商业保险并无本质上的区别，很明显这个方案在理论上的合理性值得怀疑，12年的实践已经证明其有效性极其有限；让农民享受与城镇职工同等养老保险待遇既是广大农民迫切愿望和合理要求，也是政府义不容辞的责任，这就需要将基本社会养老保险延伸到农村，逐步消除城乡二元社会养老保险体系，实行城乡统一的社会保障计划；令人高兴的是，江浙等经济发达地区的政府正在进行这方面的尝试。应当承认，城乡二元社会养老保险体系的形成是由我国城乡二元经济结构的历史背景和城乡差别、农村物质基础相对薄弱的现实情况所决定的。现行的农村社会养老保险方案，在缴费问题上强调“农民个人是养老保险承担的主体”，国家不予投入；基层农保机构属自收自支、自负盈亏的事业单位，其经费按3%的比例在参保人缴纳的保费中提取。有了这个规定，即使是在城乡差别很小的经济发达地区，要想将城乡二元社会养老保险体系相融合也困难了。三、当前应采取的措施
针对上面的分析和提出的问题，可以看出，我们在进行社会养老保险“扩面”工作时必须采取审慎的态度，为使“扩面”工作顺利进行，应采取以下措施。
1、采取多种办法解决历史欠帐
历史欠帐规模过大已成为影响养老基金积累效率、危及社会养老保险体系安全的首要因素，必须采取切实可行办法予以解决。根据我国当前的实际情况，可考虑采取以下措施：⑴、变现一部分国有资产。提留一部分国有资产存量，将变现所得划入养老保险基金，并把此举与正在进行的国有资产重组相结合。⑵、调整财政支出结构。每年从财政收入中划出一定比例补偿养老保险基金。⑶、调整股权结构。选择一些竞争性行业，减持上市公司的国有股，这样一方面可取得一定量的资金用来补偿养老基金，另一方面又符合国有经济逐步从竞争性行业退出的改革方向。⑷、在条件成熟时，可考虑开征社会保障税；或在建立新税种时，规定从中划出一部分并入养老保险基金。⑸、在城市化进程较快的地方，规定凡出让国有土地使用权，其所得的一部分要划入养老保险基金。
2、创新社会养老保险资金的投资机制，实现养老保险基金保值增值
要想在不增加或少增加参保人负担的情况下，持久地维持养老金的支付承诺，就必须提高养老保险资金的投资效率，实现其持续的保值增值。国务院于1995年明文规定，社会养老保险基金只能用来购买国债或存入银行，在市场经济发展过程中利率总体上是走低的，所以这种投资方式虽能较好地防范风险，但增值有限，甚至保值困难。因此，必须创新社会养老保险资金的投资机制，拓宽投资渠道。当前可考虑以托管或向商业人寿保险公司购买保单的方式进行投资，这样既可以提高投资效率，又能有效地促进社会保险和商业保险的融合与互动；就我国当前金融市场实际情况看，托管人市场尚未真正形成，相对来说商业保险市场发育较为成熟，保险公司的经济实力也比较雄厚，是社保部门当前最合适的受托人和投资合作伙伴。从长远打算，必须为社会养老保险基金创造更多适宜的投资工具，政府应制定适当政策以引导社会养老保险基金向低风险、高收益的领域投资，如住房信贷、基础设施、教育产业等；浙江温州的社保部门将部分社会养老保险资金投资于基础设施建设——温州大桥工程，取得了良好的经济效益和社会效益，已为我们树立了成功的典范。
3、增强社会养老保险的强制性，改革缴费机制
社会保险不同于商业保险的重要特征就在于它的强制性，之所以社会养老保险“扩面”困难、缴费率下降，其重要原因之一就是它的强制性没有得到充分体现，建议加强社会保险的立法，变政府在社会保险方面对企业的软约束为硬约束。同时，改革现有基本社会养老保险的缴费机制，可考虑将企业负担的那部分保费打入职工的工资中，变企业代扣代缴为职工个人直接缴纳，以体现责权利的统一。
4、积极创造条件，促进城乡二元社会保险体系的融合
就全国的实际情况来看，由于城乡差别的长期存在，在短期内完全消除社会保险体系的城乡二元性是不可能的；但这并不是说基本社会养老保险的“扩面”在农村将无所作为。我们不妨借鉴改革开放的成功经验，实行由沿海到内地循序渐进式的梯度战略。先在沿海经济发达地区进行试点，然后再根据经济条件变化，逐步向内地推进。但无论怎样做，都必须突破“农民个人是养老保险承担的主体”的束缚，在政府、集体财力不足的情况下，现实的选择是首先建立家庭、社区、社会相结合的农民综合养老模式，再过渡到统一的基本社会养老保险体系。
综上所述，扩大基本社会养老保险的覆盖面既是必然的，也是必要的；一方面我们要积极创造条件扩大基本社会养老保险覆盖面；另一方面又要保持清醒的头脑，谨慎从事，充分考虑社会保险体系的安全，以确保我国的社会保障事业持续、稳定、健康发展。【参考文献】
⑴、国家统计局《第五次全国人口普查公报》
⑵、《2000年国民经济和社会发展统计公报》国家统计局2001年2月28日公布
⑶、郑家亨陈凡杨越李世跃《关于江苏、浙江两省养老保险制度的调查报告》中国统计2000、3
⑷、林毓敏《社会保险与商业保险的结合方式及保险资金入市研究》统计研究2000、5
⑸、马敏《社会养老保险在排挤商业保险吗？》统计研究1998、4