1概念与作用
卫生监督档案或称卫生管理资料档案，是论述和反映单位在管理活动过程中，通过卫生管理人员及领导层开展卫生管理活动所形成的文字和文件材料，是卫生监督单位开展卫生管理工作的真实记录，经过卫生管理人员的收集、整理，并按照归档制度进行归档，反映了单位在卫生管理工作的活动历程，不仅具有现实的使用价值，还具有长期卫生监督管理工作查考和历史凭证等作用。
2卫生管理制度
监督单位的卫生管理工作主要体现在卫生监督管理制度的制订和落实，还包括组织管理机构与卫生监督管理人员的设置、职工健康检查和卫生监督知识培训等方面资料。根据其管理的全部内容及项目，确定资料归入卫生监督档案。而建立完善的卫生管理制度是单位落实上级布置任务的基本前提，不同类型和规模的监督单位，应制订相应的卫生监督管理制度;除此之外还包括党务管理制度、行政管理制度、人事管理制度、效能建设制度、稽查工作制度、安全管理制度、后勤管理制度、信息管理制度、科研管理制度等。对外则应包括:卫生检查、奖罚等制度与预防食物中毒卫生管理制度、生产车间卫生制度、产品检验制度与产品留样制度、设备清洗消毒制度、检验室工作制度、卫生管理人员监管制度、卫生档案的整理归档及其他相关的卫生管理制度。
3管理办法的规定
本局在制定管理制度的同时也制订了卫生监督管理办法，主要参考了国家档案法的规定，各个科室都有了档案管理的分工。整理卫生档案一般按如下要求进行整理后归档:
(1)按照不同的内容分类，如制度类、文件类、证件类、卫生监督、监测类、索证类等进行归档。
(2)按照时间顺序分类，将每年的资料按时间先后顺序分类归档。
(3)各类卫生档案应保存3年备查，并根据其重要程度和上级要求，有的资料保存的时间还要更长些。有的要求保存达10～30年。
(4)卫生监督档案整理工作，需要卫生管理人员按照一定的原则和方法，对卫生管理的资料进行系统的整理，并通过编目将其内容与成份揭示出来。
(5)要建立健全文件材料归档制度，把文件材料的形成、积累、整理、归档的要求列入各项工作标准、工作程序及各科室和人员的岗位职责，作为考核的重要内容。还要注意卫生监督信息的审核［1］。
(6)在各项工作活动中形成的文件材料，要按规定在第二年初将应归档的文件材料进行系统整理，由科室负责人审定后归档。专项工作如卫生监督检查、公共卫生突发事件、卫生质量抽检、专题调查、会议、培训、宣传等重要活动待结束或告一段落时，及时做出总结，及时归档。
1．1基本情况本次抽查的45份卫生行政许可案卷无试用听证程序等特别程序的案卷，无违反关键项的不合格案卷。各类案卷基本符合实体法、程序法及案卷管理的要求，案卷清晰整洁、内容齐全、书写规范，一案一卷，基本符合案卷管理的要求。从专业来看，公共场所许可案卷质量比放射诊疗许可案卷规范，而医政许可案卷相对较差［2］。从归口管理来看，由许可科独立制作管理的许可案卷比许可科和业务科室两个科室共同制作管理的许可案卷质量要高。
1．2许可主体合法和项目均以卫生行政部门的名义做出行政许可行为，出具的法律文书印章正确，行政执法人员均持有效执法证件;准予行政许可的事项基本在依法设定的许可事项范围内，许可的依据均是现行有效的法律、法规、规章，且在文书中都有载明所适用的法律依据。其中8份案卷存在未引用专业法律条款。
1．3许可实施程序主要体现在流程是否完整、是否在法定期限内受理行政许可申请、作出行政许可决定。参评案卷均能按照《行政许可法》的有关规定，履行受理、审查、决定、送达等程序，对申请材料不齐全或者不符合法定形式的，能当场告知申请人需要补正的全部内容，对符合要求的行政许可及时予以受理并在法定时间内办结，许可程序完整，重要文书均有体现，作出行政许可决定的审批程序比较严谨。在不影响许可质量的情况下，还能按照当地政府的要求尽量做到减少审批环节和缩短审批时限，提高办事效率。大多都能在法律法规及各级人民政府限定的时限内办结许可事项。有24份案卷在卫生行政许可资料接收、受理、审查、审批、许可决定、送达等实施程序环节上存在不规范现象。
1．3．1受理阶段申请资料不全。有4份案卷申请资料中房屋所有权证上载明的地址与租赁合同上、许可证上地址不符;4份案卷受理时未提交检测资料，无补证通知，案卷中提供的检测报告日期在许可证发放后，无情况说明;6份案卷申请材料中检测报告项目不全，如茶楼只有空气和茶具的检测报告，没有按照国家卫生标准进行检测。卫生设备和消毒设备清单填写不完整。3份案卷中放射工作人员资质证明材料不全，无放射防护建设项目竣工验收合格证明，以控制效果评价报告代替竣工验收合格证明;2份案卷申请资料未逐页加盖单位公章或签字。2．3．2现场审查有缺项。有12份案卷没有现场资料核查的环节和记载;3份案卷许可审查评分表上扣分项内容与现场审查记录不一致，与整改情况记录不符，前后矛盾;3份案卷许可审查文书上无执法人员证件号记载。
1．3．3内部审批不规范。有2份案卷审批时未载明确定的许可信息;8份案卷审批时未载明许可事项的审批依据;4份案卷审批流程表中只有部分环节的审查意见，经办人员没有填写意见。
1．3．4许可决定和送达有瑕疵。有8份案卷准予许可决定书上的内容不规范，缺少专业法律条款;4份案卷放射诊疗校验、公共场所复核等无行政许可决定阶段的文书或许可证复印件;10份案卷送达回证中只有准予许可决定书的送达，缺少了卫生许可证的送达;3份案卷送达回证上只有1名卫生监督人员签名。
1．4许可文书在卫生部2004年颁布的《卫生行政许可管理办法》中，卫生部给出的卫生行政许可文书样本只有9种，即:行政许可申请材料接收凭证、申请材料补正通知书、行政许可申请受理通知书、行政许可申请不予受理决定书、行政许可技术审查延期通知书、行政许可决定延期通知书、不予行政许可决定书、不予变更/延续行政许可决定书和行政许可证件撤销决定书。《卫生行政许可管理办法》第六十八条规定“除本办法规定的文书样本外，省级卫生行政部门可根据工作需要补充相应文书”［1］。而江苏省卫生厅没有对行政许可文书进行过统一规定。因此无印制机构落款的许可文书和在这9种行政许可文书以外的标注“江苏省卫生厅制”或“中华人民共和国卫生部制”字样的许可文书都属于无效文书。有7份案卷许可文书落款为当地卫生行政部门制定，符合许可文书使用要求。其余38份案卷中，有3份案卷许可文书没有任何制定机构落款，35份案卷部分许可文书模仿卫生部、江苏省卫生厅的落款制定，为无效文书。
1．5案卷归档案卷归档采用装订线，并贴标签，既规范又美观。绝大多数案卷做到了一案一卷，案卷封皮、文书资料统一规范，卷内目录齐全，卷内材料整齐完备，案卷装订基本符合要求，并指定专人负责保管。4份案卷没有逐页编写页码或者用铅笔手工标注;2份案卷卷内目录未标注对应页码;6份案卷题名表述不全，不能反映案卷内容;19份案卷装订线处没有立卷人签名或签章。
2讨论和建议
2．1卫生行政许可是卫生监督执法工作的重要组成部分行政许可案卷评查是《全面推进依法行政实施纲要》中确立的一项重要制度，是提高卷宗质量、规范行政许可行为、完善行政审批制度，规范执法监督行为的重要措施，对全面推进依法行政，提升镇江市卫生行政许可工作质量具有重要的意义。
2．2全面深化卫生行政审批制度改革落实“两集中、两到位”尤其是县区卫生行政部门，要改革现行行政机关行政许可的运作模式，落实“两集中、两到位”，即职能归并、项目进驻集中到行政服务中心，审批人员到位和审批权限到位。变数个内设机构多头审批为一个科(处)室统一办理［3］，统一由行政中心卫生窗口承担行政部门所有的行政许可职能，统一受理、统一办理、统一送达，实行行政许可职能归并［4］。
2．3完善卫生行政许可工作制度、规范建设要建立健全卫生行政许可工作规范，窗口工作人员行为规范，受理要求、一次性告知制度、双向承诺制度及持证须知制度。将许可稽查作为内部许可质量控制的重要手段。定期开展许可案卷评查工作，采取互查、评比等多种形式，提高许可工作人员的参与意识和积极性。将评查结果定期通报，与卫生监督年终工作成绩考核挂钩。
2．4开展知识和技能培训加强队伍建设通过此次评查，在一些案卷中也反映出部分执法人员的业务素质，还不能完全适应全面推进依法行政工作的需要，有的从事许可的人员法律专业知识不扎实，运用法律法规不熟练，直接影响了许可质量和水平。建议:一是要提高审办人员专业知识水平，这是提高卫生行政许可档案质量的前提条件［5］。要通过专题培训、讲座、观摩等各种形式对监督员进行法律法规知识和许可专业技能的培训，如对卫生许可审批程序培训，特别是包括申请资料的受理要求、现场核查及记录要求、许可档案规范要求的培训。二是提高审办人员法律法规知识水平，这是提高卫生行政许可文书质量所必须的条件［5］。将学习法律、法规知识与提高许可过程、工作质量紧密结合起来，切实保证学习效果，规范执法行为，切实提高审批人员制作行政许可案卷的能力和水平，不断提升我市的行政许可水平。
2．5建立考核制度规范案卷制作我市已经制定了《镇江市卫生行政许可文书规范》《镇江市卫生行政许可案卷归档要求》，并设计卫生行政许可案卷制作模板，统一标准，统一要求，统一管理，但少部分县区没有执行。建议建立健全考核制度，将卫生行政许可档案的质量作为考核卫生行政许可审办人员工作业绩的一项重要内容，使之制度化，将有助于规范卫生行政许可审办人员的行政行为［5］，规范案卷制作，提高案卷质量。
1.缺乏相应的奖惩措施对于社区卫生服务中心团队的考核，如果仅仅是一个结果，而毫无相应的奖励或者惩戒措施，那考核就丧失了其存在的意义和价值。造成的后果就是考核成绩高的员工与成绩低的员工享受的待遇和福利都是一样的，这将助长不良风气，使优秀的员工缺乏继续努力的信心。因此，必须要在经济上以及非经济上给予奖励和惩戒。经济上的奖励主要包括绩效工资，补贴工资，年度奖励等，非经济上的奖励主要包括工资环境和工资氛围等。
2.团队内部缺乏交流沟通现阶段，考核与被考核的关系仍然是不平等的，是一种上级和下级的关系，也就是说管理者与员工之间缺乏有效的交流和沟通。这主要原因是考核的内容与员工的工资以及晋升紧密相连，使得考核显得更为紧张。目前社区卫生服务中心大多继承传统的操作方式，对于员工个人能力和素质的提高以及职业生涯的规划都不关心，仅仅是上级布置任务，下级执行命令，沟通的缺乏使得本应该是双向的交流变为单向的上行下达。
二、社区卫生服务中心团队绩效考核的相关建议
针对现阶段社区卫生服务中心团队绩效考核的现状以及存在的问题，本文提出了一些相关建议，主要包括：建立完善的考核奖惩制度、完善绩效考核制度、鼓励员工积极沟通交流等，希望能够提高社区卫生服务团队绩效考核的水平，从而促进社区卫生服务的发展。
1.建立完善的考核奖惩制度结合社区卫生服务中心的现实情况，将员工绩效考核结果与经济以及非经纪奖惩措施挂钩，采取全面考核与随时抽查相结合的方式，调动社区卫生服务人员的积极性，提高社区服务中心的社会认可度。对考核优秀的员工给予增加绩效工资，并改善其工作环境等奖励措施，同时，对于绩效考核不合格的员工，在承受范围以内给予相应的惩戒措施。此外，对员工的职务升降以及学习深造情况也将以考核结果作为评价依据，可以调动员工的工作积极性，实现自身价值。
2.完善绩效考核制度科学合理的绩效考核制度能够促进社区卫生服务中心团队的服务质量和水平，是保证其健康发展的重要措施。国内现阶段对社区卫生服务中心团队考核的理论研究尚不完善，需要根据现实情况，制定一套符合社区卫生服务的合理有效的绩效考核制度。将现有的不合理的考核内容删掉，并邀请专家深入调查社区卫生服务的发展现状，协同制定考核目标和内容，最终建立一套完整的、符合实际的、科学合理的社区卫生服务中心团队绩效考核制度。
3.鼓励员工积极沟通交流社区卫生服务中心要为员工营造一个良好的交流和学习的氛围，鼓励全体员工积极参与，将自己对社区卫生服务中心的发展战略和考核内容的相关意见积极表达出来，并采取相应的奖励措施，对行之有效的具有创新性的意见给予奖励。同时要本着管理者与被考核人员的平等关系，本着为社区卫生服务中心这个大集体负责的态度，对问题及时提出并解决，共同制定行之有效的管理措施，将提高社区卫生服务水平为共同目标，积极交流沟通，为社区卫生服务贡献自己的力量。
三、结论
1.1农村医疗设备非常落后
大部分农村卫生医院设备全部是20世纪70、80年代的淘汰医疗设施，根本不能满足临床要求，致使病患外流严重。而且卫生医院自身和社会力量均无投资基础建设积极性，任其严重滞后，根本无法满足农村群众日益增长的服务需求，从而在群众心中也失去了地位和信任。
1.2医务人员素质相对较低
在农村当前医务人员之中，具备大专学历以上的只占百分之几。中专学历以上的虽占有一定比例，但大部分是没有临床经验的新任人员，大部分就医人员并不具备相适应的学历要求，并且平均年纪较大，技术水准落后，与服务对象对医疗品质需求相差甚远，尤其是相当部分农村卫生医院连正规检验、放射人员都没有配备。
1.3村医疗卫生经费极为不足
随着改革开放以来，原有卫生体制被打破。医疗单位也把自我经济利益放在重要地位，尽管国家每年针对卫生事业投入都在持续加大，但农村卫生部分根本得不到多少利益可运用。因此，乡镇卫生医院经济状况普遍都不景气，很多乡镇卫生医院拖欠职工工资是常见现象。这种经费严重不足将导致医疗设备落后、医生工作积极性不高、医疗水准跟不上等不良后果。
2对加强农村基层医疗卫生机构人才队伍培养的分析
2.1积极进行专业技术培训
农村基层医疗卫生机构人员除了要了解相关仪器专业知识和运用外，还要掌握生物工程和有关医学知识。作为医疗人员要培养独立思考分析问题能力，提升医护人员动手实践能力，做到理论知识和实际操作相结合。同时，要与临床医生进行紧密配合，充分运用仪器设备功能，让医疗设备发挥应有社会、经济效益。加强团队意识，相互协作，取长补短。在工作中不断学习和交流，以达到共同提高的目的，既发挥群体智慧，又在互相学习中强化理解，充分发挥个人特长。
2.2积极参加有关学术交流
鼓励农村基层医疗卫生机构人员积极参加学术沟通，通过各种形式了解相关医疗新动态，紧跟相关学科发展前沿，更新知识、开阔视野；了解当今最新医疗发展趋势，学习先进医疗设备管理方法，研究学术交流实践中遇到疑难问题，探索现代医疗器械管理方法，总结经验，动手撰写有关论文，提升自我，为进一步提高医学造诣奠定基础。
2.3创造进修条件，争取脱产学习
脱产学习是继续教育中较为普遍主要的教育形式之一，其最大优势在于可暂时摆脱工作劳累，到院校专心学习或培训，并满足不同技术层次人员的需求。院校是新知识、新技术的培养和传播基地，许多新知识、新技术通过院校能够传播和发展。通过院校学习让理论知识扎实、技术精湛，为今后在工作中处理疑难杂症打下坚实基础。还要求鼓励专业人员到社会上考取等级证书或单科结业证书。在条件允许的情况下，要为参加培训学习的医务人员提供时间和经济上的支持和鼓励。
2.4紧抓良好机遇，引进高端人才
在当前这一阶段，部分医疗机构已开始招收相关的医疗人员，尤其在缺少农村基层医疗卫生机构人员的医院，可采取这种招收形式从地方大中专院校毕业生中引入有关专业人才。在一定程度上，可以舒缓部分农村基层医疗卫生机构人员短缺、技术滞后、知识不能及时更新的矛盾和压力。
3如何培养适应农村基层医疗卫生机构发展的人才
3.1继续学习专业医疗知识，适应社会经济需求
21世纪是知识经济时代，伴随生产力水准提升，现展更需要宽、专、多能的综合型医疗人才，以往那些单能型工作职位已出现下降走势，纯体力劳动的工作是要被智力工作所替代的，以智力支持为主的智能工作岗位已成为21世纪人才市场的主流，农村基层医疗卫生机构人员应继续学习专业医疗知识，更好为社会经济和农村医疗卫生事业发展服务。
3.2工作之余继续学习，跟上知识更新步伐
21世纪是人类历史上知识更新最快时期，在知识量上不断进行翻番更新，很多学者将这种知识快速增长和社会进步效应称之为知识革命，所以，特别强调终身教育的重要性。知识创新和老化总是在不断交替中进行，不加强学习而只靠经验一样是会落后的。专业知识学习、技术素质提升可通过多种方式，听取专家授课、积极参与各类社会调查活动、和老师共同从事科研活动等均有助于专业知识的继续学习和医疗能力提升。
3.3培养拓展创新精神，推进农村医疗卫生事业进展
作为一名合格的医学专业人员，定要把眼光放在学科的发展高端，要敢于为人之先、勇于打破旧传统观念和习惯束缚，要大胆设想、积极探索、努力实践。要依照当前新形势、新情况和新问题，积极开动脑筋、想方设法、创造条件、解决问题，通过创新求发展、求进步、求提升。只有具备开拓创新思想，才能推动农村医疗卫生事业长足发展。
1.1资料来源
资料来源于长春市所辖7个区、农安县及代管的榆树、德惠2个县级市2012年疾病预防控制机构统计报表，长春市疾病预防控制机构卫生人力资源现况调查统计数据。
1.2方法
采用整群抽样的方法，由经过培训合格的调查员使用自行设计的“长春市疾病预防控制机构卫生人力资源调查表”，对长春市疾病预防控制机构卫生人力资源现况进行调查。调查表内容包括长春市疾病预防控制机构基本情况、专业技术人员年龄构成、性别比、学历结构和职称结构等情况。
1.3统计学分析
调查所得数据采用Epidata3.0软件建立数据库，使用SPSS13.0软件进行统计，应用统计学方法对长春市疾病预防控制机构卫生人力资源现况进行描述性分析。
2结果
2.1基本情况截至
2012年年底，长春市共有疾病预防控制中心（站）14家，人员1102人，男性446人，女性656人，男女性别比为1∶1.471，其中管理人员174人，执业医师577人，注册护士91人，药师（士）45人，技师201人，其他卫生技术人员188人。疾病预防控制机构数和专业技术人员数均有一定的增长，但按每万人口1.46名专业技术人员的比例配置标准[2]，仍然存在专业技术人员数量不足、年龄结构、专业结构和职称结构不合理等问题，同时存在着人才流失问题，制约着疾病预防控制工作的开展。
2.2长春市疾病预防控制机构人力资源年龄构成情况
长春市疾病预防控制机构专业技术人员主要以45~岁组为主，占39.75％，35~岁组占35.84％；执业医师仍然以45~岁组为多，占42.05％，其他人员35~岁组较多，占37.35%。可见，疾病预防控制机构专业技术人员35~岁组和45~岁组的中青年比例较大，二者合计占75.59%，年龄结构不合理；行政人员与专业技术人员比例为1∶6.34，≥60岁的人员数达1.91%（表1）。因此，需要引进或培养一批有经验、懂管理的高级人才。
2.3长春市疾病预防控制机构人力资源职称结构
本次调查发现，长春市疾病预防控制机构专业技术人员以中级、初级职称为主，高级、中级和初级职称的比例为1∶1.67∶2.43，其中以初级职称所占比例最高（47.64%），其次为中级职称（32.76%），高级职称所占比例较低，仅为19.60%，同时还存在一些待聘人员。2.4长春市疾病预防控制机构人力资源学历结构本次调查发现，长春市疾病预防控制机构专业技术人员以大学、专科学历为主，其次为中专学历，研究生学历较少，仅占5.54%，高中及以下和无专业学历者占1.99%。对执业医师学历情况分析发现，执业医师以大学、专科为主，占61.53%，中专学历次之，占30.54%，。
3讨论
卫生服务的公平性包括资源配置公平性、利用公平性和筹资公平性三部分，而卫生资源配置的公平性是卫生服务公平性的重要前提[3]，因此，在一定意义上卫生人力资源配置是反映一个国家或地区卫生服务水平的重要标志。卫生人力资源是卫生资源的重要组成部分，具有维持和强化卫生系统的功能，其意义是指受过不同教育与职业培训，能根据人们的健康需要提供卫生服务并贡献自己才能和智慧的人[4]。疾病预防控制机构是我国公共卫生体系的重要组成部分，是贯彻“预防为主”卫生工作方针、维护和保障人们身体健康和生命安全的主力军，关系到社会和谐发展和经济建设，其专业技术人员年龄构成、学历结构、职称结构和专业技术水平等人力资源的基本因素直接关系到疾病预防控制机构的服务能力和服务水平。因此，如何适应经济和社会发展的需要，满足人们日益增长的公共卫生服务需求，对长春市疾病预防控制机构人力资源进行合理配置和结构调整，已成为卫生管理决策者亟需研究的课题。本次调查发现，长春市疾病预防控制机构专业技术人员整体素质偏低，高层次的专业技术人员匮乏，主要以中青年为主，学历以本科、专科为主，大学本科、专科所占比例为61.53%，最高学历研究生的专业技术人员较少，仅占5.54%，而低于高中学历人员相对较多（其中无学历专业人员占1.99%），学历结构明显不合理，满足不了人们日益增长的疾病预防控制服务需求。
这一结果好于陕西省[5]，与全国目前卫生人力资源状况基本一致[6]。通过对专业技术人员所学专业分析发现，长春市疾病预防控制机构预防医学专业人员较少，预防医学和临床医学二者合计占58.57%，卫生检验专业人员不足，同时无学历专业人员占有较高的比例，达13.39%。这种年龄结构和学历结构的不合理现象，导致现有的预防控制机构人力资源不能合理利用，不能发挥最大效能，影响了公共卫生服务的利用效益和卫生服务质量。有研究认为，合理的年龄结构、学历结构和职称结构可以使疾病预防控制机构专业技术人员优势互补，协作配合，发挥最佳的群体效能[7]。还有学者从运用经济模型的角度研究各年龄段不同人群的卫生公平性程度对卫生服务的影响[8]。《中国2001—2015年卫生发展纲要》提出，到2015年医生要全部达到大专以上学历水平。根据本次调查结果，长春市疾病预防控制机构要实现上述目标，达到合理、优化配置卫生人力资源的目的，必须下大力气，制定长远发展目标和人才发展规划。除积极引进高学历专业技术人才外，还应从基础结构入手，采取请进来、送出去等措施，加强对在职专业技术人员的继续教育和专业素质培训，至少每年应保证4%~5%的低学历人员通过成人教育或其他继续教育途径取得大专以上专业学历。在进一步加强对卫生人力资源管理和调整的同时，在引进、招聘人员时，应注意学历专业结构，增加公共卫生、卫生检验等专业人员的比例，平衡好学历和岗位专业配置的关系，以充分发挥卫生人力资源的整体水平。