1学位络出版现有问题
1.1多元化开发
国内学位论文数据库有两大类型，一是商业数据库，如CNKI学位论文数据库和万方学位论文数据库;二是非营利性数据库，包括各学位论文授予单位自建的学位论文库和国家法定收藏单位以及民间共建共享组织建设的学位论文数据库。前者基本只面向单位内部开放，后者则面向参建单位开放，例如CALIS学位论文库。总的来看，这些数据库缺乏统一规划，呈现多元化局面，各数据库收全率不高且收录范围有交叉重复，不利于学位论文交流使用。
1.2商业开发授权不规范
营利性学位论文数据库没有很好的解决版权授权问题，曾遭遇大规模博、硕士生提起的侵权诉讼。此后，开发商采取了应对措施，如通过学位授予单位的转授权获得论文使用权，但仍存在不少问题。有学者在2008年对百所高校的授权书进行比较研究，指出授权书中学位论文版权归属不明晰、授权主体不适格、缺少权利行使的授权约定、授权范围不明晰等问题。可时至今日，这些问题仍然没有得到有效解决。
1.3非商业开发发展受限
非营利性学位论文库因为开发实力有限，在数据库系统构架、数据采集以及版权管理等方面很难取得长足进展。而且，开发主体各自为政，数据格式没有统一的标准规范，不能很好的实现数据共享，很难在统一平台上便利的获取全文，极大地限制了学位论文使用的便利性和数据库的可持续发展。
2学位论文开放存取出版的合理性
2.1科研成果的公共性效用
学位论文作为高等教育制度下产生的科研成果，具备一定的公共效用。学位论文的广泛传播，对于实现促进知识进步和传播的使命来说，有着重要的作用。开放存取出版模式为学位论文的传播利用提供了崭新的渠道，不仅可以在更大范围内传播学位论文，扩大作者学术影响力，提高学术成果可见度，还可提高学位授予单位的声誉和影响力。
2.2科研成果传播利用的经济效益
学位论文作为一种特殊的学术作品，其“作者”和“用户”两大群体及其所属机构有高度的重合性。有学生会同时担当“作者”和“用户”的双重身份。学位授予单位也同时担当了学位论文的“提供者”和“使用者”双重身份。按照传统出版模式，作者和学位授予单位则需要向同一个数据库出版商支付“出版”与“使用”的双重费用。而且因为学位论文在提交前需要在学位授予单位内部通过论文答辩环节，由学科专家组对之进行内容和形式上的双重考核和把关，数据库出版商甚至可因此省略了审稿、编辑等流程和成本支出。因此，学位论文采用传统的出版方式对于个人用户和广大学位授予单位来说，都是极不经济的，开放存取的出版方式是一种更为合适的选择。
3学位论文开放存取出版客观因素研究
在中国能否实现学位论文的开放存取出版，需要从主观和客观两方面考量。主观方面主要调查学位论文相关利益主体对学位论文开放存取的认知度和认同度，确立用户需求。客观环境方面则需要从以下几方面进行考量。
3.1政策环境因素
3.1.1国家层面的政策
国家层面的开放存取政策是指由相关政府部门对国家范围内的开放存取活动所提出的战略、原则、相关法律、实施细则等系列规范文件，以促进由公共资助产生的科研成果实现最大化的获取、利用。美英等国家认为推进开放存取是政府的责任，认为“用纳税人的钱资助科研，就必须保证科研成果本身广泛可利用、可获取，使之迅速转换为社会生产力”。
中国目前尚未出台明确的国家开放存取政策，但签署过多个相关的国际开放存取宣言，如200年9月，中国签署了《开放存取萨尔瓦多宣言》，这体现了中国对开放存取的基本态度，并明确提出政府应将开放存取列人议事日程。
3.1.2机构层面的政策
在国家开放存取政策尚未明确阶段，机构层面的开放存取政策往往先行一步，并为形成国家性政策提供重要实践基础。例如200年，美国国立健康研究所(NIH)颁布开放存取政策，请求接受NIH全部或部分资助的研究人员，在12个月内将其研究成果的最终电子版提交到PMC，使公众可以免费获取。两年后这一政策调整为强制性，并具备了正式法律效力。
中国目前最有影响力的机构开放存取政策是中国科学院、国家自然科学基金委员会的开放存取政策声明:2014年5月1}日起，中科院所各类公共资助科研项目所产生的论文、国家自然科学基金会全部或部分资助科研项目产生的论文，作者应在时把同行评议后录用的最终审定稿存储到所属机构或国家自然科学基金委员会的知识库，并于发表后12个月内实施开放获取。这些开拓性的活动也为国家政策的制定提供了实践参考。
3.1.3关于学位论文的政策
从国家层面来说，目前已经实现的有澳大利亚数字学位论文项目、英国电子论文在线服务等项目。从机构层面来说，根据开放存取知识库强制性存储政策登记平台(ROARMAP)的数据，截至2013年12月，全球有107家机构实施了关于学位论文的强制性开放存取政策。
中国目前只有香港大学和香港理工大学在该平台登记了关于学位论文的开放存取政策并实施。而实践中，国内部分学位授予单位开发的机构知识库中也有涉及学位论文的开放存取。例如清华大学和北京大学的机构知识库的内容政策中关于收录作品类型中都包括了学位论文，这些机构知识库还详细规定了相关的提交政策、使用政策、退出政策等内容。
3.2经济利益因素
开放存取出版模式实行的是作者付费、用户免费的策略，这是阻碍开放存取出版可持续发展的一个现实障碍。而学位论文的产出机制不同于一般学术论文，其开放存取出版的经济利益影响因素也需区别分析。
3.2.1开放存取资助出版模式
为了更好的实现开放存取出版，许多国家、研究机构已经开始尝试各种资助方式。第一是专项经费支持，即设立开放存取专项基金以资助机构成员以开放存取的形式，例如美国哈佛大学、麻省理工学院等都设立了开放存取出版基金。第二类是订购费用转换为开放存取出版费用，例如某机构若订购了英国皇家化学会(RSC)的指定期刊，则该机构作者在这些刊物上发表开放存取论文的费用可以从订购费中抵扣。Wiley,Springer等出版社近年来也同意了针对复合出版期刊中以开放存取方式出版的论文按比例减扣期刊订购费的办法。
3.2.2国内资助现状
从出版社角度看，基于国内作者对于开放存取的认知度和认可度，国内实施开放存取的期刊出版社的经费来源目前主要是来自行政事业费用的支持，面向作者收取的费用并不高。从科研机构来看，有单位对自己机构人员选择开放存取出版实施了经费支持。例如中国科学院、中国医学科学院和上海交通大学等都设置了经费支持，资助本机构科研人员在BMC等开放存取出版期刊上。
3.2.3学位论文开放存取出版资助模式
关于学位论文的开放存取资助，目前还没有过具体的实践经验，但可以充分借鉴期刊论文的开放存取资助模式，由国家学位管理相关机构或者学位授予单位设立专项资金资助学位论文的开放存取。在没有专项资金的情况下，单位机构也可参考订购费用转化为开放存取出版费用的模式，与数据库出版商谈判，向之提供自己单位学位论文，实现开放存取，同时抵扣自己单位的数据库订购费用。
3.3版权保护因素
3.3.1版权归属情况复杂
学位论文的版权问题历来是学界争论的焦点之一，其主要原因是学位论文的产生过程不同于一般的学术论文，所以其版权归属比较复杂。按照中国版权法规定，一般作品的版权归作者所有。但学位论文是毕业生在导师的指导下，并利用学位授予单位的相关资源完成的，所以学位论文牵涉到的利益主体包括毕业生、导师、学位授予单位三方。如果论文选题出自导师或学校的相关课题，论文的版权可能牵涉到该课题资助机构，并受其相关规定的约束。如果是在职攻读研究生，并且其论文选题来自于工作单位，论文的版权或受制于毕业生与工作单位之间的约定。这些复杂因素，在实践中给学位论文的开放存取出版实践带来了难度。
3.3.2出版意愿不一致
学位论文的创作初衷是为了获取学位，所以作者对于学位论文的出版意愿通常不一致，有些甚至不愿意出版。另外，同一学位授予单位的学位论文选题常有继承性，对于后期持续研发具有重要意义。一些阶段性成果还可能会申请专利，或者导师和毕业生期待在更高水平的期刊上发表。这些情况下，学位论文的出版意愿也不是那么强烈，甚至遭到排斥。这也对学位论文开放存取实现的政策制定提出了挑战，必须充分考虑各种情况下，版权人的出版意愿，对开放时限做出区别对待。
3.3.3版权保护不力
版权保护历来是中国的短板，而在学位论文的版权保护上还增加了其它因素。例如比较通行的做法是在毕业生离校时签署“学位论文版权使用授权书”。该授权书一般由学位授予单位提供，作为学位论文模板的一部分，毕业生在离校时必须签署。此时，即将离校的毕业生无暇兼顾自己的版权利益，也无力与以学校为代表的行政单位争取自己的版权利益。这些隐蔽的侵权行为应当在学位论文的开放存取中避免，在考虑是否采取强制开放存取政策时，应充分考虑版权人的意愿。
3.4实施机构
纵观国外开放存取运动的发展，其实施主体主要有两个层面，一是政策制定主体，二是具体事务管理主体。
3.4.1政策制定主体
目前中国尚未有国家层面的开放存取政策出台，仅有部分机构的开放存取政策，其中涉及学位论文。若想在全国范围内有效实现学位论文的开放存取，必须由政府机构主持制定中国的学位论文开放存取出版政策，并充当学位论文开放存取运动的有力推动者。这个过程应该是逐渐深人的，政府机构需要从最初的宣传、资助逐步引导学位论文的开放存取深人人心，在条件成熟后，制定国家层面的学位论文开放存取出版政策，并推动执行。
3.4.2具体事务管理主体
学位论文开放存取的具体事务管理主体应该是一个由各级主体各司其职的框架机构，即由国家有关主管部门牵头，由相关信息开发机构作为平台和技术支持，强制或鼓励全国各家学位授予单位积极参加的体系。其中，各个学位授予单位的参与度尤为重要。而具体负责学位论文开放存取工作的机构适宜由各高校及其它研究生培养单位的图书馆承担。另外，还需要研究生院等机构的合作与支持。
论文关键词决策法治化决策程序决策监督决策责任
行政决策法治化是依法治国原则在行政决策领域的具体体现，其核心是规范行政决策的制度和程序，要求行政决策从提出、论证到最终决定，都要以法律规定为依据，按法律规定运行。行政决策的法治化是我国法治政府建设的重要内容，是政府决策的重要目标，其具有自身的特殊价值，这种价值决定了行政决策法治化的必要性与迫切性。但在当前，我国行政决策的法治化仍面临着诸多的问题，急需破解。
一、行政决策法治化的内涵及价值体现
行政决策的法治化是依法行政原则在决策领域的体现，是指行政决策的全过程有法可依、依法运行、受法监督，将行政决策的全过程通过法治这条主线贯穿起来，从授予决策权（授权）、规范引导决策权的行使（规权），到决策行为的监督评估（监权），再到决策失误的责任追究（罚权）都有法随行、与法相伴。所以，决策的法治化不同于依法决策，不仅仅是决策前、决策中的要求，而且包括决策后的跟踪反馈评价与责任追究及决策前中后全过程的法律监督，不仅涉及如何依法做一个好决策，更涉及如何执行好决策及决策失误时如何依法追究责任，是一个动态变化的过程。从这个意义上说，其涉及的内容要比依法决策多的多，所以说由“依法决策”到“决策的法治化”是一个进步和升华，而非仅是表述的变化。
行政决策的法治化作为一种决策要求与目标，在当前我国依法治国的大背景下，无论是在法治政府建设的大语境中，还是在政府决策的小语境中，都有其不可替代的自身价值，而这也正是其意义所在。
（一）行政决策的法治化，是建设法治政府的必然要求
法治政府建设的内容主要包括决策的法治化、执行的法治化与监督的法治化三个方面，而决策的法治化又是首要的。因为政府所有的管理服务行为均是从做决定开始的，这种决定表现为政府立法与制定规范性文件两种形式，如果决定本身是不适当的或是错误的，那么基于决定而产生的政府执行行为必然也是不适当的或是错误的，尽管有时执行行为是完全符合程序的。对于政府来说，决策的责任远重于执行的责任，决策之祸也远甚于执行之祸，所以，建设法治政府，首先应规范政府决策决为，行政决策的法治化是建设法治政府的必然要求。
（二）行政决策法治化是行政决策科学化、民主化的保障
决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识特别是公共决策的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。①为避免决策者的主观因素对科学因素的排斥，应必须把行政决策中的科学因素用法律的形式固定下来，赋予其法律的强制力，这需要法治化。决策民主化是指必须保障广大人民群众和各社会团体以及政策研究组织能够充分参与决策过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求，以实现公共政策的公共性和正义。而实现这一目标最直接、有效的作法莫过于通过良好法律制度固定民主化决策的各项实践做法，并通过国家强制力保证施行，这也需要法治化。
二、行政决策实践中法治化的缺失
如上所述，行政决策需要法治化，但在我国的行政决策实践中，法治化缺失的现象却不容忽视，并由此衍生出来诸多与政府行为有关的消极现象。当前，行政决策法治化的缺失主要表现为四个方面，即决策权限的法治化缺失、决策内容的法治化缺失、决策程序的法治化缺失、决策责任的法治化缺失。
（一）行政决策权限的法治化缺失
决策权限的法治化缺失，首先是违反权限范围，越权决策。任何政府机关在做出行政决策时，必须考虑自己的法定权限范围，而不得超越权限进行决策，否则将导致决策行为的无效。实践中多表现为行政主体越权进行政府立法、制定规范性文件，违法设立行政许可、行政处罚、行政收费等情况。其次是缺乏分权制衡，集权决策。在我国多数地方，从制度层面上，因为对行政决策尤其是重大决策均规定了一定的程序，所以从理论上讲，政府的决策权并不为个别人所掌握。但在事实上则存在着非程序化的决策模式，权力决定决策的现象还比较普遍，决策权往往集中于主要领导人手中，决策的正确与否，过多地依赖于主要领导人个人决策能力高低，极易产生决策失误。
（二）行政决策内容的法治化缺失
决策内容的法治化要求在决策权限范围内，决策内容应符合具体的法律规定和法律的正义性要求，应保证决策的公共性，这是法治政府的应有之义。但在决策实践中，既存在明显违反法律强制规定的显性内容违法，也存在决策内容地方化、部门化、集团化等非公共决策的隐性内容违法，而后者产生的直接原因则是决策行为受到了非公共利益团体的影响。“政府的决策可能会受到外利益团体的影响，导致政策公共性的扭曲，不能正确地发挥维护社会正义的作用。政府的决策还有可能受到自身利益诉求的诱导，导致决策寻租甚至公权剥夺公众的现象。”无论是显性内容违法，还是隐性内容违法，最终都将导致行政决策公共性的丧失，都属于决策内容的非法治化表现。
（三）行政决策程序的法治化缺失
决策程序的法治化缺失是实践中行政决策法治化缺失的主要方面，这种缺失表现在行政决策多个程序中，如公众参与、专家论证、合法审查、风险评估、集体决定等程序，也表现为程序多个方面，如相关制度缺失、已有制度过于原则、操作性较弱、制度的不统一等，程序法治化的缺失直接导致决策程序流于形式，程序价值无法体现，进而导致决策法治化的真正实现与公众认可。实践中影响较大的决策程序，如作为行政行为司法化重要尝试的决策听证程序，在代表选择、信息提供、程序设计及意见反馈等均存在诸多问题，导致听证程序在行政决策实践中名存实亡。又如作为“专家问政”重要尝试的决策咨询论证程序，因为客观上缺乏独立性，主观上缺少道德规范和职业自律，导致“领导先下结论、然后专家论证”的形式主义倾向非常严重。
（四）行政决策责任的法治化缺失
《全面推进依法行政实施纲要》明确规定要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。责任追究制度是决策后的一个重要环节，其影响力则是可以前溯至决策时，是一种威慑式、警醒式的决策程序保障制度，意义重大。但在实践中，因为担责主体、归责标准及追责时限等关键内容的缺少法律的明确规定，导致不易操作，直接影响了其上述效果的发挥，所以，行政决策责任亦急需法治化。
三、完善行政决策法治化的路径思考
（一）提高领导干部依法决策的意识
领导干部是行政决策的做出者、实施者，在法治政府的大要求之下，要实现决策的法治化，首先得要求领导干部培养依法决策的强烈意识，要求领导干部在依靠自己的知识、经验和魄力进行重大决策时，先要进行一个法律的评价，在不违反实体及程序法律规定的条件下进行决策，培养领导干部“按程序决策”的意识。
（二）加快行政决策的立法进程
行政决策法治化首先应有法可依，其次才是有法必依与严格执法的问题，所以加快行政决策的立法进程就显得尤为重要了。首先，应加快决策权限立法，通过立法明确不同决策主体间的决策权限；其次，应加快决策程序立法，优先制定重要决策环节的程序法，在立法形式上，应优先选择单行立法。再次，应加快重大行政决策立法，其核心内容应包括重大行政决策的范围和重大行政决策的程序两大方面。
（三）完善行政决策的程序保障
行政决策的法治化离不开相关运行机制的保障，决策机制是行政决策沿着法治化轨道顺利运行的载体，同时也构成了行政决策从提出到决定的制度框架。
对于行政决策的合法性审查制度，应按照《关于加强法治政府建设的决定》的要求，将合法性审查程序的先位性及约束力进行制度化，与此相适应，就应健全合法性审查机构，提高审查机构的专业性与权威性，为审查机构配备数量充足的专业人员、设置较高的行政级别、赋于较多、较高的审查权限等。对于行政决策的专家咨询论证制度，则应在专家的遴选、专家的独立性保障制度、专家意见的法律约束力等方面进行完善。对于行政决策的听证制度，应适当扩大听证事项范围、合理确定听证会的举办主体（如可尝试邀请独立的第三方机构充当举办主体）、改进听证代表的产生方式，包括相关群体推选、有关组织推荐和从候选代表库中随机产生等、建立听证意见说明反馈机制等。对于风险评估程序，应尽快对评估事项、评估内容、评估机制、评估方法及评估结果的处理等进行制度规范。对集体讨论决定程序，亦因将《关于加强法治政府建设的决定》所确定的讨论事项、讨论形式、讨论程序及讨论结果等内容进行制度化规范。对于跟踪反馈的决策程序，当前的完善重点应集中三个方面，即建立独立的跟踪反馈评估机构、提高跟踪反馈评估的专业化水平、探索大众化评估的有效方式。
总之，对于决策程序，决策主体应树立慢决策，快执行、难决策，易执行、苦决策，乐执行的行政决策理念，这也是现代公共决策规律。
（四）健全行政决策的法律监督
行政决策过程实质上是一种行政权力的运用过程，而任何权力都应当在监督之下行使，没有监督的权力必然造成专制与腐败，这一点对于行政决策尤其如此。首先，强化权力机关对重大行政决策的监督，加强人大机构对政府重大决策的全过程监督，决策前应报告人大常委会或者由人大常委会审议、决策过程中应由人大代表以适当的方式参与、决策后应向人大党委会备案。其次，将行政决策纳入司法审查的范围，修改《行政诉讼法》，扩大行政诉讼受案范围，切实解决行政决策的可诉问题。
（五）强化行政决策的责任追究制度
现代政治学、宪法学理论认为，法治政府应当是责任政府，一个政府对它的施政方针、政策和决定以及它的具体施政措施承担不承担法律责任，是民主政府同专制政府的分水岭。④所以，强化行政决策的责任追究至关重要。
关键词公共政策决策气球平衡报道
AbstractAstheeconomydevelopsandthepoliticsimproves,Chinahasbeengraduallymovingtowarda“ParticipatorySociety”.Governmenthasbeentryingtodropthetraditionaldecision-makingmodeofproposinganddecidingatthesametime,rather,itsetsoffa“balloon”totestthepublicresponsebeforefinalizingapublicpolicythatconcernstheinterestsofmostcitizens.Thisessayreviewsseveraldebatesonissueslike“extendingworkingtenures”,analyzesthemthroughrelatedpublicpolicytheoriesandjustifiesthenecessityofreleasing“policyballoons”.Pressandmediashoulddiscardtheoutdatedconception,fullypracticethebalancingstrategyandreportactivelyandresponsibly.
Keywordspublicpolicy,policyballoon,balancedreporting
现代社会是“参与性社会”（participatorysociety），即“社会中的个体成员，能够积极地参与决定他或她自身的命运。这是一个讨论的社会、学习的社会，试验的社会和发展中的社会。”[1]它建立在鼓励和尊重个人参与社会活动的基础上。随着政治、经济的发展，我国社会正逐步演进为“参与性社会”，在与公众利益密切相关的政策问题上，相关部门开始认真听取公众意见，鼓励公民积极参与政策合法化的过程，一改过去“谋”与“断”一步到位的政策制定模式为“谋”与“断”的适当反复，增加政策的透明度。
9月份有关“延迟退休年龄”的争论就是一例。
对于是否要延长退休年龄，学界争论已久。早在2000年，就有专家提交《中国养老保险基金测算与管理》的报告，建议国家应尽快确定推迟退休年龄方案。目前，在“白色浪潮”对社会养老已形成一定压力的状况下，有关政策的出台并不想一蹴而就；而是先通过新闻发言人之口向媒体披露消息，将考虑制定政策的意图公之于众，以此来听取公众的意见和建议。这表明我国已出现一个良好趋势：在制定公共政策时，有关部门开始施放“决策气球”来试探舆论。退一步讲，即使不是主观意愿，在客观上也起到了类似的作用。
何谓“决策气球”？笔者认为可以理解为：它是在某个公共问题已经形成并有一定的政策诉求后，有关部门在考虑相关政策制定与否、该如何制定时，尽可能广泛地听取舆情民意的一种试探性方法，具体做法是通过新闻媒体传播有关信息，以激发利益取向不同的公众参与讨论，各抒己见，建言献策。
在我国，施放“决策气球”是一种新颖的做法，赞成者称道这体现了政治文明的进步；但也不乏反对意见，如认为在一些涉及民众利益、比较敏感的问题上，不能随意信息，因为“稍有不慎，就有可能引起舆论混乱，并有可能引发社会动荡”。[2]对此，我们将通过回顾两个典型事例——都江堰“杨柳湖工程”停建和“延长退休年龄”的争论，来探讨：施放“决策气球”有无必要？新闻媒体对此该持何种态度？需要具体运用哪些策略？
一、典型事例回顾
1、都江堰“杨柳湖”工程的停建
“杨柳湖”工程距离都江堰世界遗产核心区仅350米，很可能会对文物保护、生态环境造成巨大损害。但有关部门事先没有广泛听取各方意见，而是采取了绕过审批程序，先开工、后报批的工程建设模式。为了获得支持，2003年4月28日，四川省都江堰管理局就此邀请四川省水利、文物、建设、环保、遗产管理等方面的领导和专家到实地勘察并论证。会上反对建坝呼声强烈，但是管理局仍坚持继续上马，并在6月5日，再次组织论证，将持反对意见的专家排除在外。7月9日《中国青年报》发表了记者张可佳采写的报道《世界遗产都江堰将建新坝原貌遭破坏联合国关注》后，杨柳湖工程开始进入公众的视野，并形成了一个报道的高潮，央视一套的《新闻30分》、《焦点访谈》以及《南方周末》等纷纷前往都江堰调查采访。8月初，在媒体广泛报道后，由建设部等单位组成的专家调查组前往都江堰进行调查，并提出质疑。8月26日，四川省发展计划委员会递交统计报告，给出两点意见：该工程不宜上马，要慎重；在未取得一致意见之前，暂停杨柳湖前期工作。8月29日，在四川省政府第16次常务会议上，省长当场表态“不能上”，大坝的各项工作暂停，工程论证也同时停止。
2、关于“延迟退休年龄”的争论
2004年9月8日，《北京晨报》最先发出报道，称劳动和社会保障部新闻发言人胡晓义在接受记者采访时说，他们正在考虑延长职工的法定退休年龄，首要是女性的。由于与公众切身利益相关，这则新闻就像一石激起千层浪，反响强烈。在新华网发展论坛，在8日早上的7点59分，就有网友上首贴，截至到当天晚上的11点27分，已经有330条回复，绝大部分持否定态度。[3]此后数天，对这则消息，全国媒体都在跟踪报道、展开讨论。以时评为例，据不完全统计，仅在9月9日就有4篇，如《信息时报》的《“推迟退休”只会加重社会负担》、《中国青年报》的《延长退休年龄的隐忧》、《南方都市报》的《延长退休年龄不是减压妙方》、《南国早报》的《延迟退休别按下葫芦浮起瓢》。由于公众舆论对延长退休年龄主要持反对态度，9月13日晚，在中央台的《经济信息联播》中，劳动和社会保障部副部长刘永富表示“退休年龄，在研究，这个问题很敏感，涉及到方方面面，没有最后的抉择”。随后几天，讨论仍在进行。9月17日，劳动与社会保障部部长郑斯林对此正式表态说，“延长退休年龄并不是当前中国立即需要实行的政策”，同时透露正在吉林、黑龙江开展试点。
二、施放“决策气球”是必要的
在哲学意义上，公共政策所主张的是主观与客观相统一、主体与客体相适应的过程。任何高效益的政策都是以一个良好的政策制定系统为基础的。重视这一过程，是公共政策的一个突出特点。通过对典型事例的回顾，参照现代公共政策的特征、基本价值标准和制定的基本准则，笔者认为在许多政策制定过程中施放“决策气球”是必要的。
1、现代公共政策问题日益复杂化
现代公共政策的一个显著特征就是政策问题日益复杂化，具体表现在三个方面。一是政策问题具有相关性。按照系统论的观点，任何因素都存在于一定的系统之中，任何系统都与其他系统密不可分。据此，公共政策的价值标准，就不能只考虑现实的、直接的、直观的政策后果，还必须同时考虑未来的、间接的、潜在的政策影响。二是政策目标具有多重性。现代社会是多元的，公共政策的目标选择也随之具有多重性。不同的政策目标在理论上可能会出现悖论，在实践上也不乏冲突的存在，进而形成公共政策的选择困难。三是政策问题具有动态性。节奏明显加快、价值多元化和动态变化性是现代社会的三大特征，公共政策问题相应地形成了较强的动态性。
2、公共政策的政治公正标准和社会可行标准
从宏观上说，任何公共政策应该遵循的最基本的价值标准中，都包括政治公正标准和社会可行标准。政治公正标准主要有以下两个内涵：一是除法律特别规定保密外，现代公共政策讲求政策制定过程中的透明度，讲求公众发表意见的合法途径，讲求新闻监督。因为只有具备一定的公开性，公民及公民团体才可能了解公共政策是否合法，是否合理，是否符合公众的利益。二是公共政策必须符合利益普惠的原则，即“公共政策由其性质所决定，其目的在于为全体公民谋取利益，而不是为少数人或特殊利益集团谋取利益”。[4]社会可行标准主要是指，一项公共政策在政策宣示后可以较为顺利地推行。具体说来，即指既定政策有良好的国民基础，至少不会遭到社会普遍的或一部分人的强烈抵制；同时也不会造成严重的社会现实问题或历史遗留问题。
[page_break]
3、公众舆论是公共政策决定的重要准则
政策决定是公共政策制定过程中最为重要的一个阶段，将决定政策执行、反馈、修正的难易程度。影响政策决定的因素很多，如个人价值观、党派认同、选区或地区的利益、公众舆论、传统或惯例等。其中，“公众舆论确定了公共政策的基本范围和方向”[5]，尤其在那些与公众发生直接关系的政策中。这是因为从“应然的”意义上来说，由于政府的公共权力和公共事物管理的被授权、被委托的地位和职能，以及由此所产生的公共政策的“公共”性质，政策决定理当尊重民意。从“功利”的角度来看，聪明的决策者都明白，在公众已形成明确、集中而强大的价值倾向的情况下，顺应民意是唯一正确的选择。
参照以上的理论，事先“延迟退休年龄”的消息来试探民意是有必要的。现代政策问题日益复杂，如退休年龄的延迟不仅仅只关乎养老金的支付，还会涉及到年轻人就业、普通职工的生活状态、现行《劳动法》的修改等一系列问题，它们之间不乏冲突的存在。利益取向不同的群体对此事就态度迥异，部分公务员、科教人员非常肯定；而大龄“蓝领工人”、下岗职工等则强烈反对，如果贸然出台政策，其公正程度和社会可行性将会大打折扣。
“杨柳湖”工程的停建，很大程度上则得益于公众舆论的反对。都江堰是“当今世界年代久远、唯一留存、以无坝引水为特征的宏大水利工程”，但“杨柳湖”工程可能会违反“都江堰作为世界文化遗产的真实性、唯一性原则”。消息一经披露，众多专家、广大公众的一致反对，全国180多家媒体都介入了报道，最终公众力量直接影响了决策，该项工程被叫停。试想，如果在工程立项之前试探一下民意，会这样虚耗人力物力么？
三、新闻媒体应该采取的态度和具体措施
如上文所言，施放“决策气球”这一新颖做法值得提倡。对此，笔者认为新闻媒体应该积极参与报道，引导公众讨论，力求成为一个良好的沟通渠道。这基于以下两点原因。
1、新闻媒体在公共政策制定中的地位
就公共政策的制定而言，至少有三类主体通过不同的方式直接或间接地介入了制定过程。新闻媒体属于其中第三类——社会非法权主体，即“在正式的法律规定中其行为属于非政策行为，但实际却可以影响甚至深深影响政策决定的社会主体”。[6]新闻媒体主要是通过传播社会舆论来介入的，它负有为那些“缺少声音”的公众讲话的责任，成为一个能充分容纳民意表达的平台。因为公民的政治参与权利虽是宪法原则之一；但实际中，作为个体的公民直接参与公共政策制定过程的机会很少，民意很难通过正式的制度渠道进入到公共事务的决策和裁判中去。
2、改善我国公共政策报道状况的需求
“新闻是人们对其生活作出合理决策所需的信息。”[7]这是哥伦比亚大学教授麦尔文﹒曼切尔在总结新闻定义时提出的原则之一，着重强调新闻的决策功能性。对此，西方的一些主要媒体做得很好，它们历来以公共政策的权威报道为己任。而囿于一些过时的观念（如认为保持一定的神秘性有利于维护政策的权威；以为政策制定的由头、制定中遭遇诘问和反复修正等过程一旦被公众知晓，会影响政策的严肃性），我国的公共政策报道，尤其是针对决策过程的报道，在传媒实践中并未得到充分实现。有论者认为，目前媒体“较低水准的公共政策报道，常常不能满足主流人群的关注与兴趣”[8]。
对“决策气球”的报道，新闻媒体要解放思想，跳出陈旧观念的樊篱。同时，在具体操作实践中，还须讲求一定的报道策略，将可能潜在的负面影响消弭于无形。
首先，需要明确的是，施放“决策气球”是政治文明进步的体现，应该是经过精心策划的。媒体在报道时必须有强烈的责任感，不能为了抢新闻而捕风捉影。如2004年12月28日，有媒体报道科技部一位官员在的留学人员代表座谈会上透露，为吸引更多优秀海外人才，中国正在考虑效仿印度，为海外专才实行“双重国籍”的优惠政策。后经核实，这是记者对该官员讲话的误解所致。该官员在会上并未谈及中国考虑“双重国籍”的问题，其原话为：目前国际上许多国家都非常重视对境外留学人员的吸引，例如印度采取了“双重国籍”的方式，而我国是采取“永久居留权”作法——也就是所谓的“绿卡”。此外，媒体的报道要有权威的信息源。关于双重国籍这个问题，有决定权的是公安部和人事部，所以对双重国籍问题放“决策气球”的不可能是科技部。记者如果事前想清楚了这个问题，就不会从改变双重国籍的角度报道该官员的谈话。其三，“决策气球”的报道要留有回旋余地。如此次有关“延长退休年龄”的报道最早出现在《北京晨报》上，信息源是劳动和社会保障部新闻发言人胡晓义。为了避免绝对化，新闻中着重强调发言人“并没有透露政府何时会对公民的退休年龄作出调整，只是说这个工作是个渐进的过程，目前正在着手研究。”
其次，在报道新闻时应遵循“平衡报道”的原则。“平衡报道”源出于西方新闻学，是西方新闻报道所普遍遵循的基本原则之一。美国密苏里新闻学院1980年出版的《新闻报道与写作》一书中就指出：“新闻报道应当求得平衡、公正和客观。”在中国大陆，孙旭培在研究我国报道方法演变的基础上，结合国外的报道经验，也于80年代就提出了新闻报道的平衡的概念[9]。运用“平衡”的报道方法，可以在突出报道一种主要因素时，还能顾及其他因素，特别是相反的因素；在突出报道一种主要意见时，还能点出其他意见，特别是相反的意见。这样就能更准确地反映事物及其内外联系，寓倾向性于全面、客观、公正之中，使人更加信服。同时也可以较好地对舆论进行调控，因为通过平衡报道，社会各方面的意见都能呈现在大众面前，这会加强各群体之间的交流，避免极端意见的出现，有利于社会谅解和社会整合。
“重大的事情让人民知道，重大的问题经人民讨论”。回顾“杨柳湖工程”的停建、“延迟退休年龄”的争论等事件，可知一项公共政策尤其是涉及公众切身利益的，其制定过程的公开、透明，有利于增强决策的科学性和民主性，有利于增进人民群众的理解和支持。因此，施放“决策气球”的做法是值得提倡的，媒体对此应该持肯定态度，并采取慎重和有效的策略进行报道；而广大民众应该积极参与讨论，理解和包容可能会出现的某些偏差。
注释：
[1]【美】赫伯特.阿特休尔：《从弥尔顿到麦克卢汉》，纽约霍普金斯大学出版社，1990年版，第56页
[2]陆高峰：《“延长退休年龄”新闻的反思发言人不能乱发言》，《信息时报》，2004年9月21日
[3]新华网发展论坛2004年9月8日关于“延长退休年龄”的讨论
[4]张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社，1997年版，第50页
[5]转引自陈振明：《政策科学—公共政策分析导论》，中国人民大学出版社，2003年版，第366页
[6]张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社，1997年版，第37页
[7]徐耀魁：《西方新闻理论评析》，新华出版社，1998年版，第135页
文章编号：1009-3729（2017）03-0030-06
关键词：重大行政决策；合法性论证；合法性审查
摘要：重大行政决策合法化，从广义上讲，是指行政部门做出的决策符合相关法律法规要求的过程；从狭义上讲，是指审查机制的合法化。重大行政决策合法化是决策科学化的保证与决策顺利实施的前提条件，也是依法行政的内在要求、保障人民合法利益的必然要求。但是，目前我国重大行政决策合法化面临着相关法律法规位阶较低、合法性审查主体不明确、公众参与和专家论证的效果不强、监督力度不足等一系列问题。
应在制定高位阶法律法规的同时，科学设置合法性审查主体，强化公众参与力度，完善专家论证制度，健全监督机制，以促进我国重大行政决策合法化进一步完善。
我国作为一个崇尚法制的社会主义国家，依法治国是党领导人民治理国家的一项全局性、整体性和目的性的基本方略，是国家长治久安的重要保障和人民当家做主的根本保证。依法治国的基础和关键是依法行政，只有国家各级行政人员做到懂法、依法和守法，在日常工作中依法管理，杜绝权力滥用，保持优良的工作作风，才能避免决策失误。近年来，国务院相继出台了多个旨在推进依法行政的重要文件，明确提出行政机关应当依法行使行政决策权，即重视行政决策的合法化，同时将合法性审查确定为重大行政决策的必经程序。2004年，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确指出，要“完善行政决策程序，重要行政决策在决策过程中要进行合法性论证”，首次将合法性论证用于重大行政决策中。2008年，国务院在《关于加强市县政府依法行政的决定》中详细规定了保证重大行政决策合法化的具体程序，各地方政府也先后出台了与之配套的政策和规定。2010年出台的《国务院关于加强法治政府建设的意见》指出，为了实现重大行政决策的合法化，需做到依法决策、科学决策和民主决策，进一步明确地将合法性审查列为重大行政决策的一个重要程序，使重大行政决策的合法化措施越发完善。目前，我国正处于社会主义发展的关键时期，中共十指出要全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，在这一过程中各类重大行政决策势必会成为一种常态。在此背景下，深入研究重大行政决策合法化的必要性、面临的问题、优化策略等问题，具有重要的学术价值和迫切的现实意义。
一、重大行政决策合法化的含义与内容
什么是重大行政决策？其合法性的内涵是什么？其主要包括哪些方面的内容？这些是我们必须首先搞清楚的问题。
1.重大行政决策合法化的含义
行政部门为实现其特定行政目标，依照国家相关的政策和法律，针对其管辖权限范围内需要解决的问题，制定相关活动方案的行为过程称为行政决策。[1-2]作为政府实现其管理职能过程中最原始、最基础的工作，行政决策决定着政府的活动目标和活动方向。重大行政决策的“重大”一词在于突出决策的重要性和影响力，但目前我国对“重大”还没有形成明确统一的判定标准，往往是由中央或地方政府根据决策内容与影响而界定。通常来说，重大行政决策是指行政机关为履行经济调节、公共服务、市场监管和社会管理等职责而作出的具有全局性、基础性、根本性和长远性的行政决策，如重大政府采购和投资项目的安排，经济、政治、文化发展的总体规划，政府的年度财政预算，重大突发事件应急方案，市场经济运行规则监管等，这些决策大多与公民的切身利益密切相关。[3-4]
2010年，在全国依法行政工作会议上指出，“合法是决策的第一要件”。楸Vぶ卮笮姓决策能够得到公民的认可并有效实施，必须通过合法化的过程赋予其合法性地位，将重大行政决策从决策变为更加权威性的公共政策[5]。从广义上讲，重大行政决策合法化是行政部门做出的决策符合相关法律法规要求的过程，它包括三个维度，即决策形式的合法化、参与的合法化和理性的合法化，此“三化”相互依存、密切关联、辩证统一。[3]从狭义上讲，重大行政决策合法化是指审查机制的合法化，即重大行政决策必须经过合法性审查，具体指为保证决策程序依法进行、决策权限有法可依、决策结果和效果符合法律规定而进行的一种行政审查程序制度。
2.重大行政决策合法化的内容
重大行政决策合法化是行政决策顺利实施的前提和基础，其内容涉及决策制定与合法性审查等多个方面。
（1）决策权限合法化。决策权限合法化是指行政决策主体是否有权力作出该项重大行政决策，针对的是法律授权问题。行政决策主体是国家行政机关内部可以直接制定并实施决策活动且能够承担决策后果的个人或者机构。[6]法无授权不可为，行政决策主体只能在法律规定的范围内行使权力，不可无权行事或越权行事，否则其决策是无效的。
（2）决策程序合法化。重大行政决策的制定，必须遵守相应的方式、时间和顺序等法律的程序性规定。我国一直有重实体轻程序的传统，缺少与行政决策相关的独立的法律和行政法规，但重大行政决策的制定程序，必须按照现有的规范行政行为的程序性文件执行，否则其合法性将被质疑。
（3）决策内容合法化。重大行政决策的内容必须合乎法律的规定：决策的内容要在行政决策机构的管辖范围内，决策内容的形式规定要依法进行。
（4）审查主体合法化。对重大行政决策作出合法性审查的主体通常包括四种，即本机关外部法制机构、本机关内部法制机构、社会独立法制机构和本级人民政府法制机构，不同的审查主体往往会产生不同的审查效果，因此选择恰当、有效的审查主体至关重要。[7]对比这四种审查主体不难看出，除社会独立法制机构外，其余的审查主体都与行政决策主体有着或多或少的利益关联，或是上下级关系，或是同事关系，所以应尽可能选择与行政决策主体无直接联系和利益来往的社会独立法制机构作为合法性审查的主体，以规避嫌疑。
（5）审查内容合法化。目前国内对合法性审查的具体内容没有作出统一的规定，对于哪些决策内容应当审查、哪些决策内容无须审查都没有明确的标准。合法性审查的内容不是越多越好，虽然审查内容越多，获得的信息越详细，决策执行后出现问题的可能性越少，但是过多的审查内容无疑会加重审查主体的工作任务，而工作量过大会导致审查不细致、难以抓住重点。合法性审查的内容也不是越少越好，因为审查内容过少，审查主体有可能漏掉和忽略很多重要的问题，最终可能导致决策审查不通过或者决策执行问题重重。因此，审查主体应掌握决策重点，从决策权限、决策内容和决策程序等几个关键方面进行审查，以提高审查效率，保证审查的科学性和合法性。
（6）审查方式合法化。合法性审查的方式多种多样，如专家咨询、听证制度与公众参与等，根据实际情况选择合法且合适的审查方式至关重要。对于争议较大、内容复杂的决策，必须通过专家咨询会、听证会等有针对性的讨论会来审查；对于争议较小、内容简单的决策，通过书面或电子文件审查即可。
二、重大行政决策合法化的价值意义
社会主义政治文明建设的重要任务是保证行政决策的法制化、民主化和科学化。重大行政决策作为一种全局性的决策，关涉公民的根本利益和社会公共利益，决策一旦失败，公民和社会团体难以通过行政诉讼获得应有的救济。因此，完善重大行政决策的合法化程序、建立合法性审查制度，是行政决策科学化、民主化、法制化的重要保障，是社会主义政治文明建设的根本要求。具体来讲，重大行政决策合法化的价值主要体现在以下几个方面。
1.决策科学化的保证
重大行政决策是解决社会矛盾的基础，与影响范围较小的一般行政决策不同，它是针对全局的决策，在目标上考虑得更大，涉及的范围更广，影响也更为深远。重大行政决策一旦出现失误，势必会造成严重的损失，乃至灾难性的后果，导致经济社会发展受阻和人民利益受损。所以，重大行政决策的M定与审查必须保证其科学性，严格避免随意决策、法外决策和非理性决策，确保决策权不会被滥用或者误用，以降低决策风险和避免决策失误。[8]
2.决策顺利实施的前提条件
重大行政决策只有通过合法化的过程才能够获得合法地位，未通过合法化认证的决策本身不具有合法性和权威性，难以获得公众的认可，一旦实施必然会遭到来自各方面的阻力，最终导致决策失败。[5]
3.依法行政的内在要求
依法行政是依法治国的关键，依照法律法规行使权力是我国社会主义法制的必然要求。依法决策是依法行政的前提，决策合法是行政合法的必要条件。行政主体要遵循“权力法定”原则，不越权行事，其行政手段不应根据个人意愿随意实施，而应依据一定的法律法规行事，不能超越法律法规的界限。[5]在重大行政决策合法化过程中，无论是决策的制定还是决策的审查，都应严格依法进行，这体现了我国依法行政的内在要求。
4.保障人民合法利益的必然要求
依法治国、依法行政，其根本目的是为了维护广大人民群众的切身利益。政府科学民主决策，能够反映人民的意愿，增强人民群众对政府的信赖和认同；而错误的决策，将背离人民的意愿，损害政府在人民心中的形象。重大行政决策合法化，要求依法制定决策和依法审查决策，将决策的重点放在推进发展和改善民生上，保证决策的科学性、民主性，从而保障人民的合法权益。
三、我国重大行政决策合法化现状
迄今为止，尽管国务院已经出台了多个用于推进依法行政的重要文件，提出要重视重大行政决策的合法化，加强法治政府建设，各地市也建立了相应的重大行政方案合法性审查机制，但是依法决策和依法审查的目标并未完全实现，还存在诸多问题。
1.相关法律法规位阶较低
行政决策主体制定重大行政决策的权力属于行政权，理应受到法律的约束和规范。[8]自2008年国务院出台《关于加强市县政府依法行政的决定》开始，江西、青海、湖南等十多个省、市、自治区均先后出台了针对重大行政决策的地方规章制度[9]，完善了重大行政决策的合法化程序，从立法的角度制定了科学民主的决策程序，使重大行政决策的制定、审查和实施有法可依。但由于地方行政法规的位阶相对较低、权威性不高且约束力不强，这些法规往往被束之高阁，未能有效实施。而最高立法机关关于重大行政决策的高位阶法律法规却一直没有出台，立法进程严重滞后。
2.合法性审查主体不明确
由于中央并未对重大行政决策合法性审查的主体做出统一明确的规定，也未限制审查主体的选择，各地区通常根据自己的需求和当地的实际情况选择相应的机构作为合法性审查的主体，探索适合自己的审查模式。目前，最常见的审查主体是本机关内部法制机构，因为这种选择对于行政机关来说是最简便和最有利的。但是这种审查主体的审查效果不太理想。合法性审查主体与行政决策主体同属一个机关，往往是上下级的关系，审查主体就算是发现了决策问题也难以违背领导的意愿，审查作用难以体现。而另外两个审查主体――本机关外部法制机构和本级人民政府法制机构，由于审查主体与决策主体同为政府工作人员，多为在工作和生活中经常打交道的同事，在中国浓厚的人情社会氛围下，审查通常是走一下过场，作用不大。此外，各地政府法制机构还或多或少地存在人员配置不合理的现象，审查人员良莠不齐，合法性审查的专业水平难以保证。
3.公众参与和专家论证的效果不强
公众参与攸关其利益的重大行政决策，不仅有利于决策的民主化，而且能够提升决策的质量，是实现重大行政决策合法化的重要途径。我国某些地区在一些领域已经进行了公众参与的探索，如杭州的开放式决策。但是目前所进行的公众参与的探索，存在着决策效率较低、参与效果较差，甚至“作秀”参与和不文明参与的情况，参与程序还有待完善。另外，在重大行政决策制定和实施过程中，还需要借助“外脑”的力量，科学、全方位地为决策咨询、论证，即专家论证[10]，参考论证的结果对决策作恰当的修改，能够有效保证政府决策的合法性[11]和科学性。但目前我国的专家论证大多流于形式，多数专家只是被动地参与重大行政决策，常受到委托机关的干扰和暗示，对决策结果难以产生实质性影响。甚至有的地方政府为了使决策能够顺利进行，只挑选与自己意见一致的专家参与论证，严重违背了设立专家论证的初衷。
4.监督力度不足
目前我国重大行政决策方案合法化面临着自我监督为主、上级监督为辅、外部监督缺乏的现状。自我监督即相关机构和个人自觉管束自己依法行政的行为，这种监督的效果十分有限。上级监督通常指人大及其常委会的监督，我国宪法规定人大及其常委会依法享有对国家检察机关、审判机关和行政机关的监督权。但上级监督目前面临着两方面的困境：一方面，缺乏与人大对重大行政决策合法化监督相关的法律法规，人大的监督职能难以正常发挥；另一方面，人大对重大行政决策的监督通常是被动的，只有当决策文件在审查中出现问题并向人大反映后，监督程序才启动。[9]外部监督是指社会监督，包括公众监督、媒体监督等。重大行政决策涉及面广，对社会利益格局具有较强的调整功能，与人民群众的切身利益密切相关，因此外部监督具有主体多元、监督力度强等重要特点。但是，我国重大行政决策外部监督的制度建设滞后，外部监督的作用难以真正发挥。
四、完善我重大行政决策合法化的对策
1.制定高位阶的法律法规
“法令行则国治，法令驰则国乱”，法律是一个国家长久治安的有力保障。我国作为法制国家，重大行政决策合法化相关规定只在各级政府出台的相关法规、规章和规范中出现，且常常被忽略，没有独立的、高位阶的相关法律出台，缺乏强制性，无助于决策的执行。因此，为推进依法行政，真正实现重大行政决策的法制化、民主化和科学化，最高立法机关应尽快制定相关的高阶位法律法规，并据此建立一套刚性的重大行政决策的合法化审查程序，对决策主体、决策权限、审查主体、审查内容等做出明确规定。[4]
2.科学设置合法的审查主体
为了确保重大行政决策的合法化，科学设置合法的审查主体至关重要。中共十八届四中全会提出要“推行政府法律顾问制度，建立法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大决策、推进依法行政中发挥积极作用”。政府法律顾问可以胜任重大行政决策合法性审查的职责，且具有多种优势：一方面，政府法律顾问作为审查主体，与决策主体是并列的关系，具有平等的法律地位，能够排除人为的干扰、保持中立的立场；另一方面，政府法律顾问队伍由相关专家和律师组成，具有丰富的专业知识，不仅能够保证决策的合法性和科学性，而且可以兼顾决策的民主性。[12]当然，政府法律顾问作为审查机构，也必须依法行使审查权力，避免因个人或部门利益而导致“走后门”情况的发生。
3.加强公众参与力度，完善专家论证制度
2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出，要“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。从近两年的具体情况来看，尽管各地区为保证重大行政决策的顺利执行，也强调加强公众参与和专家论证制度，但是整体上并未达到预期效果。为保证重大行政决策的民主化和科学化，应引导和鼓励公众参与到决策的审查中，同时完善专家论证制度，虚心听取专家对决策的建议和指导。
4.健全监督机制
重大行政决策方案合法化的过程是一个需要不断进行监督的过程，无论是决策的制定、审查还是实施，都离不开监督。健全的监督机制是保证重大行政决策合法化的重要手段。首先，应制定相关的法律法规，明确人大及其常委会行使监督权力的范围和方式；其次，应加强人大及其常委会的自我监督能力，避免滥权现象的发生；最后，应加强社会舆论、新闻媒体和公众的监督，保障重大行政决策始终能够有助于改善民生、促进经济社会的持续健康发展。
参考文献：
[1]刘莘.法治政府与行政决策、行政立法[M].北京：北京大学出版社，2006：77.
[2]肖北庚.行政决策法治化的范围与立法技术[J].河北法学，2013（6）：10.
[3]朱晓明.重大行政决策合法化的三个维度[J].浙江师范大学学报（社会科学版），2013（2）：46.
[4]杜欣霖.完善重大行政决策合法性审查机制[J].行政管理改革，2014（2）：51.
[5]郭渐强，彭璐.重大行政决策方案合法化研究[J].湖南师范大学学报（社会科学版），2014（2）：76.
[6]杨寅.行政决策程序、监督与责任制度[M].北京：中国法制出版社，2011：41.
[7]刘淑君，喻海龙，刘玉萍.重大行政决策合法性审查问题研究[J].齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版），2015（8）：21.
[8]杜欣霖.合法性是重大行政决策的第一要件[J].党政干部参考，2014（15）：32.
[9]王仰文.重大行政决策合法性审查问题研究[J].理论月刊，2012（1）：99.
[10]李慧.论地方政府重大行政决策专家论证制度的完善[J].湖北警官学院学报，2014（7）：50.
关键词：政策科学，术语，政策分析
中图分类号：C01；C04文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.1673-8578.2016.06.012
Abstract：Policyscienceisarapiddisciplineinsocialsciences，andhasformedarelativelyindependenttheoryandmethodofsystemwithitsowncharacteristics.Also，therealreadyhaveaseriesofachievementswithpolicyguidingsignificanceandtheoreticalvaluebasedonpolicyscience.Therefore，itissignificanttoretrospectivethedevelopmenthistoryofpolicyscience.
Keywords：policyscience，term，policyanalysis
引言
政策在现代政府社会管理实践中扮演了重要角色，制约和引导着社会主体的行为方式，甚至可以说是治国理政的工具。尽管人类的政策实践早已开始，但是政策科学作为独立的研究领域，直到第二次世界大战后才出现。一般来说，“政策科学”一词被公认为是由美国学者拉斯韦尔（HaroldD.Lasswell）于1943年首先提出的，并在1950年他与卡普兰（A.Kaplan）合著的《权力和社会：政治研究的框架》一书中进行了阐述[1]。1951年，拉斯韦尔与丹尼尔・勒纳（DanielLerner）出版的《政策科学：范围和方法的最近发展》，成为西方政策科学发展的里程碑。此后，政策科学的研究者将现代科学的理论、方法和技术系统地进行了有效整合。
伴随着多学科的碰撞交融，现代政策科学的基本理论与研究方法不断变化，带来的副作用是不同学者的“百家争鸣”，甚至连术语都没有明确统一。比如：1958年，林德布洛姆（C.E.Lindblom）在《美国经济学评论》杂志上发表了题为《政策分析》的论文，首次使用“政策分析”一词，掀起了当时对拉斯韦尔-德洛尔的政策科学学科建设的质疑[2]。劳伦斯・特瑞布还发表了《政策科学：分析还是意识形态》一文，提出政策科学并不是一门学科，而是一种意识形态，应该由“政策分析”来概括这门学科[3]。
科技信息传播过程中，有歧义的信息会误导出错误的结论，甚至引发重大损失，这就要求使用的科技术语要有社会公认的、统一的名称和意义[4]。“政策科学”“政策分析”是政策领域常用的术语。在中国知网上分别以两个术语为关键词进行检索，返回的结果分别是608篇和6380篇。从数量上来看，“政策分析”似乎是学科研究的主流，然而实际上并非如此。本文通过对“政策科学”概念演变历史的梳理，尝试从其学科内涵上显示其中文定名的合理性。
一“政策”一词溯源
拉斯韦尔认为：政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。美国学者威尔逊（Wilson）认为：政策是由政治家制定、由行政人员执行的法律法规的总称。安德森（Anderson）认为：政策是由一个或一批行为者，为处理某一个问题或有关事务而采取的有目的的活动过程。美籍加拿大学者伊斯顿（Easton）认为：政策是对全社会价值所做的权威分配[5]。总体而言，西方国家将政策看作政府或具有政府性质的团体在特定时期为了实现一定的政治、经济、文化和社会目标所采取的统筹行动，形式上包括条例、办法、措施、法律等[6]。
中华民族五千年文明史，涌现了《战国策》《史记》《资治通鉴》等大量与政策研究密切相关的论著。中国古代的政策思想以政治为中心，“策”只是实施“政”的工具性手段。古汉语中“政”“策”是分开使用的两个字。“政”是管理国家事务、控制社会、治理民众的意思。《周礼・天官》说：“建邦之六典，四曰政典，以平邦国，以正百官，以均万民。”《左传・桓公二年》说：“政以正民。”“策”有两个含义和政策相关，《礼记・仲尼燕居》曰“策，谋也”，是方策、对策的意思。《释名》载“测书教令于上，所以驱策诸下”，“策书”有规定、政令的意思[5]。
尽管古汉语中未出现“政策”一词，但有与之意义相近的词，比如“战略”“策略”等。也有类似于现代政策文献的“诏令文书”等文种。清华大学公共管理学院公共政策研究所黄萃副教授指出：梁启超在《戊戌记》中首次使用了“政策”一词，之后孙中山也在文章中使用“政策”一词。自此，“政策”得以在中文语境中传播开来[7]。虽然有待考证，但是某种程度上可以说明清末中国已经使用“政策”一词。
《辞海》对“政策”一词的定义是“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行为准则”。
《现代汉语词典》（第6版）对“政策”的定义为：“国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则。”《牛津高阶英汉双解词典》（第7版）对policy的定义为：“aplanofactionagreedorchosenbyapoliticalparty，abusiness，etc.”
全国科学技术名词审定委员会《管理科学技术名词》（第一版）对policy的审定结果为：“党政机关、企事业单位和各种社会组织为达成一定目标、结合特定情况所制定的行动准则和方案。”
二“政策科学”概念溯源
政策科学作为相对独立的研究领域，是在第二次世界大战后，以美国为代表的西方开始兴起的。如前所述，20世纪40年代，拉斯韦尔提出了“政策科学”的概念，即：政策科学是以制定政策规则的政策备选方案为焦点，运用新的方法对未来的趋势进行分析的学科。他具体提出了一个包括7种环节的政策过程，即：情报、推动、制订、执行、适应、终结和评价。1950年，拉斯韦尔与卡普兰合著的《权力和社会：政治研究的框架》首次正式使用“政策科学”。1951年，拉斯韦尔和勒纳合编了《政策科学：范围和方法的最近发展》，首次提出了政策科学的研究对象、内容、学科性质和发展方向等，奠定了政策科学的基础[8]。这门全新的社会科学不再仅仅关注局部问题，而是整个政策过程。《政策科学：范围和方法的最近发展》标志着现代政策科学的诞生，确立了政策科学的基本范式和研究纲领，指明了社会科学中政策科学的研究方向，掀起了美国政策科学学科建设浪潮[9]。
在拉斯韦尔提出政策科学概念以后，真正推动政策科学快速发展的，是当时在美国工作的以色列学者叶海卡・德洛尔（YehezkelDror），他出版的《公共政策制定检讨》（1968）、《政策科学幻想》（1971）、《政策科学进展》（1971）三本著作被学界称为政策科学“三部曲”。德洛尔在拉斯韦尔理论的基础上进一步论证了政策科学研究的对象、性质、理论和方法等问题，完善了政策科学的学科范式[10]。
后期伴随着政策科学学科不断发展，不同的学者从多个角度对政策科学的概念进行了描述：
（1）德洛尔：以政策制定作为研究和改革的对象，包括政策制定的一般过程，以及具体的政策问题和领域[11]。（该定义描述的是研究对象。）
（2）那格尔（StuartNagel）：为解决各种具体社会问题而对不同的公共政策的性质、原因及效果进行研究[12]。（该定义重在描述研究目标。）
（3）克朗（R.M.Krone）：通过定性和定量的方法探求对人类系统的了解和改进，其研究焦点之一是政策制定系统[12]。（该定义同时描述了研究目标和研究方法。）
（4）奎德（E.S.Quade）：是应用研究的一种形式，用来获得对社会技术问题的理解，并给出更好的解决方案[13]。（该定义重在描述学科功能。）
（5）邓恩（W.N.Dunn）：是一种应用性的社会科学，使用各种研究和论证方法，产生并转换政策相关信息，以便政治组织解决政策问题[7]。（该定义指出政策科学的应用属性。）
三中国对“政策科学”概念的探究
近年来，中国对“政策科学”相关问题的研究逐渐增多。刘小年、陆树萍从政策因素研究的视角提出：政策科学演进的内在路径必然是人类对政策过程中因素的不断发掘，政策科学的演进经历了由单因素理论建构向多因素理论发展的转变，当代中国政策科学的发展需要把握这种研究前沿趋势。在这样的趋势下，中国学者后续从不同角度开展了大量关于政策科学的研究，包括概念、目标、研究路径等。对概念的研究，概括为以下四种[11]：
（1）政策科学是研究政策制定的理论和方法，是研究如何制定正确政策，避免错误政策的学科。（该定义重在描述研究目标。）
（2）政策科学是关于制定政策方案，规划政策实施，评价政策结果，预测政策效果的学科。（该定义重在描述学科功能。）
（3）政策科学是研究政策属性与特点，以及政策制定和执行规律的科学。（该定义重在描述研究目标。）
（4）广义上的政策科学是对不同的公共政策的性质、原因和结果进行的研究，狭义上的政策科学是对政策目标、政策方案和社会结果之间的相互关系的研究。（该定义从广义和狭义两个角度来描述。）
需要说明的是，中国学者对政策科学的研究是依托于产业发展的，也就是从产业政策的研究开始的。基于广义和狭义的政策科学概念，中国学者习惯上将围绕政策展开的所有环节都视作政策科学研究，包括：政策计划、政策方案的制定与选择，政策执行过程中产生的结果，政策执行以后产生的结果，其中还伴随着政策执行过程中进行的效果评价和执行结束以后对效果的评价。政策科学的发展，其内在的路径必然是一种对政策过程相关因素的发掘，由此使政策科学的演进表现出一定的阶段特征，也形成了特定的前沿研究问题[14]。
笔者认为，一个完整的政策过程，如果是“科学”地研究，首先还是要依托一个产业，其次才谈得上研究或者分析。此外，除了政策制定和政策执行以外，还需要对政策和政策活动进行科学评价，这对决定政策去向、合理配置公共资源、实现公共决策科学化和民主化都有着重大意义。再有，社会科学研究方法包括质化研究和量化研究两个角度，中国目前对政策科学学科的成果，从中国知网上的文献量来看，前者远远高于后者。质化研究有益于理清学科基础问题，包括本文所探讨的概念问题，但是正如拉斯韦尔所言，政策科学必须为之奋斗的三个最主要的特征是脉络、问题取向和研究方法的多样性[7]，通过量化研究可以发现政策主体在制定和执行政策过程中所产生的政策合力或政策效果，这个过程本身也有助于对政策科学学科本质的理解。
全国科学技术名词审定委员会《管理科学技术名词》（第一版）对scienceofpolicy的审定结果为：“政策科学，又称政策分析。”定义是：“对政策的调研、制订、分析、筛选、实施和评价的全过程进行研究的方法。核心问题是对备选政策的效果、本质及其产生原因进行分析，是在运筹学和系统分析的基础上发展起来的。”
四结语
通过梳理定义可以看出，与传统的政治学、政策学或经济学不同的是，政策科学将政策系统和政策过程作为专门的、独立的、唯一的研究领域，主张对其进行全面的、系统的研究。本文前面提到的政策分析，可以说是包含在政策科学概念内涵中的，是为科学制定合理政策服务的。近年来中国围绕政策研究的细分学科不断增多，说明对政策的定性、定量研究正在逐步深入，比如：政策文献学、政策计量学等内容量化研究方法成果颇丰。清华大学公共管理学院公共政策研究所更是收集了1949年以来中国出台的所有政策文本，建成了中国首个公共政策研究数据库。
本文通过对“政策科学”概念演变历史的梳理，进一步确定了其学科内涵。陈振明在《政策科学的“研究纲领”》中将政策科学定义为：“政策科学是综合运用各种知识和方法，以公共问题为中心，以政策系统和政策过程为研究对象，以政策内容和过程分析为重点，探求政策实质、原因和结果的学科。尤其是提供政策的相关知识，分析政策的相关信息，改善政策的决策系统，提高政策过程的科学化与民主化。”[15]笔者认为这一定义对政策科学的描述较为科学、准确。
各个学科术语的规范统一工作是学术交流的基础，其重要性显而易见。全国科学技术名词审定委员会作为代表国家进行术语审定的权威部门，自1985年成立至今已有31年的历史，审定公布了包括自然科学、社会科学、医学、军事、工程技术等领域在内的95个学科、125种科技名词，累计45万余条，每一条术语的审定与规范过程都凝聚了专家的智慧与汗水。“政策科学”是在《管理科学技术名词》（第一版）中审定公布的，应该得到推广。
参考文献
[1]BrunnerRD.ThePolicyMovementasaPolicyProblem[M].NewBrunswick：TransactionBooks，1991：189.
[2]王骚，王达梅.政策分析中事实要素与价值要素关系探析[J].天津行政学院学报，2005（2）：31-35.
[3]李玫.西方政策网络理论研究[M].北京：人民出版社，2013：41.
[4]刘青.科技术语规范化在信息传播中的重要作用[J].科技术语研究，2002（1）：3.
[5]黄萃，任|，张剑.政策文献量化研究：公共政策研究的新方向[J].公共管理学报，2015（2）：129-138.
[6]苏峻.公共科技政策导论[M].北京：科学出版社，2014.
[7]黄萃.政策文献量化研究[M].北京：科学出版社，2016.
[8]陈振明.政策科学：一个全新的跨学科：应用性的研究领域[J].高校社会科学研究和理论教学，1996（2）：19-22.
[9]格林斯坦，波尔斯比.政治学手册精选：上卷[M].竺乾威，周琪，胡君芳，译.北京：商务印书馆，1996.
[10]KuhnTS.科学革命的结构[M].金吾伦，胡新河，译.北京：北京大学出版社，2003.
[11]那格尔SS.政策研究百科全书[M].林明，等，译.北京：科学技术文献出版社，1990.
[12]陈振明.政策科学的起源与政策研究的意义[J].厦门大学学报：哲学社会科学版，1992（4）：83-86.
[13]刘剑.总体规划制定中城市政府行为的政策分析[D].北京：中国城市规划设计研究院硕士论文，2010.