以党的十八届三中全会和省、市、县有关会议精神为指导，以国家支持《__片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2023年）》为契机，以全县“十二五”及“十三五”规划中农业农村发展规划为引领，以发展现代农业和建设新农村为抓手，以农业重点区域、主导产业和重点项目为依托，以切实提高财政涉农资金使用效益为目的，通过整合各部门、各渠道安排的支农资金，提高政府对农村经济发展的宏观调控能力和效率。
（一）明确分工，各负其责的原则。建立领导小组会议制度，研究确定整合项目总体规划、审查确定年度项目实施计划。各镇、各部门负责制定本地区、本部门产业发展规划和行业发展规划，制定年度项目实施计划。县涉农资金整合工作领导小组办公室（以下简称县整合办）负责统筹安排项目申报立项、资金整合工作。监察、审计、财政等部门负责项目资金监管。各镇、各部门负责项目组织实施和责任跟踪问效。
（二）提高效益，促进发展原则。整合涉农资金的政策、制度以及具体措施的制定，以调整优化农业产业结构，提高涉农资金使用效益，促进农村经济社会全面发展为出发点和落脚点。
（三）科学规划，突出重点原则。坚持规划引领，紧紧围绕全县主导产业，针对基础设施建设薄弱环节，开展涉农资金整合工作。通过规划引领、项目支撑、资金集中、连续投入的方式，使涉农资金向农业园区、合作社、种养殖业大户和基础设施薄弱的镇村集中。
（四）先易后难，稳步推进原则。选择便于整合的领域先行突破，在总结经验、完善措施的基础上，逐步扩大整合范围。充分发挥好整合平台的作用，积极探索整合的有效方法和途径。
整合的范围是中、省、市、县财政安排的所有资金（中省市财政有严格要求、明确使用规定的资金，防灾救灾、保基本运转、社会保障及个人生活补贴等特殊用途资金除外），包括跨部门、跨行业性质和用途相近的涉农资金。我县整合的重点是农业产业发展类、农村基础设施建设类和农民实用技术培训类的涉农资金，整合具体范围如下：
（一）农业部门：蔬菜专项资金、现代农业园区奖补资金、畜牧业专项资金、农业专项资金、菜篮子专项资金、畜牧业大场大户补助资金。
（二）林业部门：退耕还林成果专项资金、核桃经济林建设专项资金、核桃建园补助资金。
（三）水利部门：水利专项资金。
（四）扶贫部门：扶贫专项资金、农业技术示范推广资金、产业扶贫资金、异地扶贫搬迁资金、三无户建房补助资金、农民实用技术培训资金。
（五）发改部门：以工代赈资金。
（六）财政部门：财政现代农业发展资金、农业综合开发资金、村级事业“一事一议”县级配套资金。
（七）住建部门：农村危房改造补助资金。
（八）环保部门：环境整治专项资金、生态建设县级配套资金。
（九）人社部门：再就业培训资金。
（十）妇联：春蕾计划培训资金。
（十一）残联：残疾人培训资金。
涉农资金整合坚持渠道不乱、用途不变、统筹安排、集中投入、各负其责、各记其功、形成合力的原则。
（一）规划整合
各镇、各部门要依据全县经济社会发展总体规划，围绕全县优势主导产业和基础设施发展需要，编制本地区、本部门行业发展规划基础设施建设，按照集中连片、产业园区优先的原则，搭建整合资金平台，将各级财政安排的基础设施建设资金、产业发展资金捆绑使用，形成资金的合力。对规划内的项目优先支持，充分发挥规划对整合资金的统筹作用。
（二）区域整合
将全县产业发展划分为3个区域，每年根据规划和项目落实情况，提出年度项目资金整合建设方案，做到一个区域一个重点，在突出重点的同时，坚持点面结合，其中酒房为万亩无公害蔬菜产业发展园区，酒房、两亭、九成宫、招贤、丈八、崔木及页岭一带为核桃、林业、畜牧产业发展园区，常丰等为大棚西瓜、食用莓类产业发展园区。涉农资金集中扶持各个区域的主导产业，通过集中资金提高产业发展规模。
（三）项目整合
各镇、各部门依据全县经济社会发展规划和行业规划，省市投资重点，
县委、县政府工作部署，确定年度项目建设计划报县整合办。县整合办与相关部门配合制定年度资金整合计划，报县涉农资金整合工作领导小组审定后，统一上报省市争取专项资金支持。（一）制定行业规划
各部门要紧紧围绕全县“十二五”、“十三五”规划，制定行业发展规划，各涉农部门、县财政局依据行业规划向上级申报项目，安排使用涉农资金。
（二）建立项目库
各镇、各部门根据行业发展规划和农业产业发展、新农村建设需求，建立年度建设规划和项目库。凡需财政资金支持的项目，都必须是进入“项目库”储存的项目，“库”外项目财政不予考虑；入“库”项目一律要履行前期论证、评审、立项、申报、审核等程序，并由政府组织财政和相关业务部门及专业人员队伍联合统一进行；“项目库”由财政与各涉农部门共同管理，所有入“库”的项目都必须严格按照项目指南的要求申报，特别要注明项目名称、申报单位、法人名称、实施主体及实施地址等内容，便于信息系统进行甄别、提示和“过滤”，避免同一项目多头要钱、重复安排资金的问题发生，确保项目质量和财政资金安全有效。每年7月底前，各镇、各部门提出下一年度项目建设方案，县整合办对项目进行筛选汇总，开展论证评审，编制完成下一年度涉农资金整合方案，建立县级涉农资金项目库。年度涉农资金整合方案及项目库经县涉农资金整合工作领导小组（以下简称县整合领导小组）审定通过后，各部门按照上级主管部门的政策要求向上级申报下年度涉农项目。
（三）项目变更
县整合领导小组批准向上级申报的年度项目计划，各部门不得擅自调整项目和更改资金用途，确需调整的须报经县整合领导小组同意后，按原渠道报批。
（四）项目实施
涉农整合项目及资金计划下达后，各镇、各部门在项目实施过程中，要严格落实“项目法人制、合同管理制、招投标制、工程监理制、项目公示制”，切实加强项目资金管理，确保工程质量，提高资金使用效益。
（五）款项支付
整合项目资金实行国库集中支付。按照项目建设资金专款专用和按进度拨付的要求，由项目实施单位填写《财政专项资金支付审批表》，项目主管部门提出审核意见，报县政府分管领导审核，县长审批后方可办理拨款手续。对基础设施建设类项目资金直接支付给中标企业或商品劳务供应商。对先建后补项目，项目实施单位已将资金支付给建设企业的，县财政局根据竣工验收报告可将资金支付给项目实施单位。
(一)机构保障
成立__县涉农资金整合工作领导小组及办公室。涉农资金整合工作在县委、县政府的领导下，由县整合领导小组统一部署实施。县涉农资金整合工作领导小组办公室设在县财政局，财政局局长兼任办公室主任，成员单位为各涉农部门。办公室负责涉农资金整合的组织、协调、管理制度制定等。
（二）经费保障
县政府每年在县财政预算中增加对涉农项目规划编制、包装申报和资金整合的专项投入，保障项目整合相关工作经费。对积极向上争取项目资金的部门，要按照相关政策规定安排必要的项目前期费用；对积极主动配合整合工作并取得明显成效的项目管理部门，除依据财政法规安排规定比例的项目管理费支出外，可给予一定的经费奖励。
（三）制度保障
1.县领导小组定期联席会议。由县整合领导小组组长主持召开领导小组成员会议，原则上每季度召开一次。联席会议主要研究确定整合项目总体规划、审查确定年度项目实施计划及申报和其他需要研究解决的重大事项；如因工作需要，可由县整合领导小组组长决定临时召开联席会议。
2.整合工作协调会议。由县整合办牵头召集，相关项目单位及财政局相关股室参加，根据工作需要不定期召开整合工作协调会议。
（四）信息公开
县涉农主管部门根据拟整合的项目，严格按照《中华人民共和国政府信息公开条例》，通过县政府公众信息网、各镇政府政务公开栏、各村村务公开栏公布年度项目建设内容、地点、财政扶持政策及资金等信息，接受社会各界监督。
（五）项目检查与审计
县发改局、监察局、审计局、财政局对年度项目建设管理情况进行监督检查，并定期向县涉农资金整合工作领导小组汇报项目检查情况。对整合涉农专项资金工作中，不按规定程序履行报批手续，擅自申报项目或擅自调整变更项目实施计划的，给予通报批评，并依法依规追究单位领导和相关人员的责任。同时，项目完工后，项目建设单位要将项目资料，提交县审计部门进行审计，出具项目决算审计报告。
（六）绩效考评
县财政局对财政投资30万元以上的建设项目进行绩效考评，对项目建设质量优、支出进度完成好的单位进行通报表扬；对项目建设质量差、支出进度没有按计划完成的单位进行通报，被省市检查进行通报的单位，减少下年度项目和资金数量。
摘要：本文对农民资金互助合作组织概念、背景、现状、管理、存在的问题进行了深入分析，并对其各种典型模式进行了归纳和剖析，进而指出，发展农民资金互助合作组织是农村金融改革的基本任务之一，没有农民金融上的互助，商业信贷和保险就很难在农村生存，农民专业合作组织的发展也将受阻。关键词：农民资金互助合作组织；农村合作金融；农村金融改革；2006年12月，银监会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策若干意见》，准许产业资本和民间资本到农村地区新设银行，批准在农村可以设立村镇银行、信用合作组织、专营贷款业务的银行全资子公司。并允许农村地区的农民和农村小企业，发起设立为入股社员服务、实行社员民主管理的社区性信用合作组织。2007年初，中国银监会核准四川仪陇惠民村镇银行有限公司和四川仪陇惠民贷款有限责任公司2家机构开业，批准吉林东丰诚信村镇银行股份有限公司、梨树闫家村百信农村资金互助社和青海乐都雨润镇兴乐农村资金互助社等3家机构筹建。2007年2月4日，中国银监会印发了《农村资金互助社示范章程》。2007年3月9日，百信互助社正式挂牌成立，成为社区互银行业金融机构，具有法人资格。从以上政府农村金融改革的政策可以看出，政府对农民资金互助合作持肯定和支持的态度。当前，学界对农村金融的研究大多是从较宏观的战略层面展开的；在微观层面上的研究则多限于正规金融机构的改革方面，对新生的草根金融——农民资金互助合作组织的研究则较少见。本文通过对全国各种典型的农民资金互助合作社模式进行分析，结合笔者开展“小井庄实验”的体会（本文作者是“小井庄实验”的策划、实施者——编者注），力求对农民资金互助组织的共性问题和基本发展规律作初步总结，为调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策在全国全面推开提供理论和经验支持。一、我国农村金融组织的现状我国农村金融组织体系由政策性银行、商业性银行、合作金融机构和非正规金融体系构成，虽然理论上看金融体系很完善，但实践中其功能和效率的发挥均不尽人意[1]，目前，农村金融体系的构成如下：图1我国农村金融体系架构[2]这些自上而下形成的各种正规金融机构都是外生于农村经济（除政策性银行——农业发展银行外），其本质上都是为了谋取金融利润，获取农业或非农业生产经营剩余，农民被排除了金融合作主导权，这和西方发达国家及东亚的农村金融体系截然不同。国外发达国家和东亚的农村金融组织主要是以合作社为经济载体，内生于综合或者专业合作社中，在初级的经济合作基础上形成的高级的金融合作，因为有经济上的结合、联系才可能产生更多的金融需求[3]。经过近几年政府对农村金融改革的重视与支持，特别是农村信用社经过国家注资后，农村金融需求较之从前有了很大程度上的满足。但是根据清华大学经济管理学院2006年12月的《中国农村金融发展调查报告》和从农民角度反向推测，农村金融供给依然匮乏。从图2中可以看出，非正规金融在农村借贷市场上依然占主导地位。根据国际通识，农村合作金融一般包括以下关键要素：（1）合作金融是以股份形式组建的，它可以是合作制，也可以是股份合作制。（2）坚持平等自愿、互助合作、互惠互利、一人一票制，不以盈利为唯一目标。（3）坚持区域性和“取之于民，用之于民”、“取之于农，用之于农”的原则，真正成为为入社社员服务的区域性金融组织[4]。从理论上看，我国农村合作金融的最主要的机构是农村信用合作社，我国农村信用社是由广大农民入股组建的，产权应该属于农民，但在实践中我国农村信用合作社的产权早已异化，合作制已名存实亡[5]。我国农村信用合作社基本上已成为准国有商业银行（经营策略、管理方法和商业银行极为相似），几无合作内涵可言[6]。因此，目前我国农村合作金融在绝大多数地区基本上还处于缺失状态。二、农民资金互助合作组织的初步分析根据对我国近年来新生的农民资金互助合作组织的调查与研究，参考学界既有研究成果，我们可对农民资金互助合作组织的内涵、运作方式及其存在的意义做一简单概括。（一）、概念农民资金互助合作社是具有类似或关联生产模式的农民共同发起、拥有和管理，为了获取便利的融资服务或经济利益，按照资本入股、民主管理、互助互利的原则建立的互助金融组织，在社员熟悉的小范围内开展业务，它以股本参加的农民为社员，并以社员的股本为资金来源在社员内部发放贷款，合作社成员不管占有股份多少，都是一人一票；合作社设立的董事会和监事会，都是从社员中选举产生；定期召开股东大会，研究决定合作社重大事项[7]。（二）、农民资金互助合作组织与农民生产、生活的关系农民资金互助合作组织是为了适应农民生产、生活需要而发展起来的，具有促进农民生产，方便农民生活的重要作用，对缓解农村金融流动性约束，促进农民增收具有重要的现实意义[8]。图3资金互助合作对农民的效应[9]如图3所示，其中对贫困户社员，非生产性支出为主要目的；对一般种养殖业农户社员，农业经营为主要目的，包括小规模种养业生产贷款；对市场型农户社员，主要是非农生产经营、农产品流通和生产资料购销，包括专业化、规模化经营和工商业流动资金贷款[10]。（三）农村资金互助合作组织（社）社员权利义务结构如图4所示，社员参加资金互助合作组织（社）既享有权利，又承担义务。拥有、管理和服务是金融合作组织的精髓，缺少哪一个，都将失去合作的意义。（四）农村资金互助合作组织存在的意义由于农户经营兼有市场风险和自然风险，所以，在商业金融机构看来，小农户的信用风险类似于工商业个体经营户，大农户的信用风险则类似于小法人企业，这就使得它们对农户的商业贷款必然要求较高的风险溢价和特殊的信用风险管理能力，从而必然导致很高的贷款利率和交易成本。农业和非农业的较低经营利润率、农民日益增多的资金剩余和农村狭窄的投资渠道也都促使农民不敢或很少申请商业贷款，而转向熟人借贷。但是熟人间的借贷金额小、时间短、不稳定、非正规，只能偶尔满足应急之需。随着新农村建设、农业产业化和非农经济的快速发展，商业金融机构和私人借贷显然无法与之相适应，资金互助合作组织从而应运而生，其发展壮大则是情理之中的事。我们认为，农民资金互助合作组织的发生、发展有其必然性，具有重要的现实意义，主要表现在：1、拓宽了农民借贷渠道，促使农民开展非农生产经营。通过资金互助能够引导并促进农民生产经营和消费上的合作，形成综合合作社，延长农业产业链，提高农民市场竞争力。2、作为商业银行、国家财政、政策银行（包括信用合作社）与农民沟通的中介[11]。通过资金互助合作组织的中介、担保和监督，能够有效减少各商业银行（包括信用合作社）信息不对称和交易成本，建立起多种贷款保障机制；能够有效对接国家引导农村经济、扶持农业产业和支持新农村建设的转移支付资金和政策机制。3、能够及时有效地满足农民各种资金需求。在农民看来，资金互助合作社不仅是救急的“小银行”，而且还是他们抵制农村高利贷活动的坚强阵地[12]；增强了农村社会稳定，保障农民生产生活的安定，使农民对未来的发展有了更大的信心。4、能够较好地减少金融市场发育常见的三个主要制约因素：市场参与者之间的信息不对称、缺乏适宜的担保、以及由此而造成的高交易成本。（五）、农民资金互助组织和其他正规金融组织的比较中国农村人口规模庞大，城市化进程中转移农村剩余劳动力的压力巨大，中国未来的城市经济发展难以完全满足农村剩余劳动力转移的需要。这就需要激发农民自己的创造力，鼓励农民自己创业，使他们自己成为“做大蛋糕”的一份子。但是，这是需要足够的金融供给为前提的，且与这种金融供给相对应的农民金融需求往往是小额的、分散的、缺乏抵押和担保的，而正规金融不是救济和扶贫机构，它天生就是为“有钱人”服务的，难以满足这种要求。也许新生的农民资金互助合作组织能担此重任。下表是正规金融机构与农民资金互助合作组织的比较，它从一个侧面反映了农民资金互助合作组织存在的意义。三、农民资金互助合作组织的主要模式目前，在全国很多地区已有农民资金互助合作社试点，截至到2007年4月初，据不完全统计，吉林、青海、甘肃、河南省、福建省、江苏省、山西省、浙江省、安徽省等18个省纷纷开始尝试组建农民资金互助合作社，已经正式挂牌的农民资金互助合作社数量达到30多家，典型的有吉林省四平市梨树县闫家村百信农村资金互助社、青海乐都县雨润镇兴乐农村资金互助社、甘肃省景泰县龙湾村石林农村资金互助社和甘肃岷县洮珠村岷鑫农村资金互助社，还有大量没有正式挂牌的农民资金互助合作社。根据对已成立的几种典型的农民资金互助组织的调查，我们找到了其中的某些共性，归纳起来，有以下几种模式。（一）、生产合作社内生型模式此类型以生产合作社为依托，由生产合作进而发展出资金互助，具体又有两种：1、单独成立资金互助合作社。此类合作组织特点是，资金互助组织比较正规，章程和组织比较健全，是在生产合作社的基础上形成的，经济上的联系比较牢固，对个人信用状况、生产经营情况比较易了解，能够掌握资金使用信息，风险较小。社员如果赖账，将被开除出合作社，机会成本大；即使资金偶尔出现逾期，社员之间也可以通过生产合作来互相支持[13]。因此，这种资金互助抗风险能力强，比较符合欧美国家合作社的发展路径。典型代表有中国首家资金互助合作社——吉林省四平市梨树县闫家村百信农村资金互助社（以下简称“百信互助社”），2001年7月，在姜柏林的指导下，田永海等8户养猪农民共出资3200元成立了“百信农民合作社”；合作社为了帮助解决社员生活或生产资金燃眉之急，在互助的基础上孕育出梨树县百信农民资金互助合作社；根据调查，梨树县家庭经营资源相对丰富，种植业、养殖业相对规模化；这相对规模的商品化种植养殖，使农民在日常的生产、生活中有了真实的合作欲望和规避风险的需求[14]。在“非法”经营数年后，终于在2007年3月9日，百信互助社正式挂牌成立，它依据《农村资金互助社管理暂行规定》、《农村资金互助社示范章程》设立，在工商管理部门进行登记，取得法人资格，同时它也成为中国首家资金互助社正式获得银监会颁发的经营金融业务许可证；随后，银监会把百信互助社列为在全国6省（区）农村金融改革的36个试点之一；百信互助社按银监会规定进行了重组，目前，其注册资金10万元，发起人32户；经营业务范围是办理“社员”存款、贷款和结算业务；买卖政府债券和金融债券；办理同业存放，业务，向其他银行金融机构融入资金（符合审慎要求）等。2、不单独成立资金互助合作社。没有明确成立资金互助合作社，而是通过购销合作社所形成的资金盈余在个人账户上的积累额在社员之间互助使用。以后随着合作社发展壮大，盈余会越来越多，最终可能会在内部成立类似日本、台湾农协的信贷部。例如，梨树县郭家农民合作社在包括生产资料的采购过程中，通过对市场价与联合购买过程中与厂商达成的厂价或平价之间的差额的提取，来实现资金的积累。这样，使农民在市场交易中原本流失给中间商的资金得以在合作社内部积存，通过积累的方式返还给农民。（二）、内生型集成合作模式。这种模式以合作社为平台，一方面在农民内部延长产业链；另一方面从外部引入信用、保险和财政支持，从而可以尽最大可能地降低风险，增强市场竞争力。例如：梨树县太平合作社集工业合作、生产合作、消费合作和金融保险合作于一体，其运作的机制为：农民+合作社+信用社+保险公司+财政支持。根据调查，农村信用社通过合作社开展“股权信贷”，使过去“农民—农村信用社”的信贷关系，变成“农民—合作组织—农村信用社”的股权信贷关系，把农村信用社和农民的利益连在了一起，互相牵动，互相促进。（三）、外因推动型资金互助合作模式。此类合作社大多是在外力推动下，通过复制别人已经成熟的资金互助组织经验而形成的，属外因推动型合作组织，社员间经济上的联系较弱或没有生产合作社的基础。在外力介入的过程中，当地村民对合作社的基本知识与理念、农村经济发展的困难与解决途径以及目前国家对“三农”问题的政策走向有了深刻了解与认识，正是在这样的认识的基础之上，他们认同了合作之路是农村发展的必然选择。现在大部分新形成的资金互助组织属此类型，外因推动成了催化剂。典型的有：青海乐都雨润镇兴乐农村资金互助社，3月28日，在当地政府的促动下，青海省第一家挂牌的农村资金互助社———乐都县雨润镇兴乐农村资金互助社正式开业，该资金互助社共有发起人10人，其中从事金融工作的员工1人、农村小企业主3人、普通农民2人、种植大户3人、蔬菜经纪人1人；互助社拟注册资本36万元，将为社员提供存款、贷款、结算业务；通过其社员的人员构成就很容易看出，这个合作社的社员之间在生产经营业务方面几乎没有多大联系，缺乏生产合作的基础。（四）公益型资金互助合作模式此类型合作社主要由社会公益组织倡导、发起，逐渐引导农民加入，其本质也是外因推动型的。其特点为公益性、扶贫性，没有生产经营合作为纽带，形式比较松散，内生性不够强。典型的就是安徽大学中国三农问题研究中心指导的安徽“小井庄实验项目”。受香港乐施会的委托，安徽大学中国三农问题研究中心在安徽省肥西县小井庄开展农民资金互助合作实验，通过学习、改造乐施会的“云南经验”，引导小井庄村民以入股的形式成立“小井庄社区发展合作社”，总股本分为社员基本股、公益股、投资股。每股基本股为3000元，由此筹集到的社区发展资金只向合作社社员发放贷款，不作其他用途，在合作社内部封闭运行。香港乐施会为这项为期两年的实验提供了资助，乐施会与合作社社员按2比1的比例投入股金。如果在实验结束后合作社运行正常，达到评估要求，乐施会投入的资金将赠送给合作社。贷款得到的利息会按2比1的比例在社区公益事业与社员之间进行分配，公益事业包括救助特殊困难户、修建水利设施和道路、提高卫生水平等。在我国西部贫困地区由ngo组织倡导、发起的大量农村社区资金互助组织，以及安徽省利用财政扶贫资金在30个贫困县“复制小井庄经验”所形成的农民资金互助组织都属于此类。目前，中国人民银行合肥中心支行正在制订方案，试图将安徽现有的以及未来成立的农民资金互助组织向“商业可持续性”方面引导；安徽省新农村建设办公室也已决定将2007年新农村建设财政专项资金的一半用于组建此类农民资金互助组织。四、对农民资金互助合作组织主要模式的优劣势分析（一）、内生型资金互助合作组织。上述（一）、（二）模式属于此类。其优势在于：首先，此类型的合作组织是为了提高市场竞争力和组织化程度，获取合理的市场交易利益，自我联合起来，组成自己的服务组织，然后在此基础上形成资本合作的，具有较强的稳定性和抗风险能力。其次，一般情况下，农民们要经过长时间的劳动互助、购销合作，才能发展到资金互助；这个过程正是农民自我学习、自我提高的过程，有利于农民合作意识、民主管理能力的提高，因而具有“超经济”意义。再次，具有其他各种金融机构无可比拟的优势——信息对称、低交易成本。最后，有成功的范例可循，典型的国家或地区如日本和我国台湾就有这样的组织，日本农业合作组织是“农协”，其经营的业务包括农村生产生活资料的供应、农产品收购、农业信贷等多方面；“农协”的存在对日本的经济社会发展发挥了重要的作用[15]。不足之处是：这类组织很难发根于农业资源剩余匮乏的地方，一般是在经济相对发达的农村地区才能生存和发展；它对经济环境、人员素质等各方面条件要求较高，在我国中西部的许多贫困地区难以具备构建这种组织的条件。（二）、外因推动型资金互助合作组织。上述（三）、（四）模式属于此类。其优势在于：可迅速复制模仿、推广，适应性强——在发达地区和欠发达地区都可生存和发展，能够及时、有效地满足当地农民的资金需求；待未来各种条件成熟时，各个资金互助组织进行联合，有可能形成更大区域的资金合作组织或合作银行；国外也有此类成功的典型例子，如法国的农业信贷银行、孟加拉国的乡村银行就是这样发展起来的。不足之处是：首先，此类型模式具有“扶贫”性质，如果一味强调对农民“低息”扶持，就有可能使这类组织缺少足够利润积累，从而危及其可持续经营，限制其规模的扩大。其次，这类组织和其他农村金融组织的业务重合性大，发展空间竞争激烈，比如农村信用合作社小额联保贷款、扶贫资金贷款、专营贷款公司贷款等都与这类资金互助组织的业务相类似。五、农民资金互助合作组织存在的主要问题目前，我国的农民资金互助合作组织发展还很不成熟，存在的问题还很多，概括起来，比较典型的问题有以下几个：（一）、所有已成立的农民资金互助合作组织资金规模都太小，大部分都是几万元的规模，只有少数资金互助合作组织具有几十万元互助资金，上百万元规模的资金互助组织凤毛麟角。由于资金规模小，业务量必然有限，与农民的实际需求还有很大差距。（二）制度、管理层面上还有诸多待完善的地方。大部分农民资金互助合作组织都是借鉴拷贝已成熟的资金互助社经验，由于各地方经济发展环境、农民素质不同，那么规章制度是否严格执行和操作风险的规避问题就应引起我们的重视。我们在对安徽金寨县、太湖县农民资金互助合作组织的调查中，已经发现一些资金互助组织内部管理混乱，有章不循，合作性不强，内部人控制已露苗头，极有可能象当年的农村信用合作社一样发生异化。（三）农民资金互助合作组织的外部生存环境依然不佳。虽然，银监会放宽了农村金融机构准入的条件，降低了准入的“门槛”，但降低后的“门槛”对我国农村现存的绝大多数农民资金互助合作组织来说依然很高，达不到《农村资金互助社管理暂行规定》的要求，它们仍将长期“非法生存”。一些地方政府和基层干部对农民互助合作的意义认识不足，不能正确处理“官民关系”；在我们调查走访过程中，有些基层干部质疑：“农民们都合作起来、自我服务、自我管理，还要我们干什么？”甚至有个别基层干部把农民自发组织的互助合作组织戏称为“”组织。六、发展农民资金互助合作组织的对策建议（一）要拓宽农民资金互助组织的资金来源渠道。目前，我国农民资金互助组织的资金来源主要有三个方面，一是来源于农村社区内的农民，二是财政的注入，三是其他组织和个人的资助；很显然，农民本来就缺乏资金，外部资助是有限的，指望财政大量注入是不现实的；所以这三个渠道难以完全满足农民资金互助合作组织的资金需求。我们认为，要解决这个问题，还是要从金融政策上想办法，建议人民银行将其他金融机构寻找出路的资金以再贷款的形式直接批发给农民资金互助合作组织。如此可一举三得，一是解决了其他金融机构的资金出路问题；二是解决农民资金互助合作组织的资金需求问题；三是可对农民资金互助合作组织形成商业激励，促进其可持续发展。（二）完善农民资金互助合作组织的内部管理。要坚决贯彻“民有、民管、民享”的基本原则，加强指导和监督，促使农民资金互助组织完善内部管理制度，特别要强调其民主性、透明性，杜绝内部人控制，防止合作组织异化。在当前试点阶段，要坚持宁缺勿滥，切忌政府包办，一哄而上。要把试点工作做细、做实，取得经验后逐步推广。我们在安徽某县调查发现，该县以政府强力推进的办法，仅用两个月时间就把全县的农民资金互助合作组织建立起来了，结果其组建的组织合作性几近于无，变成了干部的合作，政府的合作，而非农民的合作了。（三）进一步营造有利于农民资金互助合作组织生存和发展的外部环境。一是要根据农村的实际情况进一步完善法规，当前最紧要的是对《农村资金互助社管理暂行规定》进行修订，否则，一方面大量农民资金互助合作组织的“非法生存”问题得不到解决，另一方面，也将置政府的法规尊严于尴尬境地。二是要加强对广大干部，尤其是农村基层干部的教育，提高他们对发展农民合作组织意义的认识，因为，归根结底农村基层的工作还是要靠他们去做。（四）加强对农民的宣传、教育、培训工作。要想农民真正合作起来，必须使农民充分认识到“合作是自己的事”，并且具备一定的合作能力。这就需要政府采取多种手段，开展对农民的宣传、教育、培训工作，使农民提高对合作组织的认识，激发他们合作的意愿，提高他们的合作能力。参考文献：1.张德元.重构农村合作金融体系[j].中国统计，2002(8).2.何广文、冯兴元、郭沛、李莉莉、杨菁、王虹、李晓佳．中国农村金融发展与制度变迁[m]．北京：中国财政经济出版社,2005:63.3.陆建平.国外合作金融组织管理体系的模式及其借鉴[j].财经问题研究，1999(11).4.冯开文．合作制度变迁与创新研究[m]．北京：中国农业出版社,2003:237.5.刘奇．三农问策─走出制度困局［m］．安徽：安徽人民出版社，2005:91.6.张德元.农信社应归位“合作金融”[n].人民日报社中国经济快讯周刊，2003(25).7.国风．农村经济创新分析［m］．北京：经济科学出版社,2005:446-448.8.周立．资金互助与穷人生计──7省11家农民合作社调查[j]．当代中国研究，2006（3）.9.孙若梅．小额信贷与农民收入［m］．北京：中国经济出版社,2006:13010.成思危．改革与发展：推进中国的农村金融［m］．北京：经济科学出版社,2005:13-56.11.温铁军、姜柏林.把合作金融还给农民－重构“服务三农的农村金融体系”的建议[j].农村金融研究,2007(1).12.姜佰林.农民资金互助合作社破解农村金融改革难题[eb/ol].中国合作金融网,2005-10.13.杨筱．股权合作信贷:农村金融的百信模式［n］.中国经营报，2006-3-4.14.文杰．姜柏林和他的合作社[n]．成都日报,2006-04-01.15.辽宁省农经考察团．对日本农协的考察报告[j]．农业经济,2002(10).
【关键词】农村合作金融机构风险管理新资本管理办法
一、相关定义
农村合作金融机构包括农村信用社和农村合作银行。农村信用社资本由农民入股，干部由社员选举，信贷为社员提供，合作制性质明显，是扶持农业生产的重要金融力量。农村合作银行是由辖内农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织入股，在合作制的基础上，吸收股份制运作机制组成的股份合作制的社区性地方金融机构。
农村合作金融机构是农村金融服务的主力军，做好农村合作金融机构的改革、发展和监管工作，既是农村金融工作的重点和难点，也是构建现代农村金融制度的关键所在。结合我国农村合作金融机构发展阶段性特点，当前要特别注重研究和解决以下几个方面的问题。
资本管理是现代银行管理的核心理念和方法之一，国外很多银行以及国内的大型银行都已开始应用了这一先进的管理办法，但是将这一管理方法在国内农村合作金融机构系统中的应用还处于空白。虽然目前国内已有很多商业银行开始了经济资本管理的探索和实践，但是农村合作金融机构由于IT系统建设方面起步比较晚，在规模实力、人才等方面与四大商业银行和全国性的股份制银行存在着巨大的差距，因此，到目前为止，尚没有任何一家农村合作金融机构真正实施了这一管理方法。不过资本管理办法代表着现代商业银行经营管理思想发展的趋势。
2011年7月，中国银监会下发了关于农村银行机构实施巴塞尔资本协议的指导意见，对农村机构完善法人治理结构，健全风险管理体系，优化资本管理框架，全面提升风险管理能力和核心竞争了提出了新的监管要求。农村合作金融机构加快推进资本协议的实施，已成为当前亟待解决的新课题。2012年6月7日，银监会公布了《商业银行资本管理办法（试行）》。《资本管理办法》将于2013年1月1日起实施。农村合作金融机构如何在过渡期内根据现在资本状况、资本结构、筹资渠道等实际情况，达到《资本管理办法》提出资本充足率监管要求，这具有重要的现实意义。
二、实施新资本管理办法对农村合作金融机构的积极作用
1、有助于改善法人治理结构。当实施新资本管理办法后，有助于明确治理主体的职责权限，有利于运行机制的健全和改进，从而使农村合作金融机构成为管理、决策科学，运行高效，信息透明的现代金融企业。
2、有助于提高风险管理水平。首先，通过建立全面风险管理体系，提高风险管理委员会的独立性，这样有利于加强风险管理数据采集的资料和风险改进计量技术，合理利用风险模型，优化风险控制流程，有利于实现农村合作金融机构的稳健经营和持续发展。其次，有利于增强市场风险管理意识，正确划分交易账户和银行账户，提高市场风险管理水平。最后，通过引入流动性覆盖比率风一些列流动性指标，可以确保表外风险暴露的最低资金来源，避免受市场波动的影响。
3、有助于提升农村合作金融机构的形象。通过资本管理的实施，加强了风险管控能力，提高核心竞争力，可以缩小农村银行和先进银行才差距，提升管理水平，从而使农村合作金融机构真正成为广大社会公民心中信赖的好银行。
4、有助于培养专业管理人才。通过资本管理办法的实施，可以使农村金融机构现有的风险管理人员得到很好的培养和锻炼，使他们拥有先进风险管理理念和丰富的专业知识。
三、实施新资本管理办法对农村合作金融机构的影响
1、影响资本充足率。从现实情况来看，假如按新的资本协议计算得出的资本充足率，比按现在的测算方式计算的结果减少了几个百分点。因此，对农村合作金融机构而言，大部分的资本充足率都将达不到监管标准。
2、影响发展方式。实施新的资本管理方法后，农村合作金融机构将在组织资金时更要选经营择成本低、稳定性高度资金，适时加强对自己结构的管理和相关监管指标的测算，保持存款规模增长和整体经营需求相适应。
3、影响资金运用。当前农村合作金融机构主要资金运用只有贷款和资金市场债券业务。当实施新资本管理办法后，农村合作金融机构将有效调整自己运用结构，将资金投向以零售业为核心的轻资本业务，更确切地收缩大额贷款和自己业务将受到限制。
4、影响收入结构。当农村合作金融机构实施了新的资本管理办法后，机构组织里的每一笔业务的拓展都要计提相应的资本，这其中既有信用风险资本、市场风险资本，当然还有操作风险资本也要计提，将影响到收入来源。最后，还会对监管方式产生影响。
四、农村合作金融机构实施新资本管理办法的主要难点
1、思想认识不足，资本管理意识淡薄。目前农村合作金融机构长期处于粗放式的金融模式之中，对风险管理意识淡薄，尤其是在资本管理方面仍然停留在对股本金管理层面，对风险资本概念，风险资本覆盖率等意识淡薄。
2、风险管理框架不完善，评估程序滞后。多年以来，农村合作金融机构一直依靠前台业务人员和各级管理人员的经验进行决策，这些方法比较粗放，缺乏说服力。目前还没有建立与风险资本管理相关的全面风险管理制度。风险管理能力不足，迫于市场压力，部分农村合作金融机构也开始探索使用理财等工具拓展资金来源渠道，但是受制于相对薄弱的风险管理能力，资金错配等潜在风险和问题也不容忽视。还有体制结构中，资本管理职责不明确，管理体系薄弱普遍存在。
3、IT支撑不足，导致数据真实性存疑。当前，农村合作金融机构缺乏有效支持数据采集和新型处理的科技支撑系统，现有的业务信息系统远远不足以覆盖《资本管理办法》要求的对信用风险、市场风险、操作风险等范畴的资本充足率的测算仍停留在手工操作和经验判断为主的阶段，指标数据的真实性亟待提高。目前情形，农村合作金融机构还缺乏在数理的基础之上的一些衡量相关风险的计量工具以及计量模型，从而无法对大量的数据进行分析和监控，进而对未来风险的预测能力严重不足。
4、专业人才缺乏。《资本管理办法》中新监管标准的实施对农村合作金融机构在数据处理、模型搭建、信息系统开发等方面提出了更高的要求，而专业人才的严重缺乏对该项工作有序开展有重要的影响。实施资本管理办法是一个长期的过程，需要熟悉风险管理操作的人才，但目前农村合作金融机构缺乏具备数理、统计、计量的理论知识和一定业务知识的人员。
农村信用社是我国金融业中覆盖面最广、职工人数最多的金融组织，但是农村信用社同时也是职工素质普遍较低的金融组织。以农村金融较为发达的广东省为例，全省信用社职工中具有大专以上学历的仅占11%左右，珠江三角洲地区虽好一些，比例也不超过30%。
5、历史数据缺乏。在实施资本风险管理过程中，一个前提条件是需要大量的历史数据做支持。然而，农村合作金融机构综合业务系统和信贷风险系统运行时间较短，对各项历史数据的积累较少，没有完整的数据库。目前各农村合作机构的数据积累仅仅是对业务经营数据的积累，对计算违约概率、违约损失率、预期损失率等方面的数据积累几乎空白。无法对数据全面分析和未来走势研判的需要，制约《资本管理办法》中有关指标的计算。
五、农村银行机构实施新资本协议的对策建议
1、提高思想认识，加快转变银行发展方式。《资本管理办法》有助于农村合作金融机构规模扩张的外延发展模式走向质量扩张的内涵式增长之路。为实现长远发展，农村金融机构要及时转变经营思路，制定资本长期发展规划，树立全面风险管理意识，将全面风险管理意识贯穿于全部业务和全体员工之中。加强领导，争取监管部门支持。对于农村合作金融机构内部，需要成立领导小组，统筹协调新资本协议的实施工作，促进机构完善公司治理结构，健全风险管理体系。此外，要结合实际进行差距分析，全面规划，制定本机构实施规划，积极争取监管部门的支持。
2、提升治理水平，完善风险管理框架和评估程序。农村合作金融机构本来发展水平较低，即使设置了六年的资本充足率达标的过渡期，时间仍较为紧迫。需通过自身建立成熟的风险管理体制和经营模式，制定符合实际情况的资本达标规划，通过多种渠道尽早实现目标。由于农村合作金融机构发展的不平衡，资产规模等各方面大批存在差异性，那么农村合作金融机构需要结合自身规划，逐步达到新资本协议的要求。
3、强化基础建设，运用各类计量工具。首先，完善法人治理机构，进一步明晰农村合作金融机构内部的风险职责分工，健全风险管理组织架构。其次，加强数据收集的基础性工作，提高信息化水平，确保数据收集的及时性、真实性和完整性。再次，建立新的与实现资本管理办法相适应的规则和制度。最后，将相关的数理和计量模型运用到经营管理中去，在实践中加以检验和优化。加快新型科技改造，奠定系统计量及模型搭建的基础。准备分类，提高数据质量《资本管理办法》坚持资本数量和质量并重的原则，明确了隔离资本工作的合格标准和资本调整项目。
4、加强培训，储备专业人才。农村合作金融机构首先要根据银监会要求配齐风险部门人员，主要是招聘熟练掌握高等数学、会数理分析的人才，引进专业人才，改善人才结构，并且不断储备有从事风险管理工作经验的人员，建立专业化队伍。
5、积极行动起来，填补历史数据。各农村合作机构高度重视对历史数据的积累，对近年的有关信用数据进行填补，主动学习和借鉴国有商业银行历史数据积累中的经验，尽快建立适合自身的数据库体系。
六、结语
机遇和挑战并存，机遇大于挑战是农村合作金融机构当前改革的鲜明写照。农村合作金融机构应该加强对宏观经济金融形势的研究和判断，加强对当地市场潜力的挖掘，不断提升核心竞争力，结合自身实际情况，制定适当的规划，积极地完成资本管理办法的成功过渡。
【参考文献】
新型农村合作医疗农民个人资金筹集工作由市政府统一领导，财政、卫生、民政、宣传、农业、教育等有关部门做好配合，各乡镇、街办、各村民委员会具体负责农民个人资金的收缴工作。各乡镇、街道一把手为第一责任人。要加强领导，提高认识，精心组织，抓好落实。主要领导要亲自抓，分管领导具体抓，确保农民个人资金足额按时筹集到位，把合作医疗这件惠及百姓的事情办好。
二、宣传发动
为贯彻落实《山西省深化医药卫生体制改革实施方案》关于2010年新农合筹资标准提高到每人每年150元，其中各级政府财政补助120元，农民个人缴费30元；推广门诊统筹补偿，取消现行家庭账户补偿模式的要求。为进一步扩大筹资规模、提高补偿报销比例，给参合患者带来更大实惠，确保参合率不因个人缴费额增加而下滑。各乡镇、街办、各有关部门要大张旗鼓地做好新型农村合作医疗的宣传发动工作，特别是宣传今年提高筹资标准开展门诊统筹将进一步提高报销比例，扩大报销受益面给农民带来的好处。卫生部门要做好各种宣传资料的印制等文字材料的准备工作；各定点医疗机构要通过农民就医的机会讲解参加合作医疗的好处，宣传合作医疗政策，动员农民参加合作医疗；宣传部门要利用广播电视的优势，开展专题讲座、典型事例报道等宣传活动；农业部门及各乡镇、街办要通过新农村建设等渠道做好新农合的宣传发动；教育部门要利用在校学生做好宣传，动员农村学生及其家长参加新农合。总之，要通过广泛的宣传活动使合作医疗政策真正做到家喻户晓。
三、有关要求
1.以户为单位整户参合每人缴纳30元参合费（低保户、五保户除外）。
2.各乡镇、街办和村委会要层层落实责任制，指定责任心强、工作认真的同志专人具体负责参合费收缴工作，有条件的由村卫生所人员配合完成。力争做到乡不漏村、户不漏人，全面覆盖我市农村地区。
3.各乡镇辖区内转制村，有自愿参加新型农村合作医疗的居民，以户为单位写出申请，注明自愿放弃参加城镇居民医疗保险可以参加新型农村合作医疗。
4.各乡镇、街办参合人数以09年实参合数为基数，参合率要达到100%。
5.根据并民〔2004〕87号文件精神，农村中的五保、低保人员参合时不收参合费，由各乡镇、街办摸清五保、低保人员底数，报卫生、民政部门核实后其参合费由财政部门从大病救助基金专户划拨到合作医疗基金专户。
6.各乡镇、街办或各村的收缴人员向农民收缴参合费时要认真填写参合农民缴费登记表以及合作医疗证的缴费记录，填写参合者的姓名及身份证号要与户口本或身份证核对准确、不得有误，以免给报销医药费带来不便。新参合人员同时应交付近期一寸照片2张。
一、高度重视，认真落实
涉农资金专项整治行动时间紧、任务重，对此我局高度重视，在4月16日参加全省的财政涉农资金专项整治行动工作电视电话会议后，庚即组织州农业畜牧系统单位负责人和财务人员认真学习省政府办公厅《关于开展涉农资金专项整治行动的实施意见》（办发[2015]28号）和州政府办公室《关于加快开展涉农资金专项整治行动的通知》（办函[2015]76号）文件，领会精神，明确整治行动工作的范围、重点和时间要求，同时以农牧函〔2015〕28和35号文件下发各县和局属各单位，要求认真开展涉农资金专项整治行动，切实把握时间节点，按时报送各阶段的自查报告、简报信息，确保整治工作落到实处。
二、涉农资金实施情况
（一）2013--2014年无公害蔬菜及特色水果项目资金实施情况
1、《西高原无公害蔬菜新品种推广、标准化生产技术研究与应用》项目60万元，主要推广和引进根菜类、茄果类、白菜类、葱蒜类四大类蔬菜新品种各2个，开展大田试验，筛选出适合我州种植的品种；推进我州魔芋产业更好更快发展，在康定新建魔芋基地1000亩；在康定、泸定、丹巴、九龙4县开展野生蔬菜地理分布，种群数量面积，生态环境，濒危状况，利用状况，经济价值，威胁其生存等主要因素的调查，采集野生蔬菜活体标本和根际土壤标本37份送农业大学园艺学院实验室分析化验，图片影像资料260份。支出60万元。
2、《西高原特色水果新品种推广、标准化栽培技术研究与应用》60万元，主要开展对泸定红樱桃品种进行分析鉴定；葡萄//花生/大蒜（葡萄套作花生间作大蒜）立体高产高效种植模式的研究；以土肥水管理，整形修剪，病虫害防治三大集成技术的标准化葡萄园区建设；名、优水果引进，带动休闲、观光“农家乐小水果园”发展；支出54.07万元，结余5.93万元。
（二）2013--2014年藏猪、藏鸡选育及规模化养殖综合配套技术研究与示范项目资金实施情况。
《藏猪、藏鸡选育及规模化养殖综合配套技术研究与示范》项目160万元，主要用于藏猪方面开展藏猪自然保护区的建设与管理工作；开展圈舍改扩建；建立选育基础群系谱；开展藏猪养殖示范基地建设；开展藏猪选育群性能鉴定；开展藏猪鲜肉、风干肉营养成分分析；开展藏猪养殖技术培训；扶持藏香猪养殖农民专业合作社4个；加强藏香猪产品开发；藏鸡方面开展藏鸡品种选育相关工作；开展藏鸡种质特性研究；开展藏鸡人工授精技术的推广应用；开展藏鸡肉、鸡蛋的营养成分分析；开展技术培训；扶持藏鸡养殖专业合作社3个；藏鸡扩繁场的建设；加强藏鸡产品开发，支出117.7万元，累计结余67.76万元。