一、高校公共事业管理专业毕业生就业的困境分析
分析公共事业管理专业毕业生就业困境之成因,有必要从专业设置背景及专业教育存在问题入手:
(一)专业教育与非营利组织发展不平衡
自1999年云南大学和东北大学首开公共事业管理专业以来,全国各高校亦纷纷开设该专业。目前专业办学规模、发展速度超越公共管理体制改革步伐和公共事业发展速度是毕业生遭遇就业困境的根本原因。公共事业管理专业人才在西方发达国家大受社会欢迎甚至成为“抢手货”,而在我国却“无人问津”,究其原因是西方国家的非营利组织较为完善,而我国的非营利组织尚未充分发展。
1.我国非营利组织发展缓慢非营利组织的存在和发展在我国社会结构由二元格局向三元格局转变过程中发挥着重要作用,它不仅是政府职能转变的重要载体,起到承接原来由政府承担的具体的执行性和事务性职能的作用,而且能够为市场经济提供有效的、不可或缺的社会服务。也就是说,非营利组织凭借其独特的职能优势,能够在一定程度上弥补政府和市场失灵,并且在沟通政府与社会之间起到中介桥梁作用。[1]然而,目前我国非营利组织发展步伐缓慢,严重影响了公共事业管理专业的发展和人才的就业。首先,政府角色“越位”、“错位”。政府包办了本应交给社会管理、以市场模式运作的公共事业管理,制约了我国非营利组织发展,客观上造成专业人才无“用武之地”。其次,我国正处于推进事业单位改革的关键时期,政府部门和事业单位处于机构精简阶段,甚至不少单位实行“只出不进”政策。即使有用人需求,单位也实行“凡进必考”的原则,高门槛的准入限制以及较少的需求量,使得供大于求的局面在短期内难以改变,公共事业管理体制与人才实际需求脱节造成专业毕业生就业困难。再次,从我国民间组织的情况来看,由于目前政府与第三部门之间关系定位尚未明确,我国的民间组织大都官方色彩浓厚,缺乏自身应有的独立性、自主性。在人员构成方面,在绝大多数自上而下的非营利组织中,基本工作人员几乎都来自政府部门,其中相当一部分是来自政府部门的离退休人员;在相当多自下而上的非营利组织中,定员和编制极为有限,几乎没有固定的人才渠道,主要依靠志愿者开展活动。[2]上述三种情形,是阻碍我国非营利组织发展的瓶颈。
2.公共事业管理专业教育发展迅速1999年秋季东北大学、云南大学两所高校在全国率先招收公共事业管理专业本科大学生。随之,2000年,全国有57所高校招收公共事业管理专业本科大学生,2001年招院校是132所,2002年是180所院校,2003年是220所,2004年发展到300多所院校1,[3]它们广泛分布于农林、医学、科技、师范、财经、综合等各类院校。对于这一新专业的招生,教育部原本打算由东北大学、云南大学两校通过四年的专业建设,取得经验后再向全国推广,但由于各高校自主办学,特别是教育部对各省属高校难以控制,因而出现各高校争办公共事业管理专业的势头,并一发不可收拾。[4]虽然公共事业管理专业教育取得了较大成就,但是在教育“产品”的“销售”问题未能妥善解决的情况下过快过多地培养专业人才,无疑造成了人才的巨大浪费。由此可见,公共管理体制改革的滞后导致未能出现预期的、繁荣的公共事业管理人才需求,公共事业管理专业教育“供给”大批专业人才与公共事业管理领域人才“需求”不足的现实形成矛盾,而目前我国公共事业管理专业教育的过快发展则加剧了这一矛盾。
(二)专业教育就业定位模糊
目前我国公共事业管理专业教育就业定位不清晰、专业特色不明显,导致人才专业显示度低、缺乏不可替代性,严重影响了专业社会认可度。在公共事业管理本科专业目录中对其专业培养目标作了明确的要求:“培养具备现代管理理论、技术与方法等方面的知识以及应用这些知识的能力,能在文教、体育、卫生、环保、社会保险等公共事业单位行政管理部门从事管理工作的高级专门人才”。由于公共事业涉及领域广泛,导致许多高校专业目标不明确,对学科内涵和学科属性存在模糊认识。有些高校开设专业课程喜欢全面开花,尽可能涵盖所有专业领域课程;有些高校则比较注重专业平台课程,忽视方向性、特色课程的建设;而有些高校则反之。专业教育导向决定了人才素质的培养,前者训练出来的学生似乎什么都学,什么都懂,仿佛任何地方都能就业,所以公共事业管理专业才会被社会普遍认为是“万金油”专业,因此,在现实就业中必然时常碰壁。专业教育社会认可度低影响了人才“供给”的质量,无法满足社会对高质量人才的“需求”,促使大量专业人员未能实现专业初创时的预期目标,无法顺利地进入公共事业管理领域就业。从就业市场对公共事业管理毕业生的要求上看,用人单位需要的是既具备一定的理论基础知识,又具备较强的动手能力,熟悉公共部门的组织机构和运作程序,能够对行政管理和公共事务管理的具体问题提出解决方案的应用型人才。然而,目前专业毕业生实践能力普遍薄弱。
(三)毕业生实践能力薄弱
高校在专业人才培养中普通存在重理论轻实践的现象是毕业生实践能力薄弱的主要原因。主要表现在:由于对专业人才培养定位不明确造成实践教学目标模糊不清,影响了实践教学的深入开展和有效运作;实践教学内容设置狭窄,主要集中在教学环节;实践教学平台建设落后,专业实验室落后,实习基地利用率不高;专业教师普遍没有参加过基层的专业实践锻炼,缺乏实践经验,严重影响了实践教学质量;缺乏科学的实践教学评价机制等。目前多数高校尚未制定专门的实践教学考核办法和标准,且多采用以理论考试成绩为主的考核评价体系,加上缺乏应有的激励机制,严重抑制了师生开展实践活动的积极性。公共事业管理专业是为适应我国公共管理体制改革与发展需要的、由国外引入并正在蓬勃发展的新兴专业。尽管目前陷入了人才就业困境,但我们并不能就此否定它的价值与存在的必要性,而应以发展促进矛盾的解决。
二、解决公共事业管理毕业生就业困境的路径分析
解决公共事业管理毕业生就业困境,实现理论与实际需求的平衡的首要任务是推进公共管理体制改革,此外还要提升专业社会认可度以及加强实践促进就业等。
(一)推进公共管理体制改革
对公共事业管理专业毕业生来说,其良好的就业环境需要有一个成熟的公民社会。
1.促进公民社会成熟,推动公共事业社会化强大的公民社会是非营利组织生存的土壤。促进公民社会的成熟,实现政府、社会与市场有效的分工合作,可以为公共事业管理人才创造更多的就业机会。[5]因此,应当大力推动我国公共事业社会化。公共事业管理的社会化,即所谓的“社会事业社会办”,也就是打破国家包办公共事业的单一体制,鼓励多方投资、融资,推动全社会兴办公共事业和公共服务,实现公共事业多元化。在成熟、完善的市场经济条件下的事业机构,往往倾向于建立多元化的事业投资与经营补偿制度。这不仅能够实现事业投资主体的多元化和投资方式的多样化,进一步增强事业组织和公共服务组织自我补偿能力,而且有利于充分调动全社会参与公共服务的积极性和创造性,进一步推进各项公共事业的发展。一旦形成这样的局面,不仅能够为社会增加就业岗位,扭转专业人才供大于求的局面,而且能够让其学以致用,不断地推动公共事业管理教育的发展。
2.预测专业人才需求,规范指导专业建设公共事业管理专业属于新办专业,在当前我国专业发展的外部环境还不成熟的情况下,办学规模过大、发展速度过快既不利于专业的建设与发展,又可能会带来人才的浪费。为此,教育部有必要展开专业人才需求预测,进而确定专业培养规模和布点,并对现有专业布点进行调整,同时为各高校招生提供决策参考,有必要针对各高校的专业建设开展切实有效的规范与指导,推进公共事业管理专业健康发展。
(二)提升专业社会认可度
选择合理的就业方向定位,坚持在“本色”的基础上突出“特色”是提升公共事业管理专业社会认可度的关键。第一,由于公共事业管理涉及面广,各高校可以根据自身的学科基础、师资力量、办学优势,整合各方面的力量,选择合理的专业就业方向定位。第二,加强专业相关理论研究,明确专业基本规范,围绕专业基本课程建设开展对专业平台课程的研究,在课程开设上达成共识。第三,通过多渠道、多形式优化师资队伍。为了保证专业平台课程与专业方向性课程的开设,师资队伍中既需要有具备公共管理学科背景的教师,又需要有在公共事业管理特定领域有专门研究的教师。第四,优化教学内容和课程体系,坚持在专业“本色”的基础上突出“特色”。即以公共事业管理为核心,实现专业平台课程与特色方向课程的有机配置和整合。
关键词：管办分离；公益性事业单位；政府监管
中图分类号：D601文献标志码：A文章编号：1002-2589（2015）09-0009-02
一、管办分离下公益性事业单位政府监管的现状
管办分离是我国事业单位改制的重要手段，管办分离的宗旨在于强化事业单位的公益性职能，确保公共服务的公共性和高质量。管办分离将事业单位的行政职能剥离；将部分私人可以举办的公共服务划归社会和企业举办；保留其专业性的公共服务职能成为独立的法人组织以提供公共服务。公益性事业单位是传统体制的事业型单位在剥离行政职能和除却私人举办职能后的事业单位的概念。而公益性事业单位的政府监管呈现传统与改革相结合的监管模式。
1.事业单位体制改革中新型监管制度的应用。管办分离的事业单位改革已经深深地影响着我国政府职能转变和机构改革，行政职能的回归和政府干涉范围的缩小都对政府的监管职能提出了较高要求。传统的事业单位体制在逐步地松动，政府对事业单位的统治与管理的模式逐步转变为新型的政府监管模式，确保公益性事业单位的社会主义方向和公共服务的高效供给。政府对公益性事业单位监管理念由原来对其附属部门的监管转变为对独立运行社会组织的监管；监管手段由原来的行政干预手段转变为现在的规则制定方式，通过完善的法律制度体系来约束和规制公共服务市场主体之一的公益性事业单位。
2.财税、人事制度逐步完善，监管注重公益事业单位的独立性。传统事业单位的改革困境在于改革后的事业单位的资金来源断裂与人事关系破裂所造成的问题。管办分离以后的公益性事业单位，政府鼓励其构建独立的法人治理体系，财政制度由原来的全额拨款改由现行的差额拨款，并在其运行中提供优惠的税收政策；人事制度由原来的公务员统一管理改由现在的参公管理，并赋予其考录的自主性。现行的财税、人事制度保障了公益性事业单位的运行基础，更加注重公益性事业单位的独立性和公共性。
3.传统观念严重制约着管办分离和事业单位监管的落实。传统的行政思想包含着政府行政干预的管制思维、事业单位的公务员待遇思维、社会大众的笼统国家概念等等。第一，政府的干预思维使得管办分离的利益点和职能减少，政府的政绩能力和管辖范围的缩小严重影响着部分行政人员的利益，不愿事业单位的管办分离，将自身的职能仅限于监管层面。第二，事业单位内部认为管办分离，使其丧失了部分重要职能，人员的社会地位和福利降低，利益大幅减少，抵制管办分离和政府监管成为该政策落实巨大障碍。最后，社会大众笼统的将事业单位的改革认为是政府机构改革和职能转变的内部问题，缺乏全面的了解和认同，使得事业单位管办分离后的政府监管缺乏一定的舆论支持。
4.公益性事业单位的监管法制体系不健全。管办分离后，政府对于事业单位管理的角色和地位发生了重大转变，政府成为管理者而非承办者，规则体系的制定成为政府监管的主要职能和手段。当前形势下，我国公益性事业单位监管的专项法律仍处于空白形态，不完善的替代性法律和政府规章成为政府监管的主要依据。政府的监管制度缺乏独立体系，对公益性事业性单位的监管依赖政府对社会组织和非营利组织的管理制度。同时，监管的配套制度未能充分考虑管办分离后事业单位人员的基本需求，配套制度的缺陷导致政府对公益性事业单位的监管难以落实。
二、管办分离下公益性事业单位政府监管的必要性分析
就目前我国公益性事业单位监管的情况来说，管办分离之后政府对于公益性事业单位的监管是具有必要性的。
1.我国公共市场监管体制不健全，监管必不可少。我国公共服务的提供集中于政府及其政府的附属单位，在管办分离之前，事业单位是我国公共服务提供的最主要主体。也就是说，我国公共服务的提供者主要是广泛意义上的“国家”，社会组织和私人提供在公共领域微不足道。而我国独特的公共服务提供形态使得政府成为运动员，同时也是自身的裁判员。公共服务市场监管缺乏有效的法律体系、制度保障和部门规章；监督的内容不明确、责任不清晰，并主要依靠行政强制的手段；监管的观念落后，经验监管至上，监管缺乏科学性和可行性，监管的质量较低，没有良好的公共服务市场运行的环境。因此，在没有完备监管体系支撑下的公益性事业单位的政府监管是必需的而且是必不可少的。
2.深化政府职能转变和机构改革，强化政府监管职能的体现。首先，监管可以弥补政府在相关公共领域内的不足，提高公共服务的质量。管办分离之后的公益性事业单位具有较强的专业性和公共性，致力于专业范围内的公共服务是其主要职能。一方面，公益性事业单位的纯公共性，很好地弥补了传统政府职能下，政府干预过多所导致的公共服务领域的政府失位、政府缺位情况。另一方面，政府对其监管体现了政府职能转变的主要趋势，由传统的管制型政府转向现代的治理型政府，用监管代替干预，用合作代替管制。其次，减少了政府的财政和工作压力。随着管办分离的深化和政府监管职能的加强，公益性事业单位的政府预算支出逐步减少，自筹经费的渠道畅通，进而减少了政府对于公共支出的财政压力。另外，管办分离以后的监管工作量相对于之前的全盘干预并亲力举办的工作量是明显较少的，政府对公益性事业单位的主要工作在于监管，而非承办公共服务。因此，政府在管办分离后的财政与工作压力大为减轻。最后，解决政府机构冗杂和人事编制压力过大的问题。管办分离和政府职能转变使得事业单位进行自身改革，最明显之处在于事业单位的机构变化：由传统意识下的“大政府”逐渐转向现代意义下的“小政府”（主要是指机构和人员的变化），公益性事业单位的机构也出现相同的变化，政府的机构减少，职能整合更好的解决了机构繁杂的问题。与此同时，分离后公益性事业单位的人事编制成为独立的体系，不再占用国家公务人事编制，独立的法人治理体系、自主的人事任免制度都为原有的人事编制制度带来极大的活力。加之机构数量减少，职能部门职能弱化所带来的人事变动等等都很好地缓解了政府人事编制的问题。
3.促进事业单位改革，巩固管办分离的现有成果。一方面，加强政府对于管办分离后的公益性事业单位的监管，使得政府角色发生了重大变化：政府集中于公共服务市场监管规则的制定，政府对于公益性事业单位监管促进了政府监管制度的完善，确保政府监管体系的制度化建设，为现行事业单位改革提供保障。另一方面，致力于监管职能建设的政府，通过自身职能转变，采取适应时代要求的政府监管手段，培育多元的对公益性事业单位监管主体，是对于管办分离下事业单位改革成果的巩固。同时，此类方法和手段的运用很大程度上也促进了现行事业单位的改革，为其提供了可借鉴的经验。因此，政府对于公益性事业单位的监管是必要的。
4.有助于管办分离后公益性事业单位的机构和人才队伍建设。政府监管而不是政府干预，管办分离以后的事业单位建设需要符合政府监管的要求。而公益性事业单位的法人治理机构成为满足政府监管的要求，监管要求下的事业单位法人治理结构，使得公益性事业单位成为独立自治的社会组织，使其脱离原有政府部门的官僚模式的组织结构形式更具有专业性和公共性。通过组织建设提高公共服务提供的质量和能力，进而推动事业单位改革并促进公共服务市场的规范化建设。
政府监管的另一个好处在于促进管办分离后公益性事业单位人才队伍的建设。一方面，分离后的事业单位秉承法人治理结构下的组织建设，具有较强的自主性和科学性，专业提供公共服务的宗旨促使部门自身注重人才队伍的建设，无论是专业技术人员还是组织的管理人才，都注重组织的内部培育。另一方面，通过政府给予公益性事业单位的自主性权力，使其在人员的任用上具有较强的自主性，使得人才广泛进入公共服务市场，增强公益性事业单位的人才素质。此外，政府监管提高中注意培育社会人才和专业性的技术人才，通过社会培训和高等教学提高在公共服务领域尤其是公益性事业单位领域的人才，以充足其人才队伍的深度与厚度，为公益性事业单位的建设提供必要的支持。
5.监管更好保证了公共服务提供的质量，维护了公共服务市场的秩序。政府对于公益性事业单位的监管具有其他行业监管的一般共性：保证质量和维护行业秩序。现行事业单位制度下公共服务的提供存在着诸如公共资源浪费，公共服务提供不公平，公共服务提供空白等问题和现象。管办分离旨在解决好公共服务提供的明晰化、公共化及公平性的问题。加之政府对于公益性事业单位的监管更是为了促进监管对象的服务宗旨得以实现，更好地提供专业性和必不可少的社会公共服务。因此，政府的监管能保证公益性事业单位作为社会主体的性能与本质的稳定，以更好地提供公共服务，保证公共服务提供的质量。
正如前文所述，管办分离前后公共服务市场的主体已经发生了巨大变化。政府不再作为公共服务的“大股东”参与到服务的提供中来，而是依赖于有效的公益性事业单位来填补专业的政府提供空白，此时的公共服务市场主体中，公益性事业单位转变成为公共服务提供的最大和最重要主体。因此，政府对于公益性事业单位的监管是对公共服务市场规范的必要和重要措施，进而维护公共服务市场主体的公平竞争，确保该市场的正常秩序和公共服务提供的公平性。
【关键词】公共管理；体制改革；发展方向
从上个世纪80年代以来，随着全球性政府公共管理体制改革浪潮的兴起以及政府内部关系的调整，公共管理理论出现了从传统的研究公共管理部门的公共行政学向研究公共事务的“新公共管理学”的转变。这种转变，不仅丰富了公共管理科学研究的研究方向和视野，还促进了公共管理事务治理模式和公共管理治理理念的变革，为广大人们的公共利益的有效实现铺平了道路。本文就公共管理体制改革进行了讨论，分析了公共管理体制未来的改革方向。
一、公共管理体制改革主要模式
政府控制公共管理模式其实是我国政府为了能更好地满足计划经济体制，建立起来的一种管理模式，并将这种模式运用于公共事业领域。一直以来，公共事业管理体制都是处于政府控制的模式，这其中不仅包含了历史因素，还有一部分经济因素。主要的经济因素有：特权、辅助政府管理以及与事业单位或组织代行我国政府的职责有关。首先，政府在选择适用模式的时候，由于一些历史原因，政府部门理所应当地把自己当成公共事业的垄断者，他们认为，只有政府才能为人们提供那些公共事业上的服务，然而，这样的做法极易滋生特权主义。这些特权主义又与寻租行为有着千丝万缕的联系。同时，政府在从事公共事业管理时需要承担大部分活动经费以及全部政治风险所产生的成本，这就为政府在从事公共事业管理的同时带来了极高的风险。然而，只有政府部门在从事公共事业管理的活动中取得较高的利益，才能让政府有能力承担那些由公共事业管理带来的活动经费和活动风险。其次，政府本身的管理能力是有限的，但是这个社会需要管理的公共事业的数量却远远超出了政府的能力范围。为了能保障政府在公共事业管理的权利，政府在公共事业的各个阶层都设立行政组织，这样，不仅造成机构臃肿，还增加了政府的管理成本，造成了国家财力不支的状态。因此，由事业单位代替政府实施公共事业的管理职责，不仅能对社会起到良好的控制作用，还能有效地节约管理成本，提高行政效率。最后，在计划经济体制下，事业单位对政府部门进行直接服务，社会公众成为了事业单位服务的间接对象。事业单位的服务目的并非是为了向广大的社会公众提供更加优质、更加健全的服务，而是为了获得政府部门的财力支持。因此，事业单位的活动常常受制于政府部门的意志。由于事业单位并非政府机构，所以，事业单位在人员编制、财务支出上具有很大的弹性，或许是出于对临时安排离职或者退休人员的需要，或许是出于政治方面的考虑，或许是出于满足领导者个人需求或者满足政府部门利益，政府部门可以通过对事业单位进行整改，比如合并、成立、撤销、扩张等来达到上述目标。
二、公共管理体制改革发展方向
从大多数西方发达国家成功的管理实践来看，社会选择和政府控制是两种根本不一样的公共事业管理机制。在传统的公共事业管理体制下，政府部门对公共事业的控制是连通整个公共事业管理机制的重要力量，但政府部门的这种控制完成方式是通过组织的形式达到的，换而言之，政府将自己的权利通过社会组织延伸到整个社会的各方面，从而达到政府部门对整个社会的控制。实际上，社会上各种各样的事业单位和社会组织，大部分是人们运用公共资源获得利益的一种方式，但是，当国家成为那些社会公共资源的绝对拥有者和占有者时，那些事业单位或者社会组织就会转化成一种组织化手段，而这种组织化的手段有利于国家目标的实现。社会选择和政府控制不仅是不一样的管理方式，它们的意义也完全不一样。第一，在政府控制公共事业管理体制的过程中，政府部门是公共事业管理体制的主体，但在社会选择的管理模式下，社会是公共事业管理体制的主体。政府控制比社会选择更适用于计划经济体制，而社会选择比政府控制更适用于市场经济体制。第二，从法律方面来说，政府控制承担着所有的社会责任。然而，事业单位则具有相当独立的法律地位，在法律上，事业单位属于事业法人。第三，社会选择和政府控制下的公共事业管理体制的结果也不一样。社会选择下的公共事业单位独立性高且数量多，然而，政府控制下的公共事业单位独立性较低且数量少。
三、结束语
总而言之，在对待国外的公共管理体制时，要保持“取其精华，去其糟粕”的态度，不能一味地推崇国外的公共管理体制，也不能一味地固守自己的公共管理体制。公共事业管理机制是构成我国社会管理机制的主要组成部分，公共事业管理机制和企业管理机制、国家行政管理机制及一些其他方面的管理机制是相互制约、相互影响、相互联系的。要想探索出一套适合我国发展的公共事业管理机制，必须依据我国的根本国情，这样才能确保我国公共事业管理机制的健康发展。
【参考文献】
[1]朱仁显.公共事业管理概论[M].北京：中国人民大学出版社,2003.7.
[2]王名等.中国社团改革[M].北京：社会科学文献出版社,2001.76.