一、30年来中国特色社会主义工商行政管理制度的发展变迁
为了理清工商行政管理制度的发展轨迹，全面检视制度化的变迁过程，以求得更为明晰的实践路径，笔者将30年来工商行政管理制度建设划分为四个阶段：
一是恢复探索阶段(1979―1985年)。1978年9月，国务院发出了关于成立国家工商局的通知，接着又赋予了“六管一打”的职能。1979年11月，恢复建立了全国商标统一注册制度和商标核准制度。在工商系统恢复重建的初期。对集市贸易、工商企业、经济合同、个体工商业的管理主要依靠政策文件和行政命令，对市场交易和投机倒把行为管理主要靠摸索，通过简单、直接的方式进行。1982年，国务院提出“加强经济立法工作”的要求后，工商行政管理法律制度得到了初步发展。在总结各地经验的基础上，《经济合同法》、《商标法》和《工商企业登记管理条例》、《广告管理暂行条例》、《城乡集市贸易管理办法》、《经济合同仲裁条例》相继出台。这“两法四条例”是全国人大及其常委会、国务院围绕工商的“五项”管理职能而制定的法律制度，推动了工商职能工作的开展。
二是全面建设阶段(1986―1991年)。建立有计划商品经济的新秩序，对于工商行政管理加强制度建设、推进职能履行提出了新的要求。1987年《投机倒把行政处罚暂行条例》的出台，使工商的“打投”职能有了制度保障，推动了经济检查从传统的执行政策向依法行政转变，形成了条条领导为主的执法制度。同年，《城乡个体工商户管理暂行条例》问世，推动了个体工商户确立、监督、管理等制度的建立，也标志着工商主要职能法制化的初步完成。《企业法人登记管理条例》、《企业名称登记管理规定》的颁布，形成了我国企业法人确认和名称登记管理制度。《投机倒把行政处罚暂行条例施行细则》、《企业法人登记管理条例施行细则》，是工商行政管理制度建设的两大重要成果，对于全系统准确理解、正确适用法规具有重要的指导意义。完善的经济合同管理制度，是该时期制度建设的一大亮点，国务院先后出台13个配套法规，国家工商局制定了大批规章，加之地方通过的法规。使经济合同签证、仲裁等系列制度得以确立，1988年推行的“重合同守信用”制度，则成为中国建设信用社会的肇端。1991年的《工商行政管理所条例》，成为工商行政管理机关注重业务制度建设并同时加强内部管理制度建设的重要标志，对于推进工商事业发展具有里程碑的意义。
三是强化提高阶段(1992―2001年)，十四大确立的建立社会主义市场经济体制目标。1984年、1998年国务院通过的两个“三定”方案，为工商职能转变和制度建设带来了新的转机，一大批与职能密切相关的法律法规频繁出台。1993年7月，国家工商局全面推行了商标制，2001年出台的《商标管理办法》，标志着商标制度的法制化和规范化。从1993年至1999年，《反不正当竞争法》、《公司法》、《消费者权益保护法》、《广告法》、《合同法》先后出台，使工商监管执法的法律制度层次更高，更具权威性，消费维权也成为新的职能，并催生了12315消费维权品牌。其间颁布的《行政处罚法》，对于工商行政管理机关健全处罚程序、听证、执法监督等执法制度起到了重要作用。这个时期，工商行政管理规章制度建设也出现了“井喷”现象，仅1997年，由国家工商局牵头或参与起草《合伙企业法》等法律法规就达9部。制定规章10个、规范性文件92个，与相关部门联合制定规章和规范性文件58件。《基层建设纲要》和《九五教育培训规划》，成为工商行政管理机关加强自身建设的两个重要制度。可以说。这个时期是工商行政管理制度建设的黄金时期。
四是创新发展时期(2002年至今)。积极探索与完善市场经济体制和加入世贸组织相匹配的工商行政管理制度，是这个时期的突出任务。办管脱钩后，各地先后探索了挂牌销售、商品进货建档、协议准入、厂场挂钩等监管制度，并发展完善成更为科学实用的商品准入制度。随着整顿和规范市场经济秩序工作的开展，监管工作更加注重事前、事中、事后的全过程和突出治本长效的制度建设，经济户口、商品抽查、警示公示等制度应运而生，首办责任制、“一审一核”制、互联审批制得到广泛运用，一些制度和实践还被《行政许可法》等法律法规所吸收。这个时期，国家工商总局先后废止规章356件，审查修订25件，进一步优化了管理制度。围绕监管改革，全系统深入开展了市场巡查、12315综合执法、个体工商户分层分类监管和企业信用分类监管等制度建设，食品安全建立了“六查六看”和5项管理制度，各地还创新完善了红盾护农、消费维权、企业服务、商标广告管理等业务制度建设，基层、廉政等管理制度建设也呈现出全面加强的良好态势。可以说，制度创新是这一时期的鲜明特色。
二、中国工商行政管理制度的特色
纵观30年来的发展，工商行政管理制度从极度匮乏到探索实践，到法规制度建立，从深入实践到法律完善，再到全面的制度创新。是一个工作实践推动制度建设，制度建设推动工作实践的过程，是一个工商行政管理机关制度化的过程，是一个中国特色社会主义工商行政管理制度逐步建立的过程。其主要特色是：
一是集中体现了中国市场秩序监管的特征。工商行政管理制度以马列主义关于国家与法的理论为指导，以国家不同时期的经济建设任务为要求，围绕市场秩序领域的突出问题，在实践中有序推进法制建设，在创新中不断强化制度创设，较好地履行了培育市场体系、监督市场运行和维护公平竞争等职能，基本上建立了适应我国政权性质和政治体制要求、市场经济秩序发展需要的具有深厚市场监管文化底蕴和丰富实践内容的中国特色的工商行政管理制度。
二是具体反映了我国市场经济发展的轨迹。工商行政管理机关的发展始终与我国经济发展的波动起伏紧密联系在一起，管理内容随着当时经济的发展而变化，从以市场培育为重点，到以市场监督为重点，再到以
市场秩序规范为重点而形成的各项市场管理制度客观上直接反映了这种变化。从30年来我国改革开放的历程来看，国家经济体制从计划经济到有计划的商品经济，再到社会主义市场经济，工商行政管理制度则相应地反映出各个时期的经济背景、制度建设和相应的管理措施，也成为推动工商行政管理创新发展的重要动力。
三是初步形成了适应市场监管的体制机制。我国工商行政管理制度在结构功能上，具有法律地位的独立性、组织结构的层级性和职能设置的合理性，国家工商总局作为国务院的直属机构，其职能由国务院规定，许多法律赋予了工商监管和执法的职责，工商行政管理机关具有依法独立行使职权，不受非法干预的特性。工商行政管理制度在全国，自上而下自成体系，具有业务层级管理和地方党务领导的机构特色。经过多年的发展和整合，工商行政管理的职能设置具有自身鲜明的特色，形成了注册登记、市场监管、行政执法、消费维权和服务发展等职能有序履行的格局。从领导体制上看，工商行政管理机关的领导体制经历了从双重领导到省以下垂直领导的选择过程，并实行局长领导下的民主集中制，具有统一组织、相互配合、容易协调、监管执法权威等优越性。
三、当前工商行政管理制度化存在的问题
制度是要求大家共同遵守的办事规程。“化”是转变成某种性质或状态。工商行政管理制度化是指工商行政管理机关的组织管理和各项工作从传统的、随意的、不固定的方式，向干部职工对工作规则、文化价值普遍认同的固定化模式的转变过程，具有程序、控制和强化组织的独特功能。
当前，虽然工商行政管理制度建设取得了显著成效，但从总体上看，仍处于低制度化的阶段，主要表现在：一是制度缺失。一些监管执法和维权服务的相关领域缺乏法律和制度规制，导致工作运行出现“真空”，有的业务因制度不完备而无章可循，有的制度则明显“落伍”，不适应工作开展。二是制度扁平。没有形成完善的工商行政管理制度体系。三是制度虚设。一些制度“闭门造车”，因缺乏科学的设计、合理的架构，可操作性差，针对性偏弱。四是制度错位。各项制度在订立与执行时缺乏协调，或重复设置，或缺乏衔接，致使执行时相互冲突，强调某项工作时，相关的制度高度重视，其他的则成为摆设。五是制度异化。由于监督不力，检查不够，缺乏与干部职工的互动，导致诸多制度被悬搁，而一些干部职工在执行制度时，“择其利者而从之”，又让部分制度在实际运行时走样。
推进工商行政管理制度化，还要着力破除四种陈规陋习：一是依靠阶段性的集中工作解决某一突出问题，走一阵风突击式的旧路子：二是偏重靠领导意志或思想教育影响干部职工行为，实施管权管事管人管物的旧模式：三是依赖经验主义和行为惯性，开展组织管理和各项工作的旧方式：四是讲形式、重教条、等工作作风方面存在的旧痼疾。
四、进一步推进工商行政管理制度化建设的原则和实践路径
(一)原则
推进工商行政管理制度化建设，要注意克服制度建设中的不足，把握好制度的普遍性、强制性、连续性、明确性等本质特征，努力遵循四个方面的原则，一是统筹科学地推进制度设计：二是贯彻权力制约、从严管理、制度创新和与时俱进的建设理念：三是按照现行法律法规、总结有效经验，合法合理合情地开展建章立制：四是注重制度建设效率与形式的有机结合。运行规范与行为过程的良性互动。并紧紧围绕职能工作的重点、自身建设的难点和社会关注的焦点，按照科学设计、系统协调、连续稳定的思路，稳步推进制度化建设迈上较高的层次。
(二)实践路径
一是立足全面规划，科学架构制度体系。要根据工作实际和现实需要，着力建立和完善内部管理、业务工作和外联协作三类制度，形成用制度管权管人管事管物的制度体系。内部管理制度包括组织管理、日常工作、干部管理、权力制约监督等制度，业务工作制度则围绕基本职能创设各种制度，外联协作制度包含不同地区之间工商内部的联动协作制度、部门联系会议制度、案件协查移送制度、媒体互动制度等。在制度建设中，要注意稳定性、动力性和系统性，保持制度的内容和执行在一定时期内相对的平稳固定、齐全配套、互相制约，整体协调一致。同时。按照新形势对监管执法等工作的新要求，谋划工商法律法规框架，通过借鉴吸收国外先进经验，深入实际的调查研究、稳定畅通的专家咨询和公开的社会意见征集，’加快《商事登记法》、《市场违法行为处罚办法》、《广告法》等法律法规的出台和修订，并通过持续有效的工商法律法规宣传培训，不断提高干部职工的法律水平和业务素质。
二是突出主要职能，有序推进制度创新。要按照全程监管、标本兼治和长效管理的要求，努力在各项业务上加大制度建设力度。全面推广注册登记疑难会商、名称核准提示和工商联络员等多项制度，建立网格化巡查、属地综合监管责任制度和重要市场、重点行业、高危商品常态化、专业化监管制度。以食品安全为重点，建立主体把关、商品准入、经营者自律、商品及交易市场分类监管、经营示范店、监测检测过滤、退市处理和应急处置的“八位一体”管理制度，形成流通环节链条式监管机制。完善消费宣传、监督评议、咨询服务和维权指导制度，进一步健全12315行政综合执法制度体系。围绕优化执法办案机制，探索推行分级办案、主办负责、过错追究的经济检查官制度和相对集中的执法办案体制，健全案件线索移交、联动执法办案、区域联合执法与企业协作打假等制度。全面开展商标帮扶、、审查、评审和驰名、著名、知名商标认定的制度化建设。完善监管联席会议、违法广告曝光、案件移交移送、重大案件通报、广告监测、经营者自律、标准核查、媒体责任追究等一系列广告管理基础制度和治理机制。
[关键词]市场监管；行政执法；监督体系；法治教育体系
党的十八届四中全会是在我国全面建成小康社会进入决定性阶段召开的一次十分重要的会议。全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，是我们党历史上第一个加强法治建设的专门决定，是新形势下全面推进依法治国的纲领性文件。工商行政管理和市场监管部门贯彻落实党的十八届四中全会精神，就是要紧紧围绕全面推进依法治国的总目标，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，加快推进工商行政管理和市场监管法治建设，努力建设完备的工商行政管理和市场监管法治规范体系、高效的工商行政管理和市场监管法治实施体系、严密的工商行政管理和市场监管法治监督体系、完善的工商行政管理和市场监管法治教育体系、有力的工商行政管理和市场监管法治保障体系，全面提升市场监管和行政执法水平。
法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，充分发挥立法的引领和推动作用，紧紧抓住提高立法质量这个关键。工商行政管理和市场监管法治规范体系，是中国特色社会主义法治体系的组成部分之一。目前，作为工商行政管理和市场监管部门执法依据的法律有105部、行政法规有204部、部门规章有132件，工商行政管理和市场监管法律法规和制度体系已经基本形成。但是，改革创新永无止境，执法实践永无止境，立法工作也永无止境。要加快建设完备的工商行政管理和市场监管法治规范体系，为工商行政管理和市场监管部门依法行政提供完善的制度保障。
（一）增强宪法意识，自觉维护宪法权威。要坚持以宪法为根本活动准则，在工商行政管理和市场监管立法立规、制度建设中维护宪法尊严，保证宪法实施。各级工商行政管理和市场监管部门制定规章和规范性文件必须符合宪法精神，不得与宪法法律相抵触，一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究和纠正。要完善工商行政管理和市场监管部门规章和规范性文件合法性审查机制，未经合法性审查的不得实施。要健全工商行政管理和市场监管部门规章和规范性文件备案审查制度，自觉接受备案审查监督。
（二）适应改革和经济社会发展需求，完善工商行政管理和市场监管法律法规和制度体系。要适应商事制度改革、推进工商注册制度便利化的需要，积极配合全国人大、国务院法制办认真做好商事制度改革相关法律法规的立改废释工作，确保重大改革于法有据、立法先行。要适应经济社会发展的需求，积极推进竞争执法、网络交易监管、广告市场秩序维护等重点领域的立法工作。当前，特别是要大力推动《广告法》、《反不正当竞争法》的修改进程，加快启动《无照经营查处取缔办法》的修订工作。
（三）推进科学立法、民主立法，提高工商行政管理和市场监管立法立规和制度建设质量。要把提高立法质量作为工商行政管理和市场监管立法立规和制度建设的核心，进一步健全立法立规和制度建设机制，完善立法项目征集和论证制度、立法调研制度、面向社会征求意见制度、专家论证制度、立法后评估制度等，切实把科学立法、民主立法贯穿于立法全过程，提高制度建设的科学化、民主化水平。
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。必须创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。工商行政管理和市场监管部门代表政府行使市场监管和行政执法职能，身处市场监管执法的第一线，要把严格规范公正文明执法作为施政行为的基本准则，加快建设高效的工商行政管理和市场监管法治实施体系。
（一）依法全面履行工商行政管理和市场监管职能。围绕关系群众切身利益、对经济社会发展可能造成大的危害的重点领域，进一步加大执法力度，依法严厉查处各类市场违法行为。要加强竞争执法工作，重点查处供电、供水、供气等公用行业和领域垄断、限制竞争行为，加大对严重损害市场竞争秩序案件的查处力度。要强化网络市场监管，加大网络市场秩序整治力度，规范网络平台和经营主体，依法查处非法主体网站，严厉打击网络销售假冒伪劣商品等违法行为。要加大商标专用权保护力度，严厉查处侵犯他人商标专用权行为。要强化广告市场监管，进一步加大部门间联合监管执法力度，建立虚假违法广告行为领导和责任人追究制。要严厉打击传销规范直销，以开展“无传销城市”创建工作为抓手，完善网络传销监测查处机制，推动打击传销工作深入开展。加强对直销违法违规行为新动向的分析研究，强化监管，规范直销企业行为。
（二）深化工商行政管理和市场监管执法体制机制改革。要重视竞争政策作用，注重产业政策与竞争政策的协同，推动建立公平竞争审查机制和竞争政策评价机制，充分发挥竞争政策在市场经济发展中的作用；积极参与竞争规则的制定，在行业垄断规制、地区封锁制止、政府扶持行为规范等方面，推动统一竞争规则的制定，完善公平竞争的政策环境。要更新监管理念，牢固树立信用监管意识，认真落实《企业信息公示暂行条例》，改年检验照为年报和即时信息公示，运用企业经营异常名录、严重违法企业名单等信用约束机制强化监管；推动部门间信息互联共享，把企业信用信息作为政府采购、工程招投标、国有土地出让、颁发荣誉等方面的重要考量因素，实现“一处违法，处处受限”。要深化执法体制改革。按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量，积极推进基层综合执法。要转变监管方式，健全完善登记与监管相互衔接的工作机制，改市场巡查为随机抽查和重点检查，完善以随机抽查为重点的日常监督检查制度，促进宽进与严管紧密结合。要创新监管机制，充分发挥市场主体、行业协会、行政
机关和社会公众的作用，着力构建“企业自治、行业自律、社会监督、政府监管”的社会共治机制。要依托大数据实施监管，以云计算、物联网等现代信息技术为支撑，对企业的商业轨迹进行整理和分析，全面、客观地评估企业经营状况和信用等级，挖掘工商数据信息的重大价值；完善市场主体信息动态监测，充分利用市场主体登记注册基础信息服务宏观决策、经济发展、投资引导。（三）坚持公平公正文明执法。要推进工商行政管理和市场监管部门的机构、职能、权限、程序、责任法定化，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，坚决纠正和查处不作为、乱作为以及失职、渎职行为。要完善工商行政管理和市场监管执法程序，建立执法全过程记录制度，健全行政裁量权基准制度。要完善工商行政管理和市场监管决策程序，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对各级工商行政管理和市场监管部门决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究领导干部和相关责任人员的法律责任。要实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，严格执行《工商行政管理执法证管理办法》，未经工商行政管理执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。要健全行政执法和刑事司法衔接机制，认真贯彻落实工商总局、公安部、最高检联合下发的《关于加强工商行政执法与刑事司法衔接配合工作若干问题的意见》，实现行政处罚和刑事处罚有机对接。
强化对行政权力的制约和监督，是保障行政权力正确行使的关键。全国各级工商行政管理和市场监管部门的广大行政执法人员分布在不同岗位、行使着不同的权力，强化对行政权力的制约和监督，加快建设严密的工商行政管理和市场监管法治监督体系，既是对工商行政管理和市场监管事业负责，也是对工商行政管理和市场监管执法队伍负责。
（一）强化行政执法监督。要加快修订《工商行政管理机关执法监督暂行规定》，着力解决行政不作为、乱作为、处罚畸轻畸重等问题，切实维护市场监管执法的统一性、权威性和有效性。要突出对各级工商行政管理和市场监管部门立案销案、监督检查、自由裁量权行使、涉案财物管理等重点环节的监督制约，减少行政执法的随意性。要充分发挥行政复议在层级监督和解决矛盾纠纷中的作用，努力将涉及工商行政管理和市场监管部门的行政争议化解在初发阶段和行政程序中。要依法规范工商行政管理和市场监管执法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为，坚决破除各种潜规则，防止利益输送。要全面落实行政执法责任制，严格确定系统内不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制。要严格落实各级工商行政管理和市场监管部门党风廉政建设党组（委）主体责任和纪委监督责任，严惩行政执法腐败行为。
（二）创新执法监督方式。要完善案件评查、执法检查、法治建设评价等常态化执法监督方式，改进上级工商行政管理和市场监管机关对下级机关的监督。要建立大要案和跨区域案件交办督办制度，上级工商行政管理和市场监管机关在必要时发出执法监督通知书，要求下级机关就案件办理情况作出说明。要建立区域性、系统性风险等重大案件执法监督函告制度，上级工商行政管理和市场监管机关可以就行政执法工作存在的普遍性问题或者区域性风险，向下级机关发出执法监督建议书，提出改进工作的意见和建议。上级工商行政管理和市场监管机关对下级机关落实执法监督通知书、执法监督建议书等情况进行通报，并纳入法治工商建设评价指标的重要内容。下级工商行政管理和市场监管机关在行政执法中发现有地区封锁、限制竞争等行为的，应当及时向上级机关汇报，排除对执法活动的干预，防止和克服地方保护主义，维护国家法治统一、政令统一和市场统一。
（三）主动接受社会监督。要认真贯彻落实《政府信息公开条例》，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，扎实做好工商行政管理和市场监管部门政务公开和行政处罚案件信息公开工作。要按照《企业信息公示暂行条例》和《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》要求，扎实推进行政处罚决定书全文和行政处罚信息摘要的公开工作，自觉接受当事人和全社会的监督。要推进政务公开和行政处罚案件信息公开信息化，加强工商行政管理和市场监管部门互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台的建设。
全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准。工商行政管理和市场监管法治工作队伍承担着法规起草、法制宣传、执法监督、行政复议、应对诉讼等重要职责，在推进工商行政管理和市场监管法治建设中具有重要作用。要加快建设完善的工商行政管理和市场监管法治教育体系，努力培育一支德才兼备、有高度事业心和责任感的工商行政管理和市场监管法治工作队伍。
（一）加强领导干部法治思维和法治意识的教育培养。要坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，把法治建设成效作为衡量各级工商行政管理和市场监管部门领导班子和领导干部工作实绩的重要内容。要完善领导干部学法用法制度，把宪法和相关法律法规列入各级工商行政管理和市场监管部门党组（委）中心组学习内容，列为干部学习培训的必修课。
（二）加强行政执法队伍依法行政能力的教育培养。要教育和引导广大工商行政管理和市场监管执法人员牢固树立社会主义
法治理念，努力做到忠于法律。要加强法治宣传培训，提高工商行政管理和市场监管执法人员依法行政的能力和水平。要强化基层工商行政管理和市场监管行政执法队伍建设，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，探索建立上下级行政执法人员双向交流机制。要进一步重视工商行政管理和市场监管部门法制队伍建设，把政治素质高、法律素养好、工作能力强的干部充实到法制机构。要深入推进工商行政管理和市场监管部门公职律师队伍建设。（三）加强法治宣传教育。在全系统普遍开展宪法、工商行政管理和市场监管相关法律法规的宣传教育，提高执法人员的依法行政意识。加强普法讲师团建设，不断创新法治宣传载体，借助微博、微信等新媒体，采取多种形式在全社会开展工商行政管理和市场监管法治宣传教育，引导广大经营者和消费者自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。
推进工商行政管理和市场监管法治建设是全面推进依法治国的必然要求，是一项复杂的系统工程。要健全法治工作领导体制和机制，加快建设有力的工商行政管理和市场监管法治保障体系，为整体推进工商行政管理和市场监管部门法治建设提供体制机制支撑。
（一）健全法治工作领导体制。要把法治建设摆到更加突出的位置，单位主要领导作为推进工商行政管理和市场监管法治建设的第一责任人，对本单位的法治建设负总责，分管负责同志靠前指挥，督促指导本部门法治建设深入开展，保证各项任务和措施落到实处。
近两年来，工商和市场监管部门全面进入新一轮的改革发展期。商事制度改革、职能划转、体制调整等改革措施的相继出台，不可避免地对原有的监管执法体制、机制和工作模式产生冲击，对推进法治工商建设、维护监管执法统一提出新挑战。主要表现在三个方面。
（一）商事制度改革对工商行政管理和市场监管法治建设提出新要求
商事制度改革实施以来，各项工作稳步推进，市场主体活力大大激发，改革红利进一步释放，改革的政策效应逐步显现。但与改革要求相比，还存在一定差距，需要通过法治建设，不断推进改革深入开展。一是进一步细化、完善和落实商事制度改革的有关配套制度。二是加紧推进“先证后照”改为“先照后证”。一方面，根据市场监管实际，会同有关部门梳理前置变后置的许可事项，提出修改法律、法规和规章的建议；另一方面，针对监管职责不清等问题，推进厘清部门监管职责，细化落实“谁审批、谁监管”和行业归口管理原则，合理划分监管法律责任。三是按照“严管”的要求，加强市场监管。一方面，完善登记后续监管措施，建立健全行业监管、属地监管、综合监管相协调的市场监管机制；另一方面，亟须加紧制订完善信用公示、信息共享、信用约束、社会共治等方面的法规规章，加强对各类市场主体经营行为的信用监管，形成“一处失信、处处受限”的监管效应，推动建立统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系。
（二）分级管理领导体制对工商行政管理和市场监管法治建设
提出新课题按照中央要求，陕西、山东、安徽、浙江等省工商和市场监管部门已完成领导体制分级管理，广东、江西等地正在实施分级管理。分级管理有利于地方政府统一调度协调执法力量，也有利于工商和市场监管部门与地方各部门之间开展执法协作，提升执法效能。但分级管理之后，工商行政管理和市场监管工作也会面临一些亟须解决的新问题：一是如何避免地方保护主义，促进地方经济健康发展。二是如何进一步完善管理手段，确保上级部门对下级部门执法工作的组织指挥、协调督办、业务指导力度，保持工商行政管理和市场监管执法的规范性和统一性。三是如何加强工商和市场监管部门的执法保障力度。由于经济发展情况不同，部分地区出于经济压力，对工商和市场监管部门的保障和支持力度较之垂管前有所下降，例如，有的地方分级管理后的人均业务经费不到省以下垂管时期的1/4，需要研究解决如何保证执法队伍建设、执法设备更新、信息化建设等问题。有的地方需要进一步探索根据车改政策要求，保障办案用车的相关办法。四是为了促进地方经济发展，部分工商和市场监管部门承担的非职能工作显著增加，如市容整治、招商引资、卫生创建、社会治安综合治理等，使基层执法力量更显不足。
（三）部分省市机构合并使工商行政管理和市场监管法治建设
面临新挑战2013年以来，安徽、浙江、天津、深圳等省市工商和市场监管部门在分级管理的基础上，进行了基层机构合并改革，吉林、辽宁、上海等地也正在推进相关工作。截至目前，各地合并情况并不统一，有的地方工商、质监、食药三家合并，有的地方工商、食药两家合并；有的省级局以下合并，有的地市局以下合并，有的只有县级局合并等。执法机构合并有利于地方政府整合有限的执法力量和执法资源，切实承担起对食品安全负总责的责任，但同时也增加了工商行政管理和市场监管执法的难度。一是基层执法的压力和风险增大。部分地方由于质监、食药几乎没有基层派出机构，机构合并后的市场监管所多是以基层工商所为基础建立的，基层所执法人员编制没有增加或者增加较少，但承担的业务量却大幅增加。此外，部分执法工作，如食品药品监管、特种设备监管等，还具有较强的专业性和技术性。基层执法力量既难以承担繁重的监管工作，也难以很快适应新的监管业务，监管执法压力和风险显著增加。二是基层执法的重点转移。因食品安全、生产安全（特种设备）等工作受到领导重视、社会关注度较高，考核中实行一票否决，而打击商标侵权，治理违法广告，反不正当竞争等行政执法工作没有硬性指标，因此，部分地区的监管执法重点开始向食品安全、特种设备监管倾斜，这对工商行政管理和市场监管日常监管有一定影响。三是行政执法证、制服、执法文书和执法程序尚不统一。执法机构合并之前，工商、质监、食药均有独立的执法证、制服、执法文书和执法程序。基层机构合并之后，部分地方统一了执法证以及执法文书，部分地方正在探索统一执法程序，多数地方还是根据办理案件的类型分别适用办案程序，这些问题需要进一步研究解决办法。
二、以改革创新精神推进工商行政管理和市场监管法治建设
工商行政管理和市场监管法治建设是一项长期的、复杂的系统工程，既要统一规划、统筹安排、分步实施，又要分清轻重缓解、突出重点。当前，解决好法治建设面临的新情况、新问题，要重点做好以下四项工作。
（一）加强法律法规规章的立改废释工作
完善工商行政管理和市场监管法律法规制度体系党的十八届四中全会强调，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。工商行政管理、市场监管法律法规和制度体系，是中国特色社会主义法律体系重要组成，是中国特色社会主义法治体系的重要基础，必须按党中央的要求，不断加以完善。一是保持工商行政管理、市场监管法律法规和制度体系的开放性、动态性、发展性。经过全系统的共同努力，目前已基本形成工商行政管理、市场监管法律法规和制度体系，但随着改革的不断深入、执法实践的不断变化，作为上层建筑的法律法规和制度体系，必然出现不适应社会发展的新情况，需要应时而动，与有关立法机关积极协调，通过立改废释保证法律法规和制度体系与时俱进。下一步，总局法规司将积极配合人大法工委做好《广告法》修订审议工作，做好《广告法》配套规章制定工作；积极配合国务院法制办做好《无照经营查处取缔办法》修改工作；积极推动《反不正当竞争法》修订进程；积极配合有关司局做好《禁止传销条例》等法律法规的立法调研工作。二是做好立法协调工作。将按时保质保量办理好立法协调文件；积极参加国务院法制办、有关部委（单位）和有关业务司局组织召开的立法协调会议；立足职能，着眼大局，在法治原则和工商实践的结合点上下功夫；加强与各业务司局、国务院法制办有关司局、有关部门法制机构立法工作层面的日常沟通，营造内和外顺的工作环境。三是坚持科学、民主立法。按照四中全会的要求，充分发挥法制机构在立法起草、论证、协调、审议中的积极作用。完善立法项目征集和论证制度、立法调研制度、专家论证制度、立法后评估制度等已被证实的、行之有效的基本制度。听取法制基层联系点代表基层的意见建议，有效发挥基层联系点在立法中的作用。探索工商和市场监管部门主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。建立工商行政管理、市场监管机关和社会公众的沟通机制，发挥人民团体、社会组织在立法协商中的作用。拓宽公民有序参与立法途径，建立健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。
（二）深入推进依法行政
推动工商行政管理和市场监管法治建设党的十八届四中全会指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。我们将认真领会这一精神，按照张茅同志在总局贯彻落实四中全会电视电话会议上的要求，进一步加强依法行政工作。一是依法全面履行职能。按照法定职责必须为、法无授权不可为的精神，根据商事制度改革、职能划转等新情况，及时梳理执法依据，明确职能权限，做到不缺位、不越位、不错位，坚决纠正不作为、乱作为。二是健全依法决策机制。推行法律顾问制度，建立法制机构人员为主体、专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。三是深化工商行政管理和市场监管执法体制改革。严格执行《工商行政管理执法证管理办法》，实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。认真贯彻落实总局、公安部、最高人民检察院联合下发的《关于加强工商行政执法与刑事司法衔接配合工作若干问题的意见》，进一步健全行政执法和刑事司法衔接机制。四是坚持严格规范公正文明执法。抓好《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》的贯彻落实工作。推进《工商行政管理机关正确行使自由裁量权的指导意见》的贯彻落实，建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。五是加强执法监督。尽快完善《工商行政管理机关执法监督暂行规定》，加强对普遍性执法问题的监督力度，加强个案监督中的纠错力度，切实维护市场监管执法的统一性、权威性和有效性。在做好案件核审、听证、复议、执法过错责任追究等监督制度落实的基础上，研究强化行政执法监督的新思路、新措施、新方式，保证工商行政管理和市场监管机关依法履行职责。发挥行政复议的监督功能，着力对复议中带有普遍性的热点难点问题加以深入研究，提出解决办法。开展行政处罚案卷评查工作，引导各级工商行政管理和市场监管机关对本机关的案卷、上级机关对下级机关的案卷开展定期评查，科学评估案件质量，及时发现存在的普遍性问题和容易出现问题的环节，有针对性地提出改进意见，主动防范行政执法风险。
（三）加强法治宣传教育