奥斯特罗姆认为，要设计复合共和制，首先要假定，在政治制度设计中个人是最基本的考虑单位。政府的行为派生于个人的利益；如果要有效果，政府行为必须与个人的行为相联系；这样，政府的运作就能够与具有特殊行为能力的个人行为相协调。其次，还要假定，个人是自利的，会努力强化自己的相对优势。然后假定，人具有学习的能力，也有犯错的可能性。最后，在此假设的基础上，可以认为理性和正义的条件、社会组织条件取决于某种形式的政治秩序，这就是政治约束的原则。只有这样，人们才可以在人与人之间建立持久的双赢关系，而不是双损关系。
政治制度的设计，本质上是一种立宪的选择。立宪选择与法律的选择有根本的区别。法律是政府制定的、政府能够更改的，而宪法却是由人民制定、政府不能改革的。“如果政府可以自由地界定自己的权威，那么它们就不会有积极性来制约权威的运作。进而言之，掌握政府权力的人就有积极性去运用这些特权来牟取私利，并损害那些反对他们的人。宪法的目的是引入限制，制约寻求这种机会，使这些人遵守……‘限权宪法的一般原则’”。立宪选择有着特别的程序，它始于非正式的建议的程序，然后再进入批准的程序，并且在批准程序中可以应要求而进行修改。这一程序不同于政府制定操作性法律的立法程序。要使宪法高于立法机关的制定法，确立司法独立。而且宪法如果要成为操作性的法律工具，就要设计得非常精确、严密。宪法不应该是一种一般道德的陈述，自然也不应该只是一种宣传品，或者是某些人意志的表现，而应该是政治制度的基本框架，真正起到促进双赢关系、遏制双损关系的作用。
奥斯特罗姆认为，政治制度设计是一项高度艺术性的工作。为操作性的政府体制设计一部宪法，不可能是任何单一价值最大化的结果，因为大多数价值边际效用递减。因此，更大的收益要求各项价值之间的均衡，在此各类价值并不维持恒定的比率。所以，综合价值的最大化往往主要派生于某一特定价值的最大化。完备类型的概念如完备的民主、充分的自由、彻底的平等等，是一种有用的概念，但只能作为设计的出发点，而不能当作是终极的目标。这一分析，显然符合现代经济学中的均衡分析原理。
奥斯特罗姆从《联邦党人文集》中归纳出了如下政治制度设计的定理：
1.所有个人都是自己利益的最好判断者；
2.没有人适于审理自己涉及他人利益的案件；
3.由于同样的理由，不，由于更充分的理由，人们不宜于同时既做法官又做当事人；
4.野心必须用野心来对抗；
5.个人的利益必须与立宪权利地位联系起来；
6.手段必须与目的相称，期望通过自己的作用达到任何目的的人，应该具有用以达到目的的手段；
7.在每种政治制度中，增进公众幸福的权力，包括一种可能被误用和滥用的自由裁量权；
8.那里的一成不变的目的是按这样的方式来划分和安排某些公职的，以便彼此有所牵制──使个人的私人利益可以成为公众权利的保护者。
这八条定理是复合共和制政治理论的基本原则。
这些原则可用于解决如下问题：
l所有权力集中在同一人手中，不论是一个人、一些人或许多人，不论是世袭的，自己任命的，或者选任的，都将导致暴政；
l党派就是一些公民，团结在一起，被某种共同的利益所驱使，反对其他公民的权利，或者反对社会的永久的和集体的利益；
l自由于党派，如同空气于火；
l如果一个党派不构成多数，可用共和制的原则来求得解决，这就是使多数人用正规投票的方法来击败其阴险的企图。
比较难以处理的是这一问题：当一个党派构成多数时，民主政府就能够为了多数的情感或利益牺牲公共利益和其他公民的权利。
这一问题实际上就是奥斯特罗姆所说的单一共和制的病根。那么，如何遏制多数派实施暴政呢？奥斯特罗姆认为，复合共和制的政治理论通过把政府建立在人类自治能力基础上，就可以解决这一问题。用足人类的自主治理能力，就能够摆脱多数派暴政的弊害。
复合共和制的政治理论认为，要解决多数派的问题，就应该把政府建立于人类自治能力的基础之上，尤其是建立在人类自治能力的根本局限之上。规模原则表明，在任何协商集团中都存在着基本的限制条件，它起源于这一事实，一次只能有一位演说者能够被倾听并得以理解。有序的深思熟虑，要求演讲和沟通都遵守一次一个的规则。任何大型协商大会的运作，无论是直接民主还是代表大会，都取决于选择若干人去行使设定议程、控制协商的特权。随着成员规模的扩大，领袖人物主导性逐渐增加，而集团成员在协商方面的影响力将逐渐减少。民主安排让位于寡头控制。
政治代议制可以部分地解决规模原则的问题。这是共和制有别于民主制的地方。通过选任代表的制度机制，共和制政府比直接民主制能够涵盖更多数量的人民和更广阔的地区。不过，即便是在政治代议制中，规模原则也起作用，为了防止少数人专制，就有必要使代表达到一定的数目，而为了防止人数过多的弊端，则又必须限制代表的数目。“规模原则既适用于代议机关，也适用于政府单位的综合规模。如果不注意规模原则的约束，那么政府的外貌可能变得民主，但是使得它得以活动的精神将是更多的寡头政治”。
奥斯特罗姆认为，多数统治只能导致更多的冲突，而不会导致持久的政治稳定，因而也不能保障包括多数人在内的所有人的权利和利益。而一个共和国一旦得了共和病，邻国也很快会感染上这种疾病，最终使政治秩序陷入互损的逻辑而无法自拔。他概要地描述了共和病的成因及其流行的机制：“如果一个多数派能够支配一个共和国的政府，并运用其支配地位以他人的利益为代价牟取私利，那么受其损害的人就会通过结盟的力量来试图使其损失最小化。在没有其他办法来寻求更为合意的解决方案时，遭受的剥夺越极端，受剥夺者就越会愿意运用极端的手段。冲突就可能升级到这一点，一个社会中的各个党派互相把对方视为敌人，并运用强制统治工具进行相互之间的战争。如果一个邻近的共和国为一个党派所支配，而该党派与一个共和国中处于被压迫地位的党派关系密切，国内问题很快就会损害两个共和国之间的关系。冲突就会在相互谴责中升级，图谋干预对方的事务，相互图谋实施集体性质的制裁。这样，共和国的宪法就会让位于维持有组织战争状态的要求。”
人类自治能力具有局限性，这并不表明人类应该屈从于单一权力中心的统治，成为寡头铁律的奴隶。没有必要由单一权力中心来支配所有其他人。较小的利益群体能够根据自治原则组织起来，并在治理自己内部事务方面保持自主。为若干不同社群所共享的利益集团，能够组织起来，成为自主自治权威主体。该原则可以从地区性利益社群扩展到全国乃至国际利益社群。共和制度既能够在较小的社群中也能够在较大的社群中得到培育。联邦体制中有许多政府单位，单一制全国性国家中只有单一的终极权威中心，任何一个党派取得支配地位的可能性，在联邦体制中要小于单一制全国性国家。自治原则运用于联邦体制中共存的政府，是复合共和制政治理论的重大创新。
复合共和制的政治理论意味着共和国要有适当的结构与范围。只是扩大共和国的范围，可以包容更加多样的利益群体。但是，如果在整个国家只创建了一个单一的政府权威中心，规模原则所固有的寡头倾向就会使一个派别轻易地支配其他利益群体。在复合共和制中，不存在任何单一垄断的公共权威。建立多个代表不同利益群体的权威。每一个权威均为自治共和制原则所支配。适当的结构，才是复合共和制有别于单一共和制的核心所在。复合共和制的活力就在于当政治制度覆盖面相当大时，它能够包容更多的利益，并且不必借助于高度集权的制度。这种制度特别适合于大国，它能够使大国在实现民主政治目标的同时不因受规模原则的制约而蜕化为专制制度。
法国政治思想家孟德斯鸠说过，“如果一个共和国是一个小国，它就会被外国势力所摧毁，如果它是一个大国，则会为内部的不完善而摧毁。”奥斯特罗姆认为，这一结论适合于单一制共和国，而复合共和国则能够避免这一问题。因为复合共和制意味着全国性政府也直接面对公民个人，而不是封建制式的“分级管理”，即每一级政府各自管理下级政府，而不面对公民个人。在复合共和制中，有限的全国政府能够塑造得就有关超出单个地方政府范围之外的事务，代表人民作出决策。但它的权限是有限的，仅限于与公民有关的具有全国性的公共事务。在复合共和制中，“每一个政府，包括州政府和全国政府，都被设计得具有其自己的意志，并在本质上相互独立。每一个政府都能够公民个人，关心个人的希望和恐惧，拥有一切手段，并有权采用一切方法，以执行委托给它的权力。那些可以分别提供的事务，则根据自治原则，由各州内的政府处理。那些需要共同关心的事务，不能由各州分别处理，则要根据共存运作的自治原则由有限的全国政府处理。”复合共和制原则提供了节约使用各级政府优势的方法，可以充分发挥各级政府的优势，从而能够避免邦联性质的共和国的错误，自然也能够避免大共和国必然成为专制国家的错误。在这一原则指导下，奥斯特罗姆以《联邦党人文集》为基础，概括了复合共和制中全国政府与地方政府以及各级地方政府之间的权力安排。这些原则与现代公共选择和制度分析理论的原则是一致的。当然，复合共和制也安排了众多的政治代议制度，从而使在时间和空间等方面都具有很高的复杂性的利益能够有适地适时的、各种各样的代表途径。
任何权力都有自我扩张的倾向。拥有最高权力的全国性政府，其权力扩张的可能性最大。如何制约政府的权力扩张，从而使其成为有限政府，而不是无限政府呢？取消政治权力，使每一个人在政治权力上人人平等，这是没有必要的，也是不可能的，因为任何政府的基础都是政治权力的不平等配置。要控制政府权力扩张，关键在于建立适当的制度安排，各级政府权力横向配置遵循权力分立与制衡原则，就是制约政府权力扩张、保障有限政府的重要制度安排。这些安排是立宪安排，不能为直接行使政府权力的人所改变。这些安排就是立法、司法和行政权力之间的分立与制衡原则。
当然，权力分立与制衡的安排只是辅的预防措施。最核心的措施还取决于个人的权威，取决于复合共和制中多个决策权威中心的相互分立和制衡。“复合共和制并不只是联邦政府体制中多个自主政府单位的复合，而且还是每一个政府单位内决策结构的复合。如果任何一个决策结构或者政府单位取得了支配其余决策结构或者政府单位的地位，并长时间得以维持，那么这样一个体制就失败了。要维持这样一个有着许多否决权的、复合的结构，主要依靠使宪法作为可实施的法律进行运作。只要人民理解这样的逻辑关系所固有的基本概念，并拥有适当的结构来恰当地落实这些概念来约束相互之间的关系，并制约行使政府特权者，我们就可以预料这样的体制的组织结构在实践上是非常复杂的。复合共和制用立宪选择原则来规范和控制政府单位之间的关系，以及政府单位内部各部门之间的关系。这一体制的活力，关键就在政治治理关系中由人行使的权威。”因此，限权宪法的一般理论所固有的不可剥夺的权利或者个人的权威是复合共和制政治理论的关键因素。它表明，“任何个人能够有权向政府当局就政府是否恰当地行使了其特权提出并实施法律的诉求。立府体制结构中统治者要服从法治，这一结构的根本要素是，任何个人能够提出诉求的权威，或者任何个人拥有不可剥夺的权利。”当然，个人的权威也需要有适当的制度保障，从而使个人在寻求权利救济时不至于去寻求不正当的暴力手段，或者寻求不正当的行贿、寻租等手段。个人拥有不可剥夺的权利，这些权利既有实体的制度安排，也有程序其的制度保障，从而实现有限政府，制约政府的权力，这显然也是复合共和制的基本要素。
复合共和制分立的决策结构每一个部分都有各自的构造，以此为基础的政府权威组织，为个人提供了多种多样的机会，使个人个别地和集体地表达其偏好，对政府权威机构提出要求。通过国会议员、总统、副总统的限任制可以得到政治救济。通过参众两院大量的议席可以得到立法救济。通过忠实地执行法律的行政责任制可以得到行政救济。依据正当的法律程序，任何人有权要求考虑其申诉状以及要求判决以纠正错误，以此可以获得司法救济。最后，通过变更和修正宪法本身的活动，可以得到宪法救济。
多种多样的决策结构，能够容纳单个或者集体行动的个人需求，这就提供了更多的可能性，使个人的疾苦众所周知，并为公共协商所考虑。这样的制度可能在阻挠恶法的时候也阻挠良法。但是奥斯特罗姆认为，“分歧大到这一地步，以致人民将选择救济措施以增进自身的利益，在这种情况下，我们就只能说持不同意见的人会看出采取其代价高于寻求另外一些解决方案的某一措施所可能导致的结果。在存在实质性分歧的情况下，延迟采取措施所冒的风险往往较小，而无法估计采取轻率行动所带来的成本所冒的风险往往较大。”如果这些制度安排妨碍了国防这样的紧急的危害，那么宪法可以通过紧急条款，赋予总统以紧急状态下所特有的紧急处理权。但并不一定为了偶然的紧急问题的需要而牺牲复合共和制的制度安排，因为紧急问题毕竟是一种非常态的问题。并且为了避免紧急处理权被滥用，紧急处理权本身也应该符合特定的程序，并在事件发生之后接受审查，以减少紧急处理权遭到滥用的可能性。
复合共和制政治理论的基础是“政治约束的原则可以被用来使这些可能性最小化，即某些人，尤其是某一多数派，在决策中占支配地位并剥削他人，牟取先发制人的优势。这些安排允许任何人运用实践和结构多样的制度设置去表达其根本的利益。不存在占支配地位的单一结构。相反，我们假设任何决策的基础可能是错误的概念，没有适当地计算过对个人的后果是什么，对社群的结果是什么。当决策者和利益相关者有机会挑战占主导地位的假设时，有机会提出另外的构想时，有机会参与理性协商过程时，纠正错误之策略就有了美好的前景。”
显然，复合共和制的构造并不是简单的事，它需要“深思熟虑”和“自由选择”，但当人们更多地了解复合共和制的基本道理的时候，要进行这样的努力就有一定的基础了。
奥斯特罗姆指出，人类政治制度的设计，不能仅仅从所谓活生生的事实出发，而应该从立宪层次的分析出发。立宪层次的分析是复合共和制政治理论的方法论基础。当代政治学的重要特点是关心“活生生的现实”，而不关心立宪选择实验的设计。奥斯特罗姆说：“任何看过足球比赛的人都会明白，要全面、彻底而有效地描述‘活生生的现实’是极其困难的。没有有关想要成为什么的知识，没有有关可能发生什么的猜想，人类认知的能力还不足以描述政府体制及其在社会中运作的活生生现实。”
他引用了当代语言哲学学者约翰·瑟尔(JohnSearle)对足球游戏的分析。瑟尔的分析对于迷恋于运用纯科学方法研究政治的人无疑是一付有效的解毒剂。瑟尔认为，只有在显然了解规则如何把社会事实“构造”成“制度的”事实时，我们才能理解这些活生生现实。游戏规则的基础是对于这两个问题的理解，即游戏要变成什么，游戏中会出现什么样的玩法。只有当我们理解了游戏规则时，足球游戏的活生生现实才是可理解的，瑟尔认为，人类制度的活生生现实不可能被理解为“粗俗的事实”。为了说明这一点，瑟尔建议请一组高度训练有素的科学观察家去制定可用于描述美式足球游戏的基本科学法则。他认为这些科学观察家可能会发现一个“周期性群集的法则”。瑟尔以如下方式阐述了周期性群集的法则：“在统计上每隔一段时间，穿着类似有色T恤之类东西的有机物大致以圆的形状群集在一起(列队)。然后，同样每隔一段时间，圆形的群集继之以线形的群集(球队排队以备踢球)，线形的群集则继之以线形的渗透。”发现了周期性群集的法则后，我们的科学观察家大概就已经为我们提供了有关足球游戏的活生生现实的科学见解了。显然，这样的科学研究，不能给我们提供任何东西。避开理论，避开立宪层次的分析，亲近事实，观察家就使自己失去了必要的基础，从而无法理解游戏的意义，公平游戏的策略范围，以及什么是不公平的游戏。
对足球是如此，对政府来说，实际上也是如此。对此奥斯特罗姆的结论是，“我们只能把政府的结构和程序，或者人类社会现实的其他方面，理解为制度事实。制度事实存在，因为规则构造了人类社会关系。我们以这种方式去理解生活的游戏，即游戏是根据适当和公平的规则与标准构造的。规则界定可以采取行为的范围和限度。我们参考想要成为什么，并在什么可能出现的意义上，去理解规则以及规则规范关系的意义。”
在笔者看来，人类社会并不是完全由客观事实所组成的世界，而是由价值、逻辑和事实共同组成的世界。对于不同的人类社会来说，事实是多样化，但价值是普遍的，逻辑对于世人也是整理的，而理论则是人类创造的概念和命题体系，是基于一定的价值、以特定的事实为基础而确立的因果法则的概括，是可普遍的价值和多样化的事实通过逻辑原则而结合起来的概念和命题体系。复合共和制的政治理论，是建立在一些普遍的价值基础之上的理论。它产生于200多年前的美国，是用来解决当时美国所面临的政治问题的，即避免欧洲各国混战的局面，避免霍布斯式的中央集权的弊害，补救邦联制度的失败，为北美来建设和平而稳定的政治环境。就如本书第八章所探讨的，由于200年历史的变迁，这一理论产生的事实基础已经有了很大的变化，并且经受了工业化的挑战，也经受了奴隶制度引起的南北战争的挑战，更经受了机器政治和老板统治的挑战，在20世纪，又经受了颂扬高度集权的官僚制度的公共行政理论的挑战。在新的环境下，普遍的复合共和制政治理论必须有新的重述，以适应新的环境、解决新的问题。如果说哈耶克的贡献在于在20世纪的背景条件下重述了古典自由主义的理论，那么奥斯特罗姆的贡献则在于在20世纪的背景条件下重述了复合共和制的政治理论，从而为解决本世纪出现的美国政治制度的危机探讨了解决的可能性。
的确，奥斯特罗姆教授所重述的复合共和制的政治理论产生于200年前的美国，但并不一定只适用于美国，而且也并不一定只适用于200年前的美国。理论是理论，事实是事实。200年前根据复合共和制理论确立的美国联邦体制任何国家都不能仿效，即使当代美国联邦体制也必须有所创新，因为它是复合共和制理论在200年前美国事实的基础上构建的。对于今天的美国来说，事实发生了变化，美国的联邦体制也面临着各种危机的挑战。在20世纪，美国的联邦体制正在走向日益强化的国家化所产生的泥淖中。在这种情况下，奥斯特罗姆认为，美国应该回顾过去，重新依靠复合共和制的政治理论，以新的问题为背景，探索把自己从中央集权的陷阱中解救出来的途径。因此，复合共和制的政治理论未必不能运用于其他国家和地区。如果法国、西班牙、意大利、德国、英国和欧洲，都着眼于各自所面临的事实，运用复合共和制的政治理论，重新再现昔日的创造力，奥斯特罗姆并不觉得奇怪。他曾经善意地祝愿，“如果法国把自己从过分的中央集权中解放出来，并走在欧洲发展的前沿，我将不会感到惊奇。如果这样，西班牙也不会远远落后于他国。意大利，产生启蒙的自由城市的故乡，也可以体验新的复兴。在这些情况下，德国就会抛弃忧虑，创造新水平的成就，在其自己的文化成就与其他人民的文化成就关系上再次变得外向。英国也将继续仔细考虑议会能否改革自身的难题。欧洲可以再次迸发思想发展的火花，在欧洲共同体中创造新的制度安排集合，取得物质和文化的发展，把人类文明带向新的境界。我们可以再次把人文明推向新的时代，在那时人们学会把自己的政治实验奠基在人类自主治理的能力基础之上。获得这一能力，靠的是学会如何运用理论推测、审慎思考以及自由选择，来构思、指导并阐释多样化立宪选择的意义。在这样的天地里，如果解放神学要为人类的解放作出贡献，它们就需要使自己在思想上、精神上贴近复合共和制的政治理论。”在这段话中，如果加上中国，说中国也将因此而避免高度中央集权的弊害，也将避免群雄逐鹿、军阀混战的弊害，同时也避免分封制的弊害，从而复兴中华民族的古老文明，奥斯特罗姆肯定不会反对。他在跟译者的多次交谈中，多次提到古代中国也有很多有价值的思想，当代中国学者也可以以此为基础，在当代重述古老中国有关制度设计的理论，从而为世界学术宝库作出自己的贡献。人类社会进一步加强相互沟通和交流，互相学习，取长补短，就能够更有效地解决各自所面临的挑战。如果学者能够在中国的背景中，重述设计政治制度的基本原则，从而解决历史上中央集权的弊害、分封制的弊害，尤其是群雄逐鹿、军阀混战的有组织的战争状态的弊害(霍布斯要避免的是无组织的战争状态)，那么中国在21世纪的持续发展就得到了政治制度的保障，自然我们也可以以此为世界的政治发展贡献点什么了。
产业政策的雏形可以追溯到国家政权的出现并开始履行经济职能、干预产业活动，而严格意义上的产业政策则首先出现在西欧产业革命后开始了工业化进程的资本主义国家。
法学界公认，美国于1890年制定的《谢尔曼法》是世界第一部由国家保障实施的现代反垄断法。《谢尔曼法》的制定和实施，大大缓解了美国因长期的完全自由放任政策所导致的经济秩序危机，{1}（P295）它是西方早期最有影响的产业组织政策的缩影。而日本自明治开国时起，就明确提出了“殖产兴业，富国强兵”的口号，并由政府直接出面创办了一大批官营的近代产业，以期通过对民间产生示范和劝业作用，来加速日本的工业化和近代化过程。中国的产业政策实践堪称源远流长。由于我国封建时代是“溥天之下，莫非王土”，政府可以名正言顺地对工农业生产进行干预，政府行为成为影响封建经济运行的重要因素。马克思甚至提到：“我们在亚洲各国经常可以看到，农业在某一个政府的统治下衰落下去，而在另一个政府的统治下又复兴起来，收成的好坏在那里决定于政府的好坏，正像在欧洲决定于天气的好坏一样。”{2}（P25）据我国史学家研究，三国时期曹魏的“屯田”政策，北魏的“均田”政策和唐初的“均田”政策都有力地推动了土地与农民的结合，促进了当时的农业生产。设专职官吏掌管水利事宜、兴修水利设施，是我国历代封建王朝农业政策的基本内容。这类政府行为较好地发挥了政府的权能，弥补了民间组织涣散的天然缺陷，改善了农业生产条件，促进了农业的发展。此外，推广先进生产工具、先进生产技术和优良品种，奖励垦荒和组织大规模移民垦殖的政策，也都对我国封建经济的发展起过促进作用，它们无疑都是农业国早期产业政策实践的佐证。{3}（P101—127）
而产业政策概念在我国的正式启用是在20世纪80年代。譬如，1986年“产业政策”一词正式出现在我国的《国民经济和社会发展第七个五年计划》中；1989年3月，国务院颁布了我国第一部真正意义上的产业政策——《国务院关于当前产业政策要点的决定》，这标志着我国开始了产业政策的实践；1994年3月，国务院又颁布了《90年代国家产业政策纲要》，标志着我国已开始建立以产业政策为中心的经济发展体系；之后相继制订的《汽车工业产业政策》、《水利产业政策》、《当前国家鼓励发展产业、产品和技术目录》等产业政策，基本形成了包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策等在内的、较为完整的一个政策体系。
综上，产业政策的本质是国家对产业经济活动的主动干预，它的产生及演化与国家的干预思想是相辅相成的，其间尤其要注意的是对它科学合理的界定及功能的理解。
二、产业政策的法治化
在我国，许多法律都是由政策转化而来，因此，政策在一定程度上的法律化是在协调政策与法律关系的基础上实现二者的有效衔接的方式。
（一）产业政策法治化的一般分析
产业政策是一种[]政府政策，也是政府的干预或调控行为，在此领域实行法治就直接表现为政府要依法制定和执行产业政策，要受法律的约束，这突出地体现了法治的民主实质和要求，其意义重大。如果政府制定和执行产业政策的行为不受法治原则的制约，这种产业政策就可能变成行政专权，增加其任意性，产生严重的后果，因为“如果不对公共行政在为追求其目的而采取任何被政府官员认为是便利的手段方面的权力加以限制，那么这种做法便是同法律背道而驰的，因为这将沦为纯粹的权力统治。”{4}（P367）所以，对政府制定和执行产业政策的行为进行法律上的控制是法治国家的必然要求。而“产业政策一旦上升为法，就不再是政府意志，而是国家意志、全民意志。即使是政府的有关规定或行为与法相抵触，也必须以法律为准，服从法律的要求”。{5}因此，对产业政策进行法律调整不仅意味着要规制被调控主体的行为，而且也意味着要规制调控主体的行为，并且后一方面占有更重要的地位。
当然，政策法律化并不是说将所有的政策都转化为法律，转化为法律的政策，一般必须具备如下要件：影响的全局性；内容的稳定性；转化的成熟性。可以说，政策法律化的水平和程度直接体现了国家实行法治的能力。在我国的法制建设中，应该对政策法律化予以高度重视，确保政策法律化科学、合理、有效地进行。
（二）产业政策法治化的必要性和可行性
我国在改革开放以来的经济管理活动中越来越重视利用产业政策，并且其法律化程度也在逐步提高，这对调整我国产业结构，提高产业组织素质和产业技术水平，从而促进经济增长方式的转变起了多方面的积极作用。有人认为，最近二十多年来我国推行的产业政策的数量和涉及领域，远远超过以产业政策著称的日本。{6}（P46）但是，由于种种原因，我国产业政策在制定和实施中还存在一些问题。从法律的角度看，我国的产业政策领域的问题主要表现为我国产业政策的法律化程度不高，现有的很多产业政策并没有纳入到严格的法律调整中来。虽然并不是所有的产业政策都需要采取法律的形式，但是一些基本的、重要领域的产业政策还是要上升到法律的高度，特别是由最高国家权力机关制定的法律。而目前我国很多重要方面的产业政策仅表现为政府或其职能部门的法规或规章，有些甚至连规章的形式都未采取，只是以某种规范性文件形式存在的“纯粹的”政策，缺少体现法律性质的责任制度作保障。那些尚没有得到任何法律调整的产业政策情况自不必说，那些在基本领域仅以法规、规章形式存在的产业政策也难以收到法律调整的应有效果，特别是难以收到前述产业政策法治化的基本要求——政府本身制定和实施产业政策的行为也要受到相应的法律约束。基于这种情况，我国不少领域中只有产业政策而没有产业政策法。
当然，如前所言，产业政策的法律调整和法治化的效果只是就其应然状态而言的，能否及在多大程度上收到这种效果还要取决于法律规定是否完善。就我国2002年通过的《中小企业促进法》来说，它是我国产业政策法中少有的高层次立法，其基本内容也是较为合理与有效的。[1]我国加入世界贸易组织后，理应在遵守WTO基本规则的前提下保护民族产业，提高产业竞争力，而随着经济全球化、国际市场竞争日趋激烈，靠企业自身的力量来改变在国际分工和贸易利益中的不利地位是非常困难的，因此，要在充分发挥市场功能的同时，积极利用政府的力量引导企业行为，通过实施产业政策，并使其上升为法律，加快产业政策的立法，用法律来保障产业发展。
三、法治化进程中产业政策实施机制的制度重构
由于产业政策侧重于从供给角度[]来调控经济生活，因此它必须与其它经济手段配套使用，才能取得预期效果。
（一）法治化进程中产业政策实施机制的困境分析
从市场经济体制与产业政策的关系考察，可以发现，我国现行产业政策在实施内容、实施目标、实施手段、影响因素等方面存在问题：1．从产业政策的实施内容来看，产业政策与计划存在着比较严重的交叉；目前的计划既管总量，承担着稳定宏观经济的任务，又管部分产业投资建设，承担着调整产业结构、促进经济发展的任务。2．从产业政策的实施目标来看，产业政策目标与实施政策的手段脱节。在市场经济体制下，实施产业政策中存在着多元主体，其各自利益目标通过协调渗透到产业政策目标中去，从而使每个主体都可能运用自身所拥有的一切手段，通过一定的产业政策来实现自己的利益目标，而这些多元主体中的一个重要组成部分一企业，仍没有从旧体制行政领导的阴影中摆脱出来，因而它参与实施产业政策的手段就存在着较大的局限性，从而导致产业政策目标与实施手段相脱节。3．从产业政策的实施手段来看，过多地依靠增量调整，而存量调整的力度远远不够。由于资产存量调整力度远远不够，我国目前仍在很大程度上是通过增加投资来获取一定推动力的方式，以求改变不合理的产业结构，这非但不能彻底转变经济增长方式，实现经济的可持续发展，相反，却容易陷入低效率恶性循环的怪圈。4．从产业政策的影响因素来看，当前对国际因素的影响及地区间经济关系的处理重视不够。现行产业政策，在促进区域经济分工、发挥比较优势、共同发展方面作用乏力，致使区域间经济发展出现了许多问题，如地区间产业结构雷同、地方封锁等，既不利于宏观经济效益的提高，也不利于国际竞争力的提高。
综上，我国目前产业政策上的问题来源于我国的二元经济体制：产业政策的实施缺乏有效的微观基础；地方利益格局的形成给产业政策的实施带来了相当大的困难；扭曲的价格体系对产业政策的实施起着消极作用，基础产业与加工工业产品比价严重不合理，从而诱导地方和企业盲目发展加工业，使基础产业瓶颈作用加剧；宏观调控机制乏力。
（二）产业政策实施机制困境克服的制度重构
针对当前我国产业政策实施的困境，重构产业政策实施机制应当从产业政策实施机制的理念、统一的产业政策体系、产业政策实施保障机制、产业政策法律法规体系等四个方面展开：
1．产业政策实施机制的理念更新
要真正保证产业政策实施机制完善的实现，必须实现产业政策实施机制的理念更新。具体包括如下内容：（1）在产业政策的制定环节中借助动态比较利益方法。我国在制定产业政策时，一方面通过动态的比较利益方法的运用可以提高产业政策制定的科学性和是适用性；另一方面，可以结合我国的资金、技术资源、人力资源等条件，着眼于未来，以适应国际产业加速转换的要求。（2）在产业政策实施机制的各个环节中要根据经济发展的实际情况，注重分区域、分阶段的理念。（3）在产业政策实施机制中要充分利用市场机制，促进产业政策实现。
2．建立健全产业政策实施保障机制
制定和实施产业政策是国家进行宏观经济管理的重要手段，然而，许多产业政策在实施过程中并没有达到预期的目的，因此，应当建立信息传递保障机制和政策监督机制来保证产业政策的有效实施。
产业政策信息传递保障机制是以防止信息传导失真为目标的组织的行为和信息在组织内部的传导。但信息在组织内部传导存在失真是已被人们熟知的经验，我们所做的只能是研究怎样减少信息的不确定性和提高经济信息反馈效率。从产业政策信息传递过程可以看出，任何一个环节发生故障都会影响产业政策的效果。信息传递保障机制的问题集中体现在：信息本身问题（产业政策本身必须具有合理性、可行性和持续性。若政策不能满足三个条件，传导的源头就会发生问题，肯定不会产生好的政策效果）；信息耗散（经济系统的宏观信息转化为微观信息，在理想的情况下可能保持信息量不变，但是，在实际中这种转化总是不可避免地为随机扰动所耗散）；信息畸变（即使信息的传递过程没有随机干扰，但是对产业政策的理解过分融入各部门、各地方的本位利益，条块分割，势必使产业政策走样或造成各地区产业的不良竞争，甚至造成产业在区域内的封闭发展，严重影响资源的合理流动和配置）；信息失灵（信息通畅地传递到接受主体，并未起到应有的作用，说明信息失去了价值）。要克服信息传递中的环节疏漏，提高产业政策的有效性也可从三方面建立健全产业政策信息传递保障机制：第一，将产业政策的实施节奏控制在适当的范围内，尽快提高地方和部门管理经济的水平、推进企业的自主健康有序发展，通过营造产业政策实施的微观经济基础，使政策执行主体充分发挥恰当作用，接收主体能够有效响应政策导向。第二，在推行产业政策过程中，当直接影响到经济发展质量和产业国际竞争力时，就要采取非常明确的调控手段，加大政府的协调、指导和督查等工作力度，保持产业政策的贯彻实施。第三，在产业政策实施过程中，要注意产业政策的实施与政府职能的互动，即在政府管理经济的模式不适应市场经济和经济发展的要求时，必须进一步转变政府职能，使政府的机构设置、工作方式、管理方法适应发展形势的需要，通过高效率的政府工作为产业政策的实施创造条件。
产业政策的监督保障机制指的是产业政策监督主体对监督客体的行为及行为结果的自发监督和控制。必须要注意的是，产业政策监督主体必须根据国家法律、行政等方面的规定进行监督。建立健全产业政策监督保障机制应当明确以下问题：其一，以国家权力机关为监督主体的产业政策监督保障机制；国家的政治制度不同，国家最高权力机关的形式也不同。但是，产业政策监督保障机制中国家权力机关的支持是必须的。其二，以各级政府为监督主体的产业政策监督保障机制。经济管理是各国政府的基本职能，就我国的实际情况看，过去和现在政府直接承担的经济管理内容大大超出了应有的范围，管理职能部门太多，机构过于庞大，这相对淡化了政府应当承担的监督职能。从功能上讲，政府对产业政策实施的监督有时间区别，并且由此而引发出不同的监督手段和效果。这种时间上的差别又主要表现在政府产业政策监督手段的具体运用与监督对象之间的相互关系上。
此外，在具体的监督环节上要各有侧重，具体包括事前监督、事中监督和事后监督。事前监督，是指在某一具体的产业政策实施之前，政府已经有所预见并采取了相应的监督措施，使之不至于损害产业政策的良好实施。事中监督主要是指在作为监督对象的具体产业政策实施过程，某一态势或事件已经发生，但尚未加剧或蔓延之时，政府所采取的相应监督措施。在政府尚难把握产业政策实施运行规律的条件下，事中监督已经成为绝大多数国家对产业政策实施监督的最为经常的方式。事后监督是指在由产业政策实施所造成的事件发生并基本结束之后，政府才采取的监督措施。事后监督的主要目的也转变为如何消除这些事件已经产生的负面影响。政府在对产业政策实施进行监督的同时，显然也必须对各政府部门的参与行为进行监督。政府参与的程度越高、范围越广泛，这种监督在产业政策实施监督中的作用自然也就越大。{7}（P13—14）
四、余论
关键词：中国政治文化政党制度
一、政治文化的涵义
政治文化理论产生于20世纪50年代。1958年美国政治学家加布里埃尔·阿尔蒙德在《政治杂志》上发表了《比较政治体系》一文，首先使用了政治文化的概念。后来，他在与鲍威尔合著的《比较政治学：体系、过程和政策》中，把政治文化表述为“一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和情感”。自政治文化这一理论提出后，许多学者就这一概念提出自己的观点。王邦佐认为：“所谓政治文化在狭义上指的是界定政治行为发生的环境的经验信息、政治态度、表征符号和价值的系统。在广义上是指政治思想、政治意识、政治心理、政治情感的总和。”还有的学者认为：“所谓政治文化是一定社会政治经济形态下，特定社会生活和政治生活中形成的对现实政治体系及其各个组成部分的政治意识形态、政治心理和政治评价的总和，它对人们的政治行为方向、方式和方法起导向和制约作用。”我们从中可以看出，政治文化是在一定的历史文化思想和政治经济制度中生长出来的，产生并积淀在社会成员心中的政治价值取向，揭示了社会成员的政治心理与政治系统的关系。
二、政治文化对政党制度的作用
政治文化与政党制度并非是相互孤立的两个概念，它们之间有着密切的联系。任何一个政治系统都不能不在一定的文化包围之中设定，又在一定的文化中生长。在政党制度产生与发展的特定文化背景中，与政党制度关系最为直接的当数政治文化。政党制度为人们的政治行为提供了限度和渠道，而政治文化则决定人们政治行为的内在动机和价值取向。因此，就政党制度而言，其价值理念的实现不仅依赖于制度上的合理结构，而且，在更为深层意义上，依赖于政治文化的支持，依赖于人们对其制度和其价值理念内心的认同和信仰。
（一）从政治文化的角度对当代中国政党制度进行分析，更有助于对当代中国政党制度的形成进行合理的论证
政党制度的形成在多方面受政治文化的影响甚至制约。一种政党制度的形成不可能是在文化空白中形成，而是在形成过程中必须面对某种政治文化，尤其是面对处于急剧变化状态中的政治文化，政党制度仍有一个对文化的适应问题。新的政党制度的形成，一方面要求政治系统通过已有的政治资源对现存文化施加有利影响，以便在政治系统存在的整个范围之内建立与政治系统相适应的政治文化形态，另一方面不得不在某种程度上适应现存的政治文化。主导近代中国政治生活的主要是传统政治文化、资本主义政治文化和社会主义政治文化，三者成三足鼎立之势。三种政治文化相互冲突、相互影响，这就需要政党制度必须以强大的整合力，促进它们之间的交融与协调。正是这种复杂的政治文化环境，要求中国的政党制度必须具有中国特色，即以中国共产党为核心，中国共产党一党执政与民主党派多党参政。
（二）从政治文化的角度对当代中国政党制度进行分析，更能为当代中国政党制度的完善指明前进方向
伴随人类社会生产力水平的不断提高，政治文化也处于不断的变化之中。政治文化的变迁必然要求政党制度与其相适应。如果政党制度不能够针对政治文化的变化对自身的运作机制加以坚持或调整，就会损害民众的利益而失去广大民众的信赖和支持，失去合法性基础，进而影响政治稳定。当代中国政治文化发展的方向是：从家长的政治文化走向民主的政治文化；从人治的政治文化走向法治的政治文化；从臣民的政治文化走向公民的政治文化。中国政治文化发展的方向也就是当代中国政党制度的完善方向。这就要求当代中国政党制度必须对自身的运作机制进行调整，以培育并形成具有中国特色的政治文化。
三、建设中国特色政治文化、巩固和发展中国共产党领导的多党合作制度
在经济全球化的背景下，各种政治文化相互影响，既为中国提供了丰富的政治文化资源，更使中国要面对政治上、文化上的严重冲击和巨大挑战。某些西方大国竭力按照自己的意识形态“塑造世界”，歪曲、攻击并千方百计欲摧毁中国的政治体制、政党制度。怎样趋利避害、掌握主动、建设中国特色的政治文化，巩固和发展中国共产党领导的多党合作制度，是居于领导地位、执政地位的中国共产党必须认真思考和解决的问题。
（一）加快经济发展步伐，争取民心。虽然中国经济发展取得了举世瞩目的成就，但与西方发达国家相比，还有很大的差距。要尽可能快地缩小这种差距，尽可能快地提高人民的生活质量，以争取民心、增强人们的政治认同感，共同建设中国特色的政治文化，坚定社会主义的信心。
（二）整合各种政治文化，稳定民心。西方强势政治文化的侵入，不仅对中国现行政治认同心理、政治信仰带来影响，同时对中国传统政治文化也带来了强烈的冲击。在西方资本主义政治文化、中国传统政治文化、中国当代政治文化相互碰撞的情况下，中国共产党必须以强大的整合力，促进其交融与协调。必须以开放的精神，吸取资本主义政治文化中的优秀成果为我所用，坚决抵制不合中国国情、有害于中国稳定和发展的政治文化;必须以扬弃的态度对待传统的中国政治文化，科学地选择、批判地继承。必须弘扬社会主义核心价值观，坚持马克思主义指导思想，坚持中国特色社会主义共同理想，坚持以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神，坚持社会主义荣辱观。依据核心价值建设中国特色的政治文化，增强政治认同，始终坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，稳定大局，稳定人心。
（三）推进民主政治建设，适应民心。任何民主政治的建设从根本上说，都是在适应一个国家政治、社会和经济发展的需要中建立起来的。在全球化的形势下，人们对社会主义政治的民主化的要求越来越高。需要中国共产党有针对性地对多党合作制度的运作机制加以坚持或者调整，以适应民众的需求。要改善党的领导方式。进一步明确民主的程序和规则，解决“民主具有不确定性”的问题，扩大民众政治参与的程度。把握有序参与的原则，也就是说，“中国在建立民主政治上，决不可操之过急，而必须采取循序渐进的方式，有领导地进行。不能为进行民主建设而进行民主建设，最后导致国家分裂。如果那样，国将不国，搞这样的民主也就没有任何意义。”
参考文献：
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[4]徐大同，高建.中西传统政治文化比较研究.天津教育出版社，1996.