关键词:新公共管理;服务型政府;工商行政管理;建设
一、新公共管理运动对工商行政管理的影响
20世纪70年代末80年代初,伴随着新自由主义思潮的兴起和信息技术革命的浪潮,西方各国掀起了一场公共行政改革运动,其核心是运用市场机制并通过借鉴企业管理经验来提升政府的行政绩效,这场运动被理论界称为“新公共管理运动”。新公共管理运动源于对70年代凯恩斯主义推行所带来的“滞胀”困境和“政府失灵”,并对工业社会向信息社会转型期间传统官僚制政府的管理模式的弊端进行了深刻的反思,是西方行政管理从规制主义向市场主义的再次回归。新公共管理运动具有明显的市场导向,主张将市场机制引入公共管理,打破政府对公共产品与服务的垄断;主张更多的注重公共行政管理的结果,而不只是专注于过程,重视公共行政的绩效考核;主张把公众视为顾客,将公众的满意程度作为衡量政府绩效的标准。
随着我国改革发展的不断深入,公共服务日益成为政府的重要责任和核心职能。党的十六届三中全会指出:政府经济管理部门在新时期要把主要职能转移到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》把服务型政府的职能定义为创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义。工商行政管理部门在整个公共行政体系内具有特殊的作用。2008年7月11日,国务院《国家工商行政管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》指出:国家工商行政管理总局的主要职责有十五项,概括起来一是肩负对社会经济生活实施有效监督的行政执法职能,承担维护市场秩序的职责:二是肩负为市场主体服务、为国家法律服务、为经济发展服务、为老百姓切身利益服务的责任。作为政府职能部门,工商行政管理部门既是政府的执法部门,又是政府的服务部门,既肩负的市场监管和行政执法这一基本职责,又承担着为社会公众提供公共服务产品的责任。
二、我国工商行政管理工作在公共服务方面存在的问题
长期以来,工商行政管理部门充分发挥职能,在提供优质公共服务产品方面发挥了重要作用,但对照公平取向、对照和谐要求,还存在一些问题,在一定程度上影响了工商公共服务产品提供的质量和效益。
(一)工商机关的服务理念尚未完全建立,思想意识滞后
受原有计划经济体制的影响,工商部门一直以管理者的身份出现,没有真正树立起监管就是服务的理念。由于思想观念没有完全转变,因此在监管与被监管的认识上发生偏差,习惯把自己凌驾于被管理者之上,缺乏平等的姿态和真诚的心态,为群众服务的意识和为市场主体服务的思想淡漠。
(二)工商服务体系尚未建立,服务措施不力
工商服务目前只停留在基层和窗口的服务,而背后缺乏一套高效、简洁的机构作支撑,使基层和窗口成为管理矛盾的焦点。由于没有精简内部机构和下方审批权限,基层和窗口能够承办的事项有限,需要层层上报和审批,导致服务效率低下,无法让群众满意。
(三)服务考核机制不健全,制约了服务质量的提高
我国现有的工商服务考核机制尚未完全建立,近年来工商机关为提高监管质量和效率,制定了管理质量考核指标体系,但其中只有极少数反映工商服务质量和效率的指标,这一方面反映工商机关并没有完全把服务工作纳入考核体系,另一方面也影响工商服务质量和效果的提高。
(四)社会整体资源尚未充分利用,社会中介服务未能充分发挥作用
我国工商业虽然经过多年探索与发展取得一定的成绩,但目前发展缓慢,工商的市场规模仍然偏小,行为极不规范,人员的素质也亟待提高。
三、工商行政管理工作中体现的新公共管理思想
(一)促进各类企业快生优生
一是积极为企业提供全方位服务,促进企业做大做强。对外资项目和外商投资企业提供更为快捷的登记注册服务。二是对常规市场准入项目实行一审一核制,将受理、审查、核准权限全部授予有资格的“注册官”,在窗口一次办结,进一步提高办照效率。三是实行鼓励政策。鼓励外地企业投资落户,鼓励外国投资者并购境内企业,鼓励发展农村经纪人,鼓励高校毕业生从事个体经营。
(二)促进私营个体经济做大做强
一是大力扶持优势企业做大规模,引导和鼓励私营企业开展上市融资和组建企业集团。二是大力促进私营个体经济与外商投资企业配套协作。定期组织私营企业、个体工商户与外商投资企业配套协作洽谈会,进一步推动私营个体企业在与外商投资企业嫁接配套过程中的层次和水平。三是大力发展科技型企业,鼓励大专院校、科研院所、科技企业和科研人员以高新技术成果投资举办企业,加速知识成果转化利用,提高企业技术档次。
(三)推进名牌战略实施
一是采取多种形式,实施重点帮扶,上门指导企业正确运用商标策略,积极协调帮助企业办理商标注册的具体事宜。二是全方位帮助企业争创驰名商标和著名商标。三是大力保护特有商标资源,加大对驰名、著名、知名商标的保护力度,加强对老字号商标、具有原产地特征商标的保护。
一
主动服务是国际上政府改革发展趋势的必然要求。发达国家从20世纪80年代就开始政府管理改革和职能再设计，通过多方面的探索，最终选择了服务职能，实现了由传统的重管理控制轻服务、“以政府为中心”到开始注重公共服务，以满足人民的需求为中心的转变。我国当前的行政管理体制改革，离不开国际行政管理改革发展的历史环境，况且我国现代行政领导本身是“全心全意为人民服务”的倡导者。因此，公共服务就成为最终实现政府职能的方向性选择，由此带来政府管理迅速从“管制型”向“服务型”的转变。同时也要看到，再过一两年，我国国民收入人均将超过3500美元，这意味着我国将由国民中低收入国家向国民中高收入国家转变，这个转变必然要求我国政府公共服务水平大大提高，而公共服务水平的提高，有赖于服务的积极性、主动性的相应提高。所以，当前国际国内行政管理改革的大背景，迫切要求工商行政管理机关提高公共服务的主动性。
主动服务是工商行政管理机关解放思想、与时俱进的理念创新。解放思想、与时俱进是马克思主义活的灵魂，也是工商行政管理服务理念创新的重要前提。工商行政管理的根本特征和本质属性，要求工商行政管理机关把党的解放思想、与时俱进的思想精髓和理论品质贯穿于一切管理服务理念的创新中，这是坚持工商行政管理机关先进性、人民性、合法性、现代性的基本要求，是具有中国特色社会主义工商行政管理的生命所系和力量所在。工商行政管理服务理念不创新，必然无法贯彻执行党的方针政策，无法体现时代的要求。工商行政管理服务理念始终保持创新精神，在工商行政管理服务的伟大实践中，不断克服传统的不合时宜的服务观念和习惯，不断提出服务工作新思想、新思维、新观点，是新时期认真贯彻党的思想路线的必然结果。西方许多国家政府管理创新普遍以建立企业型政府为目标模式，借鉴企业治理机制和管理技术，积极回应社会，有效运用资源，实现高绩效的政府。循着这个思路，工商行政管理机关要积极回应社会需求，以主动服务理念统一我们的思想，积极推动工商行政管理事业的改革发展与创新。
主动服务是工商行政管理机关依法行政、积极行政的具体体现。工商行政管理的本质属性还决定了工商机关的服务活动中，需要坚持在工商行政管理服务法治化建设的框架内，按照法治化建设的大方向和总趋势，主动加强与市场主体的密切联系，既考虑到现实的社会需求，又考虑到现行法律法规既有计划经济的烙印，更有从计划经济向社会主义市场经济过渡的不稳定、不成熟、不科学的一些特征，针对当前经济社会转型、政府职能转变期法律滞后和空白的一些情形，坚决摒弃“法律、法规许可的才能做”的传统思维定式，不将传统视为当然，不将习惯看作规则，克服片面机械地强调依法行政而陷入无所作为的倾向，主动回应社会各界对工商行政管理机关在“有所不为”的基础上再“有所作为”。在有利于促进和推动地方经济发展、有利于维护和稳定良好的市场经济秩序、有利于工商行政管理工作法治化的大前提下，树立“凡是法律、法规没有明确禁止的，都支持鼓励企业大胆地试，大胆地闯”，积极实现合法与合理的有机统一。要努力走出工商行政管理机关简单地把自己仅仅定位在政策、法规操作层面部门的误区，坚决克服传统的行政中立、被动行政的习惯，而以积极的姿态主动参与政府宏观调控，力争有不俗的表现，特别是主动回应市场主体的新期待新诉求，进而积极在当前拉动经济持续回暖新形势下有所作为，使主动服务理念引领各级工商行政管理机关干部职工增强大局意识，在大局下思考问题，在大局下主动作为，主动将工商行政管理部门工作融入经济社会发展的大局。
主动服务是工商行政管理机关职能“缺位”向主动“进位”的现实选择。党的十七大提出了建设服务型政府的号召，服务型政府的建设就是实现生产投资型政府向公共服务型政府的历史性转变，就是要改变过去以单纯的经济建设投资主体转为增加公共支出、主要由政府直接提供更多的公共产品和公共服务，这是服务型政府的一个基本要求，即是否提供了服务。同时，我们也应清醒地看到，服务型政府还包含另外两个方面的基本要求，即政府在性质上是否为人民服务，就是要解决“为谁服务”的问题：政府在效能上是否为人民提供高效的服务，也就是要解决“能否高效服务”的问题。这两个问题比“是否提供服务”显得更为重要，因为它涉及到政府自身建设的根本问题。而主动服务问题的提出，实际上就直接触及到服务型政府的关键性问题，即能否为社会提供高效服务这个行政管理改革目标的核心问题。近年来，江苏省委省政府要求各级政府要主动为全省新一轮“创业、创新、创优”搞好服务，努力提高主动服务水平。对照中央和省里要求，我们明显地感到工商行政管理部门服务水平仍需提高，特别是主动服务方面还存在一些不足之处，其主要有：延伸缺位，服务缺乏系统性：超前缺位，服务缺乏预见性：能动缺位，服务缺乏灵活性：创造缺位，服务缺乏创新性等等。针对存在的薄弱环节，我们应立足地方经济发展大局和工商行政管理职能优势，进行系统考虑，整体谋划。将主动服务的理念融入到工商行政管理工作的方方面面，从主动服务升华工商行政管理的价值内涵，让服务更宽广，让服务更超前，让服务更主动，让服务更高效，千方百计提高工商行政管理主动服务水平，主动适应新形势新任务要求，为地方经济社会发展多作主动性能动。
二
主动服务是新形势下工商行政管理机关落实科学发展观、实现职能转变、更好地服务经济发展的必然要求。为此，我们要以学习实践科学发展观为契机，围绕促进经济发展这一中心工作，主动更新服务理念，主动完善服务决策，主动创新服务方式，主动提升服务层次，努力创造服务特色品牌，实现由“管理者”向“服务者”的转变。
其一，主动更新服务理念，由被动服务向主动服务转变，推进管理向服务转型，不断丰富服务内涵。
增强主动服务发展意识。服务是工商行政管理部门工作永恒的主题。过去计划经济体制下职能“六管一打”主要是“管制”或“处治”，过分地强调对经营者的限制。后来职能逐步拓展和调整，但管制的色彩仍然较浓。随着市场经济体制的日臻完善，工商行政管理服务对象和服务权限已经有了全新的内容，在服务理念上
就要由“管制型”向“服务型”转变，由“权力本位”向“职责本位”转变，自觉服从服务经济发展第一要务，并把服务贯穿于监管执法全过程。要真正使思想认识统一到服务经济发展方面来，不断创新服务，努力实现执法与服务的统一。
增强主动服务企业意识。主动服务企业是我们的职责所在。传统的服务往往忽视服务对象的诉求与权利，不同程度存在“管理者”的思想。有时甚至单方面要求企业完全适应工商机关的需要，而忽视企业自身的发展要求和个性特点。尊重、关心、理解和服务企业，是工商机关的本质要求。这就需要牢固树立以企业为本的思想，由过去强调重“管理”，变为“搞好服务”，破除强势执法观念，平等对待各类市场主体，充分尊重、积极维护服务对象的合法权益：把“一切为了企业，为了企业的一切”，作为工商服务工作的价值目标。通过深入企业实地调研，深入企业贴身帮扶，拉近与企业间的距离，切身感受创业之难、企业对政策宽松之盼，以主动对接企业需求为导向，做到行知统一。不断出台新的服务措施，主动帮扶企业，积极开展银企对接、股权出质、扩展资产抵押登记等活动，与企业同舟共济、共克时艰、共渡难关。
增强主动服务群众意识。无论从政府起源，还是从政府得以存在的角度来看，现代政府存在的目的就是为公民群众服务。工商行政管理部门在履行职能时，首先要树立主动服务群众的意识，对人民群众抱有深厚的真情实感，其行为才能更好地代表和符合人民群众的最根本利益。工商行政管理部门与群众关系密切，要牢固树立以人为本的理念，把保障民生工作摆在更加突出的位置，切实解决好人民群众反映强烈的各种问题。不仅要做好职能服务，让群众拥有一个宽松的办事环境，而且要特别关注民生，从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题人手，提供主动的服务与关怀，让人民群众真切地感受到工商执法的关爱与温暖，真切地感受到社会的公平与善良，增强人民群众对工商执法的价值认同、情感认同和舆论认同。
其二，主动完善服务决策，由传统决策向民主决策转变，充分尊重服务对象的知情权，不断激发公民参与公共管理的热情。
服务决策是服务过程诸环节中的首要环节，服务决策民主与否是服务成败的关键，现代社会要求政府决策不断提高透明度、参与度和回应度。我们要坚决克服过去工商服务决策只是工商内部决策的错误做法，坚持服务决策的多元化、民主化，充分发扬民主，深入了解民情，把老百姓所思所盼作为服务决策的出发点和立足点，增强服务决策的科学性。
要加强决策的科学化、民主化。把听取各方面意见作为深入了解民情、充分听取民意、广泛集中民智、加强工商行政管理部门和人民群众沟通、广泛动员人民群众参与政务的重要渠道和途径，既问计于民，问需于民，又广泛听取社会各界，特别是专家和企业家提出的意见和建议，进一步完善政策，主动为社会和企业发展做好服务。
要提高服务决策透明度。只有决策公开，才能达到社会认知。积极开设各类“工商窗口”、公开服务决策事项、内容和要求，真诚邀请社会各界对工商工作进言献策，激发公民参与公共事务的热情和信心，增强关心公共管理的政治责任感。要采取重大信息通报制度和定期报告、新闻制度，把工商政策准确、及时、直接传递给社会，增强政务信息开放度、公开度，提高决策透明度，促进公民对决策的理解，赢得人民群众的理解、支持，提高落实决策的自觉性。推动各项工作的开展。
要强化服务决策的民主监督。各级工商行政管理机关要不断强化民主监督意识，增强民主监督的政治责任感，强化程序化和制度化，有关服务政策的制定、修改，要公开听取市民意见，形成完善的法制审查和民主公开制度。建立和实行回复制度，做到所提建议和意见，件件有着落，事事有回音。广大市民可以通过社情民意反映、专家咨询、重大事项社会公示、社会听证等渠道参与民主决策，给公民以充分的知情权，以保障决策公平公正。
其三，主动创新服务方式，由传统服务向现代服务转变，主动对接企业发展需求，不断发挥服务机制的长效功能。
工商行政管理部门与市场主体紧密相连。市场主体的准入、成长壮大、注销登记等，都与工商行政管理部门有着密切关系。在当前经济回暖的有利条件下，我们要主动以公共服务需求为导向，以提高公共服务满意度为价值取向的机关内部革命，实现服务流程再造。努力实现服务流程从串联性、分散性、手工式向并联化、集成化、电子化的根本转变，从而提高服务的绩效。
由“多站式”变为“一站式”服务。过去办理工商业务，往往要经过几个工作人员、几道服务窗口、费时几个工作日才能办妥。对此，应本着“以民为本，便民为先”的原则，积极改进工作方式，合理调配人力物力，努力提高工作效率，推出“一站式服务”，开辟工商登记快速通道。设立行政服务窗口，牵头组织相关部门试行现场办公，集体办公，接受企业、社区群众的工商登记和其他职能登记的咨询。下移服务窗口，组织工商干部，深入到社区群众家中开展“流动办照”，实行上门服务，为老百姓和创业者提供方便快捷的服务。
由“背对背”服务变为“零距离”服务。延伸职能服务，拓展服务内容，开展以“三问三送三促进”为主要内容的企业走访活动，主动问计于企业、主动问需于投资者，主动深入企业尤其是规模企业征集服务需求，听取企业反映经营困难，不断推进所出台政策措施的落实，针对企业不同服务需求逐一列项，主动靠前协调，进一步为企业提供更好、更快、更个性化的服务，从而形成服务一体化的体系，逐步实现工商职能与企业需求的有效对接。
全面推行网上服务。通过网上公示、网上登记、网上年检、网上投诉、网上查询，使工商机关与社会公众加强交流和互动，缩短工商部门与社会各界的距离。开发网上工商业务办理系统，创建网上虚拟办事大厅，加快实施的“在线预约、线上发证、在线申办”，以及“单一窗口”的“一网式”等公共服务，使办事人单位不再受时间、空间的限制，可以在网上准确、快捷、安全地办理各项工商业务，为办事人提供更方便、更快捷、更舒心的服务。逐步完善工商网站，充分运用信息化技术和网络平台，加强与企业、公众交流互动，提供全方位综合资讯服务，实现信息资源共享。整合市场准工、商标注册、执法监管、消费维权等信息资源，为政府决策、企业投资和社会公众服务。利用“12315”服务热线，实现工商咨询、综合查询、投诉监督一体化服务，使工商工作加快融入经济发展和群众生活。
其四，主动提升服务层次，由热情服务向效率服务转变，克服低层次、应付式服务，不断打造服务特色品牌。
效率服务。要克服过去一讲服务，往往强调服务作风、服务态度的
倾向，工商服务不仅仅定位于微笑服务、承诺服务，要按照“转变职能、强化服务、改进管理、提高效能”的要求，想企业难事，帮企业解决实事，自觉做到超前服务、延伸服务、特殊服务。
超前服务，经常研究分析本地经济发展的一般规律，及时预见预测工商部门在服务地方经济发展中可能遇到的新情况、新问题，注意提高服务工作的超前性。如在企业登记注册方面，前移服务环节，遵循“提前介入，及时注册，重点指导，全程服务”的原则，积极向创业意向者宣传国家产业政策，引导和帮助其进行创业意向项目的可行性和不可行性论证，引导其进入有较大发展空间的产业。对一些涉及卫生、环保等前置审批的，超前做好相关协调工作。对市、区(县)大型企业重组、资产整合、企业改制、重大引资项目，实行两级登记机关“双联动”制度，由实施登记机关牵头，市、区(县)两级登记部门联动服务，提高服务工作效率。
延伸服务，积极拓展服务领域，拉长工商服务链条，实施工商服务环节后延。企业经工商注册登记扶上马以后，又发挥工商相关职能送一程，将便民服务向富民服务延伸，把登记注册、商标管理等各项职能落实到富民服务上来，大力实施市场助企、合同助企、商标助企、信息助企等工程，促进企业一开始就步入健康发展轨道。
特殊服务。实行“特殊时期特别助动”，对重点行业和重点企业的特殊情况，有计划、有步骤地实施“一企一策、一企多策”的办法，现场为企业排忧解难，及时协调解决企业具体困难，实行“特殊情况特殊办理”，对于法律、法规和政策无明文规定的，主动进行沟通协调，对改制企业和特殊对象安排专人，提供上门服务：在积极落实优惠政策的基础上，开辟服务直通车，提供预约式服务、引导服务和上门服务等特殊服务，做到有事必办、特事特办、急事急办，努力让服务对象满意。
三
主动服务是当前行政管理改革的一项新的探索，在实践中应审时度势，从实际情况出发，注意把握好四个原则。
现实性原则，公共需求决定公共供给，这是市场经济条件下提供公共服务应遵循的准则，一切主动行为都必须着眼于市场主体的现实需要，服务于经济发展过程中市场主体最迫切、最渴求、最期待的方面和环节，从市场主体的呼声、意愿、要求中找准主动服务的突破点和切入点：诸如在法治化的前提下，主动为市场主体提供一些延伸性、指导，尽可能避免或减少市场主体在生产经营活动中的风险成本。
发展性原则。从我国市场主体当前的综合素养来看，相当一部分人水准不高，相当多的经营者缺乏必备法律素养。据此，我们在提供主动服务时，应充分考虑服务供给对于企业发展和经营者发展能力的培养，并注意在主动服务中将二者统一起来、结合起来。如主动加强对市场主体的普及工商法规工作，特别是主动将市场主体的早期工商法规教育摆在一个十分重要的位置，切实抓出成效来。同时，工商行政管理机关的公务人员也要在主动服务中提高自己，发展自己，努力成为主动服务的复合型人才、专家型人才。
一、关于“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之区别
人类社会是一个整体，然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓，如社会团体、社会群体、社会部门等。其中，有关这些社会部门的分类，人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如，传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门，等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于研究不同社会部门管理的规律，当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门，西方的一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，这些部门非常复杂，有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业；有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。
政府作为所谓“纯粹的”公共部门，它具有以下基本特点：第一，政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域（按西方学者的观点，竞争性的工商企业一般属于私人投资领域，因而这方面的事务被划归于私人领域，属私人事务）以外的所有事务。在人类社会生活中，有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理，小到个人的谈情说爱、结婚生子，大到组织生产、经营管理；但是，还有很多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如，人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发，等等。有关这些事务的管理，必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。第二，政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力，主要基于以下两方面的理由：一是这种权力就其性质而言，它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力，而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力，但它实际上是代表整个封建地主阶级的，离开了它所代表的整个阶级，这种权力就不会存在了；在资本主义社会，政府组织的权力被宣称为是一种来自于全体公民的权力，尽管它实际上仍然是有产阶级的权力；在我国社会主义社会，国家的一切权力属于人民，这已经被写入了共和国的宪法。一句话，自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的，当然，由于社会性质的不同，在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。第三，政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道，政府要通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础，整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中，从政府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财政实质上是一种公共财政。此外，政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是一种公共资源。作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民所共享的。第四，政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给每一个人，而是自动提供给社会中的所有人。例如，国防作为一种公共物品便是如此。一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。因此，单个个人不会花钱也可能享受公共物品，即所谓的“搭便车”现象。这样，单个个人一般不会自己花钱来购买公共物品，这种物品只能由政府来购买或提供。第五，政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织是一种公共服务组织，从理念上讲，它应该把全体公民当成自己的服务对象，它不应该有自己的特殊利益。对于政府组织来说，凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。因此，政府应该是一种“公益人”而不应该是一种“自利人”。它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。在这里，公共利益应该理解为全体公民的共同利益。当然，在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面，由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是相互冲突的，而且这此不同阶级、不同团体的利益与全体公民的共同利益也可能发生冲突，因此，在政府如何对待社会共同利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题，但这并不能因此否定政府组织行为以公共利益作为基本价值取向这一事实。
竞争性工商企业作为“纯粹的”非公共部门，主要有以下特点：第一，竞争性工商企业的基本投资主体，在西方国家主要是私人，因而其权益主要归私人所有。这表明，这类组织所控制的资源，实际上归企业的所有者所有，因而是一种非公共资源。当然，这里的私人不一定是某一个人，而可能是多个人的联合，但其产权是非常明确的，因而每个人所享有的权益也是非常明确的；在我国，国有资产也将逐步从竞争性行业中退出。在有些竞争性企业，虽然国有资产还占有很大比例，但已实行所有权和经营权分离，企业享有充分的自主经营权，实行自负盈亏，因而也正在逐步向真正的非公共部门过渡。第二，竞争性工商企业为社会所提供的产品，一般属私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能够加以分割，因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且一般不会对他人产生外部效应。因此，个人对私人物品的消费是可计价的，这样的物品可以由私人自己购买，而不必由政府来提供；其价格完全可以通过市场竞争来加以确定，而不必由政府来加以控制。第三，竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。竞争性工商企业活动所遵循的是“经济人”原则，这种原则实际上是一种“自利人”原则，其目的是追求本企业利润的最大化。尽管企业必须提供社会所需要的产品，并在这个过程中创造出有益于整个社会的价值，但就其基本动机而言，为社会提品只是手段，其目的是追求自身利润的最大化。这种经济人的实质正如18世纪英国经济学家亚当?斯密在其著名的《国民财富的性质和原因的研究》（即《国富论》）一书中所指出的那样：“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠，而是出于他们利己的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利”[1]（第14页）。这就是经济学家眼中的“经济人”，这也是竞争性工商企业的基本特性。
以上分析表明，“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之间至少存在以下三点区别：一是在它们所占有的资源问题上，作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源，公共权力也可以看成是公共资源的一部分；而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性工商企业所占有的是一种产权明确的非公共资源。二是在它们为社会所提供的产品和服务方面，政府组织所提供的是一种公共产品和公共服务（包括对社会公共事务的管理），而竞争性的工商企业为社会所提供的则是一种私人化的产品。三是在它们的行为价值取向上，政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向，而工商企业则往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。
二、关于第三部门及其与公共部门的关系
第三部门即公共企业或非政府公共机构既不同于竞争性工商企业，也不同于政府组织，但又既与竞争性工商企业相联系，也与政府组织相联系。在保罗?A萨缪尔森、威廉?D.诺德豪斯所著的《经济学》一书中有这样一道供讨论的问题：“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。在一张纸上画出这种序列并用下面这些例子填上：纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。”[2]（第1211页）这个问题表明，从私人物品到公共物品之间存在一个链条，并且这个链条又存在着由细（私）到粗（公）的变化。同样，在竞争性工商企业与政府组织之间也存在着一个链条，这个链条也是变化的，即第三部门由这样一个链条构成：公益性企业、公共事业、非政府公共机构。第一类组织即公益性企业，如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是：一般由政府投资或政府投资为主体，为社会提供公共服务或准公共物品，生产由政府垄断，其服务或产品价格由政府定价；但实行企业化管理，自负盈亏，必要时由政府补贴。如果套用萨缪尔森等人的话来说，这类组织所生产的是大部分私人或一半私人一半公共的物品，其性质属于（竞争性）企业化倾向比较明显的准公共部门。第二类组织即公共事业，如公立幼儿园、小学、中学；公立高等院校；政府投资兴办的科学研究机构；政府兴办的社会福利机构，如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。这类机构的基本特征是：主要由政府投资，所需资金主要由财政提供，部分资金由其为社会服务所得收入予以补充；其基本功能是为社会提供公共服务或准公共产品，其服务或产品价格由政府定价；但一般不实行企业化管理，政府对这些组织实行必要的行政管制，要求这些组织的活动优先体现政府的意图，甚至直接用来为实现政府的目标服务。这类组织所生产的物品或提供的服务，按萨缪尔森的说法，是大部分公共的。第三类组织即非政府公共机构，如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会等，这类组织活动所需的经费一般可能由政府或财政提供，如中国妇女联合会等组织便是如此；也不一定由政府或财政提供，如中国青少年基金会便是如此。但无论其经费是否由政府或财政提供，它的职能在很大意义上与政府相似，承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。这类组织所提供的服务基本上是纯粹公共的，至少也是大部分公共的。以上三类组织除了分别具有上述特征外，它们还有一个共同特征，这就是非营利性。当然由于这三类组织所具有的“公共性”程度的不同，它们所具有的“非营利性”程度也不同。一般说来，第一类组织还具有一定的“赢利”，即“非营利性”程度较低；第二类组织基本无“赢利”或只有少量“微利”，“非营利性”程度较高；第三类组织就其实质而言属于完全无“赢利”组织，因而是真正“非营利性”的。可见，从“营利性”这一特征来看，第三部门由从“少量赢利”组织到“微利”组织再到“无赢利”组织这一系列组织或部门构成。
人们通常所说的公共部门应该既包括“纯粹的”公共部门即政府组织，也包括“准”公共部门即第三部门。第三部门之所以被归入公共部门，主要原因在于：第一，第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是公益性，即为公共利益服务，这与政府组织即“纯粹的”公共部门的目标是一致的。第二，第三部门市场化程度较低或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制，因此它与政府组织存在着十分密切的关系，甚至被当做政府组织用来实现其目标的一个重要工具。第三，第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准”公共物品，这与政府为社会所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。第四，第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政府。当然，在现代市场经济条件下，某些第三部门也应向私人资本开放，允许私人资本进入某些第三部门，毫无疑问这是对的，甚至是一种趋势。但私人资本在这些领域的投资不可能是完全市场化的，它必须受政府的高度控制，其产品或服务价格必须接受政府的行政管制。第五，第三部门的“非营利性”与政府组织以“公共利益”作为行为价值取向的目标或原则是一致的，即都是以一种“公益人”而非“经济人”的面貌出现的。从这个意义上说，第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门，尽管它不属于“纯粹的”公共部门，将它称之为“准”公共部门是合理的。
三、关于公共管理学的研究范围及其与行政管理学之同异
什么是公共管理学？简单地说，就是研究公共部门管理过程及其规律的科学，主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。既然公共部门既包括作为“纯粹的”公共部门的政府组织，又包括作为“准”公共部门的第三部门，因此，公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题，而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。
从上述关于公共管理学的研究范围的观点看，公共管理学与目前我国学界所公认的行政管理学至少在研究范围上存在着明显的区别。早在20世纪30年代，英语中的PublicAdministration一词就被译为“公共行政”，至80年代这一学科在我国恢复时，“公共行政”一词广泛地被“行政管理”所代替。在政府和学界的共同推动下，行政管理学作为一个相对独立的学科被很快地发展起来。从那个时候起，我国的行政管理学就被定义为研究政府组织及其管理社会公共事务的规律的科学，这是人所共知的事实。也就是说，从目前我国的实际状况看，行政管理学的研究范围仅仅是政府组织自身的管理以及政府组织对社会公共事务的管理。至于第三部门的管理问题，即公益企业与事业组织的管理问题、非政府公共机构的管理问题，则在行政管理学的视野之外。
据此，我们认为，仅就研究范围而言，行政管理学与公共管理学在以下方面是共同的：无论是行政管理学还是公共管理学都必须研究“纯粹的”公共部门即政府组织的管理问题，把探讨政府组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务或提供更多的公共产品作为自己的重要研究内容。因此，政府部门的组织问题、领导问题、决策问题、执行问题、监督问题及其管理过程中的规律性问题，既是行政管理学关注的重要问题，也是公共管理学关注的重要问题。对这些问题的关注和探究，构成了行政管理学与公共管理学的共性问题，也就是二者之间的相同点。
但是，公共管理学与行政管理学至少在以下几个方面存在着差别：
第一，公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组织的管理及其规律问题，而且还应包括作为“准”公共部门的第三部门的管理及其规律性问题，而行政管理学的研究领域仅仅限于“纯粹的”公共部门即政府组织的管理及其规律性问题。仅就这一点而言，公共管理学与行政管理学就存在着明显的区别：前者的研究范围要大于后者的研究范围，或者说，前者所探讨的范围是后者的一部分。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体与部分的关系。
第二，公共管理学所研究的是“纯粹的”公共部门与“准”公共部门管理过程中共有的规律性问题。在公共部门中，“纯粹的”公共部门与“准”公共部门之间是存在着明显区别的，既然二者之间存在着区别，它们各自的管理方式及其规律也是有所不同的，也就是说，它们各自都有特殊的管理方式和管理规律。研究这些特殊的管理方式和规律并不是公共管理学的任务，而是行政管理学、公共事业管理学等学科的研究任务。同时，我们还应看到，“纯粹的”公共部门和“准”公共部门既然都是公共部门，因此，它们除了具有各自特殊的管理方式和管理规律外，还应有共同的管理方式和管理规律，研究各种公共部门所共有的管理方式和管理规律才是公共管理学的任务。由此看来，公共管理学的研究对象是全部公共部门所共有的管理方式与管理规律，而行政管理学的研究对象则仅仅是“纯粹的”公共部门所特有的管理方式和管理规律。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关系。
第三，公共管理学所关注的是公共部门如何高效率地利用现有公共资源为社会提供更多的公共服务和公共产品，它在研究“纯粹的”公共部门即政府组织时，也是把政府组织当成一个为社会提供公共服务和公共产品的机构的，研究的重点是如何把政府机构自身管理好，以便更有效地为社会提供公共服务和公共产品；在公共管理学看来，包括政府组织在内的所有公共部门都是管理的客体，至于政府机构作为管理社会公共事务的主体地位，公共管理学则关心不多，而这一点正是行政管理学所十分强调的。行政管理学把政府机构既看成是管理的客体，又看成是管理的主体。当它把政府机构看成是管理的客体时，它所强调的是要把政府机构自身管理好；当它把政府机构看成是管理的主体时，它所强调的是要求政府把社会公共事务管理好。而在公共管理学的视野里，政府组织与工商企业一样，只是性质以及方式不同罢了。因此，公共管理学更强调公共部门自身的管理，而行政管理学则更强调公共部门（“纯粹的”公共部门）对社会公共事务的管理，这也是公共管理学与行政管理学的区别。
【参考文献】
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