一、应急预案制定工作应当遵循的原则
（一）预防灾情原则
制定合理的档案管理应急预案的目的之一在于降低不良因素对档案安全的威胁，最大程度地确保档案的完整性与安全性。为此，工作人员在制定应急预案的过程中，必须严格遵循预防为主的原则，确保应急预案各类体条款具有前瞻性、应急性，能够有效地降低事故发生几率。
（二）档案优先原则
档案优先指的是在档案室发生诸如火灾等灾害时，优先转移各类档案，将档案的安全放在第一位。在过去，国内发生了多起档案室失火事件，由于工作人员未充分遵循档案优先原则，首先转移档案室其它物质资产，从而导致大量档案受损，付出了巨大的代价。所以，档案管理人员要吸取教训，时时刻刻以档案为重，在档案室发生消防事故时第一时间转移档案[1]。
（三）应急联动原则
档案管理工作强度较高、工作难度较大，档案应急工作需要多部门合作、共同维护档案安全。应急联动原则是工作人员在档案应急预案制订工作中必须要严格遵循的一类原则，应急联动的意义在于充分调动各部门的力量，以制度的形式来落实档案管理中的多部门协作。事实表明，在应用具有应急联动内容的档案应预案后，档案的安全性获得了显著的提升，同时也深化了其他部门人员对档案管理工作的了解，为档案管理工作的进步奠定了良好的基础。
二、档案管理应急预案的制定与实施
（一）做好应急人员配备工作
消防、公安人员是保障档案安全的专业力量，在档案室发生安全事故后，档案管理人员要及时报警，在后续工作中充分配合公安、消防人员的各项工作。火灾是对档案安全危害最大的一类灾害，因此档案管理人员要积极提高自身的防火意识，从而降低档案室失火的几率。
无论是何种工作，在其中发挥最关键作用的因素是“人才”，档案管理工作也不例外。通过调查走访，发现部分档案管理人员综合素质较低，预防风险的意识与能力较差，难以有效地制定与执行档案应急管理预案。鉴于以上情况，认为档案管理部门应当采取有效措施以强化档案管理人员的综合素质，可以通过定期举办行业专家讲座以及组织专业技能培训活动等形式来扩充管理人员的理论知识储备、提升其专业能力，使其更加适应新时期档案日常管理与应急处置工作的要求[2]。
（二）做好物资储备工作
档案管理人员要时刻绷紧神经，注意防范各类事故的发生。为了最大程度地降低火灾的危害性，档案管理人员必须要做好应急物资储备工作，准备数量充足、质量合格的灭火器，工作人员要明晰灭火器的操作流程，以求在最短时间内控制火情。档案室中要配设火警装置，档案管理部门要定期组织专业人员检测报警装置与消防设施是否处于正常的工作状态中。
档案室应设有直通安全地带的安全通道，应急预案中应强调安全通道的重要性，严禁在安全通道上堆放杂物、充分确保安全通道的畅通。安全通道上要配有质量合格的消防指示灯并在墙上张贴安全标志。得益于科技的高速发展，现阶段人们已经可以借助计算机与互联网技术来开展档案日常管理与安全保障工作。预案中应当指出，档案室要建立电子数据备份系统，将重要数据备份至硬盘之中，采用实时数据备份的工作方式以保障重要数据的安全。
（三）做好资金准备工作
毋庸置疑的是，档案日常管理与应急处置工作需要大量的资金，这就需要档案管理部门做好资金预算工作，确保用于购进消防设施、计算机设备等物资的资金充足。需要特别指出的是，近年来档案管理资金贪腐现象较为猖獗，因此档案管理部门应当做好资金流向监督管理工作，制定一系列制度来约束资金经手人员的行为，确保每一笔资金都能落到实处。
（四）明确档案应急预案启动条件
档案管理人员必须要在合理的时机启动档案应急预案，如此方能最大程度地削弱灾害对档案安全的威胁性、保障应急预案的应用效果。通常情况下，在档案室发生险情后，档案管理部门首先要组织人员进行自救，随后应在最短时间内分析灾情等级、预估灾情可能造成的危害。在判断出灾情严重程度后迅速制定相关的灾情报告，详尽地描述灾情出现的时间与预测灾情的影响并在2小时内将报告递交给上级领导部门。
在确定灾情极有可能影响人员与档案安全、容易造成较大经济损失后，要迅速启动档案管理应急预案，各有关人员要迅速回归岗位、分析现场灾情进展状况并严格依照应急预案相关规定开展救灾工作[3]。
（五）应急预案中的奖罚内容
为了最大程度地发挥榜样的带头作用、遏止档案应急管理工作中不良现象的发生，档案应急预案中应当含有合理严谨的奖罚制度。奖罚制度能够实现及时表彰在档案应急管理工作中作出突出贡献的人员，处分瞒报档案险情、在档案应急处理工作中态度散漫的人员的目的。严厉处罚阻碍档案应急管理工作开展的人员，应当将犯事情节特别严重的人员移交司法机关处理。
（一）我国现行刑事预审法律法规的缺陷。1．刑事预审法律法规不具体。（1）刑事预审法律不具体。立法是为了执法；否则，就没有立法的必要。但是，我国《刑诉法》的内容太少。如：1979年《刑诉法》直接规定刑事预审内容的条款只有1条，1979年《刑诉法》、1996年《刑诉法》和2012年《刑诉法》直接规定刑事预审内容的条款都只有1、2条。究竟如何刑事预审，如何核实证据材料，《刑诉法》没有讲，或讲得很少。这与国外的一些国家相比，差距很大。如：法国现行的《刑事诉讼法典》直接规定刑事预审内容的条款就有数十条之多[1]。（2）刑事预审法规不具体。1998、2007年修订的《规定》⑥有关涉及预审的条款只有1条，即该规定的第3条，即“公安机关在刑事诉讼中的基本职权，是依照法律对刑事案件立案、侦查、预审”，而1996年《刑诉法》第90条的内容在《规定》中没有涉及。2012年《规定》⑦涉及刑事预审的条款只有2条，即该规定的第3、188条。这些都弱化了刑事预审工作。2．刑事预审法律违反基本法理。（1）2012年《刑诉法》有关条款存在自相矛盾之处。2012年《刑诉法》第3条规定：“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。”从该条的内容来看，侦查和预审之间用的是顿号，说明二者应该是并列关系的。也就是说，刑事侦查和刑事预审之间不存在从属关系。2012年《刑诉法》第3条是我国刑事诉讼法的一条基本原则[2]，也是该法总则的条款。但是，作为分则条款的2012年《刑诉法》第114条却将有关刑事预审的条款置于该法第二编第二章（章名为“侦查”）之下。很显然，这种做法的观点是：刑事预审也是刑事侦查，也就是说，刑事预审从属于刑事侦查。按照法理学的观点，一部法律的具体内容，必须服从于该法的基本原则。（2）2012年《刑诉法》有关条款违反正当程序原则。1996年《刑诉法》将刑事预审置于该法“侦查”一章下，这是1997年侦审合并的原因之一。2012年《刑诉法》秉承这一做法。但是，侦审合并在理论上是欠妥的。正当程序原则强调角色的分化，即程序的决定者应该将决定权分解于程序的过程中，诉讼工作应该由多人（或者多方）参与性，也就是说：决定权不能为一人所有[3]。诉讼法中的正当程序要求：程序中各方要各司其职，互相牵制。也就是说，刑事预审机构与刑事侦查部门有矛盾也是应该的，而这种矛盾是不可或缺的。但是，侦审合并使刑事侦查员集侦查权与侦查监督权于一身。很明显，自我监督的模式违背了正当程序原则，其结果往往是:“当政者迷，旁观者清。”有的侦查员明知自己取得的证据是非法证据也不排除。如：发生在1998年2月15日的河南省柘城县老王集乡赵楼村居民赵作海冤案。（3）刑事预审法规违反《立法法》。2012年《规定》实际是公安部对2012年《刑诉法》的解释，但是公安部对刑事法律是没有解释权的[4]，而且，公安部也只能对行政法律制定实施细则。我国现行的《立法法》规定：限制人身自由的规定也只能由法律设定，而不是由行政规章。3．《刑诉法》缺少对刑事预审的准确定位。“刑事预审”到底是什么，“刑事预审的性质和任务”到底是什么。对此，1979、1997、2012年《刑诉法》都没有规定。《预审规则》只规定了刑事预审的任务，而对刑事预审的概念和性质，《刑诉法》和《预审规则》都没有直接的规定。《预审规则》虽然规定了刑事预审的任务，即：我国公安机关的预审机构所承担的任务不仅仅是“对收集、调取的证据材料予以核实”，还包括逮捕、刑（事）拘（留）、搜查等工作，这实际已使刑事预审具有了侦查的性质。这就造成了刑事侦查与刑事预审之间的界限不清，也是造成1997年侦审合并的原因之一。（二）我国现行刑事预审法律在实践中被虚无。1．《刑诉法》第7条在实践中没有执行到位。1996年《刑诉法》第3条的立法意图是：刑事预审机构应该将所有经过侦查的刑事案件纳入刑事预审的范围。虽然1996年《刑诉法》规定：刑事预审是由公安机关负责的，但是公安机关事实上从未依据该法第7条（即人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当互相制约）对检察机关所办理的刑事案件进行预审，检察机关的刑事侦查监督机构虽然对公安机关侦查刑事案件的行为进行监督，但这种监督也没有到位。比如：公安机关刑事侦查机构进行刑事拘留，就不经检察机关的刑事侦查监督机构批准。2．侦审一体化机制的实践使刑事预审被弱化。1997年刑侦改革的初衷并不是要取消刑事预审工作，而是为了适应当时打击刑事犯罪的需要，简化公安机关内部侦办刑事案件的程序，理顺关系，明确责任，提高效率。刑事侦查机构和刑事预审机构合并后，侦查、破案、讯问、查证由侦查人员专职负责，一竿子插到底，避免过去侦审交接案件中的重复劳动和部门间难免的矛盾。但是，从侦审一体化的效果来看，从1997年6月至今，侦审一体化并没有延续刑事预审工作原来的强度，刑事预审工作的力度在实践中被逐渐削弱了，这主要表现为：作为刑事预审工作与刑事侦查工作关键性区别的侦查监督工作（如：对收集、调取的证据材料予以核实）被虚无化了。（二）重建我国刑事预审法律制度的意义。1．提高刑侦部门的办案质量。应该讲，2012年，非法证据排除规则在《刑诉法》中的确立给刑事侦查工作带来了严峻的挑战。1997年6月至2010年6月，非法证据排除规则并没有出台。在此期间，对于刑事卷宗中存在的非法证据，检察和审判机关还难以找到排除的明确依据。2010年7月两个“证据规定”出台以后，特别是2013年1月以后，非法证据排除规则的实施给检察和审判机关排除非法证据提供了明确的依据。届时，县级以上地方各级人民政府公安机关、国家安全机关和监狱，以及军队保卫机关、检察机关，特别是公安机关面临着因非法证据的存在，甚至是一个非法证据的存在而导致某个案件的全部“崩盘”，其后果是难以想象的。如果案件一再被撤销，县级以上地方各级人民政府公安机关、国家安全机关和监狱，以及军队保卫机关、检察机关就有可能存在国家刑事赔偿，最糟糕的是失去了群众，特别是当事人对县级以上地方各级人民政府公安机关、国家安全机关和监狱，以及军队保卫机关、检察机关的信任。根据2012年《刑诉法》第114条规定，通过预审，可以对刑事案件中的非法证据进行“过滤”，尽量减少和防止因为非法证据的存在而导致案件在检察阶段被“否定”，防止因此而导致的民警办案工作被“否定”。由此可见，重建刑事预审制度，确立刑事预审部门独立于刑事侦查部门的地位，不仅有利于加强刑事侦查工作的监督，而且对刑事侦查工作的顺利进行起着一种保障作用。2．有利于强化对刑事侦查的事前监督。从1996年《刑诉法》的内容来看，我国刑事侦查权过于强大且严重缺乏制约、监督机制，已有的检察监督机制基本处于徒有虚名的状态[5]。2012年《刑诉法》虽然增设了当事人侦查投诉机制（即第115条），但由于2012年《刑诉法》第115条只限于事后监督，对于事前监督却没有。事实上，当事人也无法在侦查机构对犯罪嫌疑人所采取的行为进行事前监督。有一些刑事侦查工作（如秘密侦查）在开始前，当事人根本就不知道，更谈不上事前监督。将问题处理在发生前比处理在发生后，意义要大得多。这些都说明：要对刑事侦查工作（如秘密侦查）进行事前监督，建立一个内部司法审查机制是十分必要的，这个内部司法审查机制就是刑事预审制度。刑事预审机构作为刑事侦查机构所在单位的内设机构，可以知晓普通群众或者其他单位不能知晓的刑事侦查工作（如秘密侦查），通过对刑事侦查工作审查（如：审批），防止冤、错、假案的发生，在最大限度上杜绝或者减少因此而带来的各种损失。
重建我国刑事预审法律制度的设想
刑事预审工作的刑事司法性，刑事预审工作涉及人民政府的公安机关、国家安全机关和监狱，以及军队保卫机关、检察机关，这就决定了制定有关刑事预审规范的主体不能只是国务院或者公安部，而应是全国人大或者全国人大常委会。当然，军队保卫机关、检察机关也可出台本系统的刑事预审制度，但这样做会出现政出多门的现象，也会发生不一致的问题。而刑事预审机构的设置、刑事预审员的权力和义务、刑事预审规则等又不可能全部写入《刑诉法》。因此，笔者建议：可以由全国人大常委会制定的《中华人民共和国刑事预审法》（以下简称：《刑事预审法》，其关键内容为：1．总则。其内容包括：（1）制定的目的：规范刑事诉讼中的刑事预审机构和刑事预审人员的预审行为。《刑事预审法》的目的与刑事预审的目的不同。《刑事预审法》的目的在于规范刑事预审行为，而刑事预审的目的在于不放纵罪犯，保护犯罪嫌疑人的合法权益，避免无罪的人受到刑法追诉。（2）刑事预审的定义：“刑事预审”最初的含义是指在法庭正式审判前对刑事被告人进行的预备性审理，以保证法庭审判工作的顺利进行。刑事预审的本质是对刑事侦查的监督。笔者认为：我国对刑事预审的定位既要符合我国刑事工作的实际，又要符合法律的基本原则，更要反映刑事预审的本质。在给刑事预审下定义前，必须先明确：第一，刑事预审的机构不是仅仅指公安机关的刑事预审机构。2012年《刑诉法》第3条规定：对刑事案件的预审，由公安机关负责。笔者认为：公安机关负不起这个责，因为2012年《刑诉法》规定，刑事预审是刑事侦查的一部分，所以具有刑事侦查权的检察机关、国家安全机关和监狱和军队保卫部门应对自身所管辖的刑事案件进行刑事预审。第二，刑事预审不仅指公安机关的刑事预审。在我国，刑事案件的预审应该包括三个部分，即对行政机关管辖的刑事案件的预审、对检察机关管辖的刑事案件的预审、对军事机关管辖的刑事案件的预审。实际上，检察机关对其所管辖的刑事案件就没有进行预审，而公安机关又没有对检察机关管辖的刑事案件进行预审。2012年《刑诉法》第3条的初衷是：凡是经过侦查的刑事案件都要进行预审。而检察机关管辖的刑事案件没有进行预审，这就背离了2012年《刑诉法》第3条的初衷。由此可见，刑事预审是指我国公安机关、国家安全机关和监狱，以及军队保卫机关、检察机关的预审机构依法对本机关的刑事侦查（含立案）行为所进行的法律监督。（3）刑事预审的原则：第一，刑事预审机构和预审员独立行使预审权。第二，刑事预审机构和预审员依法对刑事侦查（含立案）行为进行全面审查。第三，刑事预审人员应当严格遵守法定程序，全面、客观地核实和认定证据。第四，刑事预审是刑事预审机构和刑事预审员的一项权力，也是犯罪嫌疑人的一项权利。第五，在核实刑事诉讼证据的过程中，对犯罪嫌疑人涉嫌犯罪事实的认定，必须达到证据确实、充分。证据确实、充分，应当符合以下条件：定罪量刑的事实都有证据证明；据以定案的证据均经法定程序查证属实；综合全案证据，对所认定事实已排除合理怀疑。在侦查时发现有应当排除的证据的，应当依法予以排除，不得作为意见的依据。第六，刑事预审机构接到报案、控告、举报或者发现侦查人员以非法方法收集证据的，应当进行调查核实。对于确有以非法方法收集证据情形的，应当提出纠正意见；构成违法违纪的，移交监察机关和检察机关，分别依法给予纪律处分、追究刑事责任。2．刑事预审委员会。（1）设置和组成。第一，县级以上地方各级人民政府公安机关、国家安全机关和监狱，以及军队保卫机关、检察机关分别成立公安机关、国家安全机关和监狱，以及军队保卫机关、检察机关刑事预审委员会，该机关的首长和分管刑事预审的副职分别担任该委员会主任和副主任。第二，刑事预审委员会由上述机关的刑事预审、监察、法制、督查（办公室）或者督察的主要负责人，以及上述机关的人大代表、政协委员、纪检员、特邀监督员、刑事预审专家和律师组成。刑事预审委员会的成员（即委员）由同级人大常委会任命。（2）检察机关的刑事预审机构和刑事预审委员会，其分别为检察机关的刑事侦查监督机构和检察委员会。4．刑事预审的任务和范围。对1997年刑侦改革，我们不能全盘否定。当时的改革是与公安机关管辖的刑事案件陡增而造成的工作压力，以及刑事预审工作与刑事侦查工作有较大的重叠分不开的。因此，重新设计刑事预审工作，必须将刑事预审工作任务重新定位。笔者认为：应该将与刑侦工作有重叠的任务（比如：1979《预审规则》中的逮捕、拘留、搜查，审讯犯人，收集证据）去除。刑事预审部门的主要任务应该定位在对刑事侦查的监督上，即2012年《刑诉法》第114条所规定的“公安机关、国家安全机关和监狱，以及军队保卫机关、检察机关经过侦查，对有证据证明有犯罪事实的案件，应当进行预审，对收集、调取的证据材料予以核实。”这种定位也符合近年来国外对刑事案件预审工作的改革方向。这就涉及刑事预审机构应不应该有侦查权？刑事预审机构拥有侦查权，这在刑事预审制度建立之初就存在。但是，其存在不合理因素出来。从广义上讲，刑事预审是一种刑事司法权，即刑事司法审查权，而刑事侦查权是受其监督的。如果一个司法机构既有侦查权，又有监督权，就会导致“自我监督”的局面。1975年和1988年，德国和意大利先后从刑事诉讼法上取消了刑事预审法官的侦查权[6]，刑事预审法官只保留有刑事侦查监督权。2012年《刑诉法》第90条规定：“公安机关经过侦查，对有证据证明有犯罪事实的案件，应当进行预审，对收集、调取的证据材料予以核实。”但这并不能表明刑事预审工作的任务就是“对收集、调取的证据材料予以核实。”应该承认：刑事预审工作的主要任务就是核实证据材料，因为我们上文已经把刑事预审的主要任务确定为对刑事侦查工作的监督。刑事预审的其它任务也是在此基础上进行的。刑事预审的其它任务主要是指：（1）对刑事侦查机构实施的4项强制措施和强制性措施进行审批。（2）对刑事侦查机构的刑事立案工作进行监督。（3）对刑事案件提捕报告和意见的审批。（4）办理国家刑事赔偿和接受有关申诉或者控告。此外，刑事预审机构还应该负责2012年《刑诉法》第115条所赋予的工作，即：应当及时处理当事人和辩护人、诉讼人、利害关系人提出的如下申诉或者控告：采取强制措施法定期限届满，不予以释放、解除或者变更的；应当退还取保候审保证金不退还的；对与案件无关的财物采取查封、扣押、冻结措施的；应当解除查封、扣押、冻结不解除的；贪污、挪用、私分、调换、违反规定使用查封、扣押、冻结的财物的。并根据人民检察院的有关通知及时督促侦查机构纠正上述提及的有关错误，提请同级监察机关和中共纪律检查部门给予有关责任人以党纪政纪处理。（5）刑事预审部门和预审员对所监督的案件进行调查。没有调查，就没有发言权。如果预审部门和预审员对案件和证据的审查仅仅停留在卷宗上，或者听取案件办案人的回报上，就很难发现问题。给予预审部门和预审员就其所开展的侦查监督工作一定的调查权，有利于拓宽刑事预审机构和预审员发现问题的思路，更好地把握案件的全局。这些调查权包括讯问权、询问权等等。但是，这些权力仅仅只能针对刑事侦查监督而使用的，不得为了侦查案件而使用；这些权力是直接为刑事侦查监督服务的，其目的完全有别于刑事侦查中使用的讯问权、询问权等权力。也就是说，这种调查权属于刑事侦查监督权的范畴。当然，刑事预审机构还有一些任务。如：监督刑事案件的撤销，对不够逮捕和的案件要求刑事预审机构补充侦查，要求检察机关复议。刑事预审机构负责对本机关管辖的刑事案件的预审工作，但不得对下列刑事案件进行预审：第一，犯罪嫌疑人放弃预审权的刑事案件；第二，公安派出所所办理的因果关系明确、不需要侦查的刑事案件；第三，审判机关直接办理的没有经过侦查的刑事案件。