关键词：国有企业；产权改革；法律规制；国外经验
中图分类号：D9
文献标识码：A
文章编号：16723198（2015）12015803
1中国国有企业产权改革的法律规制现状
中国国有企业产权改革立法角度看可以分为三个阶段：起步阶段（1978年―1992年），调整政府及企业委托经营关系；攻坚阶段（1992年―2002年）调整出资关系；推进阶段（2002年以来）调整出资人代表职责。
1.1起步阶段（1978年―1992年）
这一国有企业产权改革立法的特点是调整政府及企业委托经营关系，实现所有权与经营权的分离。
1.2攻坚阶段（1993年―2002年）
这一时期国有企业产权改革立法的特点是建立现代的企业制度，确立企业法人财产权，国家与国有企业的关系由委托经营转变为出资关系。
1.3推进阶段（2003年至今）
2003年3月国务院成立了国有资产监督管理委员会，2003年5月，国务院了《企业国有资产监督管理暂行条例》，规定了国资委的性质及职责，为建立国有资产出资人制度提供依据。2003年10月，中共十六届三中全会作出《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出完善国有资产管理体制，深化国有企业改革。2006年修改后的《企业破产法》颁布实施，2007年3月《物权法》出台，明确国有产权与非国有产权平等的法律地位，确定了国有产权作为一般市场主体的理性回归。2008年10月，十一届全国人大通过《国有资产法》，建立起了国有资产管理的法律体系。
2国外国有企业产权改革法律规制的实践经验
2.1英国国有企业产权改革的法律规制实践
英国从20世纪70年代早期开始，国有企业的投资回报率为零，国有企业的生产效率低下，如20世纪70年代英国钢铁公司的劳动生产率只有西欧国家同类企业的1/3到1/2。国有企业存在缺乏激励竞争机制、国有企业控制架构的缺陷，20世纪70年代的石油危机引发的高通胀及高失业。1979年，英国保守党人撒切尔夫人出任首相，指责工党政府采取的国家干预经济及国有化政策是英国经济出现“通胀”的原因。她提出实行市场经济，进行国有企业产权改革的新政策。具体是：严格预算财政资金；引入私人资本；打破国企垄断地位；扩大董事会权限。
在撒切尔任期内，她推动了英国国有企业产权改革，在法律规制层面的实践主要是产业立法。英国政府及基础设施的国有企业进行产权改革中是以政府管制立法为先导，使得国有企业的改革有相应的法律依据及实施程序。
从上表可以看出，在产权的管理主体的设置上，通过各个产业领域内相应建立了法定的产业管制办公室，由管制办公室依法对被管制的企业进行价格及质量的控制，允许通过私有化进行产权多元化改革。
在企业的经营权上，产业管制办公室不干预企业的经营决策，不对被管制企业的经济效益负责，仅对被管制的企业的服务、价格及质量等各个方面进行监督，只对国有产权实行监督功能。
英国议会是国有企业的最终所有者，对国有产权实施监督，议会通过对各主管大臣的授权管理国有企业，各主管大臣对议会负责。议员对大臣管理可质询，大臣必须做出严肃的答复。英国下院建立专门的“国有化企业特别委员会”对国会提供国有企业管理的发展报告，便于制定相关的法律规定。另外，下院还下设几个部门的特别委员会，对煤、电力、煤气等国有企业进行调查。财政部及行政机构特别委员会有权调查国有化企业的财务问题，议会的文官事务委员会、公共会计委员会等也可以审议国有企业的有关事宜。
2.2美国国有企业产权改革的法律规制实践
20世纪70年代，美国经济出现“滞涨”，80年初上台的里根总统开始整顿国有企业。21世纪后，小布什政府通过“竞争招标”等私有化措施对国有企业进行产权改革。
美国国有企业产权私有化包括了产权及经营权的私有化，如特许经营、放松政府管制、强化市场竞争等行为。美国国有企业产权改革的立法实践方式主要有：
（1）立约承包。立约承包成为国有企业非所有权转让中最重要的私有化形式。它是指政府通过和私人公司签订管理合同将国有企业、公共事业或者政府某一部门的管理权承包给私有投资者。在1994年通过的《1994年放松管制和立约承包法案》对立约承包的具体实施进行立法，使其成为国有企业产权改革的重要的方法措施。
（2）竞争招标。在《联邦活动资产注册改革法案》下，政府企业在清楚哪些工作只能由政府部门完成，哪些工作是可以外包出去的之后，向联邦管理与预算办公室提交一份清单，表明哪些工作是可以承包给商业的私人公司去完成。将一部分的政府企业中可以由私人公司完成的工作以竞争招标的方式外包出去交给私人公司完成。这项措施在国防部的军工企业中运用得最多，有效地降低了运营成本，成为美国国有企业产权改革中最重要的方式之一。
美国国有企业选定一家或者数家投标公司作为主承包商，根据承包产品形式及内部结构，主承包商也可以将任务转包给其他承包商，通过转包及承包形成一个系统工程原则组织，以主承包商为首的责任人定货合同制度。有利于政府将项目按照优先次序进行统一规划生产，有利于企业责、权、利三方统一。
美国国有企业的建立、管理及经营都要依据议会颁布的特别法进行，其产权改革也须议会通过专门法案。国有企业监管来自美国国会、总统及管理和预算办公室、设计书及政府公司隶属的行政机构，层层递进。国会行使立法、授权和审批行使所有者职能；总统及管理和预算办公室依法编制经营预算提交总统，由总统交给国会批准后，监督行政部门预算执行；审计总署实行对国有企业的审计工作，向国会直接负责并报告工作；隶属行政部门以《政府公司控制法》为基础，根据议会相关决议，设置常设委员会以人事控制、合同制等方式实行监管责任。
美国对国有企业都制定单独立法就公司的目的、经营方式、范围、法人治理结构、存续时间等作了明确的规定。政府是受国会委托，根据有关法律对国有企业实行管理。美国国有企业建立以董事会治理为核心的国有企业的管控架构，政府对董事会人员的选拔有决定权，经理层多实行职业经理人制度，在市场中公开选聘。美国政府对国有企业从预算提出、审批到审计都有明确的法律制度规定，提升了产权的监管质量。
2.3法国国有企业产权改革的法律规制实践
20世纪70年代后的石油危机导致西方经济的衰退，法国的国有企业缺乏面对经济危机的灵活性，国有企业的长期经营不佳，其服务差及效率低等问题积累了大量的社会矛盾。随着1986年右翼政党的上台，政府对国有企业实行了大规模的产权改革。
产权改革的主要法律形式是实行产权转让。法国国有企业的产权改革是以法律形式对国有企业的股权实行转让，其具体实施中主要有五个步骤：政府决定后由经济部国库司进行具体实施；国库司选择银行做重组顾问；顾问银行做出研究报告并定价；报告交给股权及转让委员会研究，做出价格决定；经济财政部长对决定重组的价格进行确认，实施重组计划。挑选受让方是以公开招标的方式进行，选定的受让方要保证国家取得合适的转让收益、能解决被转让的职工就业及能使被转让的企业有稳定的发展。
法国先后实施多个法令，明确了国有企业产权交易实施的具体办法，其产权改革操作的法律依据如表4。
国家参股局的依法设立。2004年9月9日法国政府颁布法令设立国家参股局，实行了从管“企业”到管“资本”的转变。国家参股局隶属于经济财政部与工业复兴部，下设一个总秘书处及三个下属机构。各下属机构按照相应的交通、基础设施、能源、邮政、国防等行业板块设立相应几个司，其成员来自各行业的专家，其职能是实现国有企业的保值增值，参与确定国有企业的长期发展战略，参与企业与国家签订的目标合同并监督其履行，评估企业管理的情况等。
法国制定了《国家参股局章程：国家参股局与国家参股企业关系的管理规则》处理国家股东代表结构与其参股国有企业之间的关系。规定中强调这样的几点：参股局向国有企业委派代表，通过国有企业的股东会及董事会等行使经营决策权；规定国有企业向参股局定期联络，重大事项提前商讨机制，保证国家股东对经营持续性的知情权；规定参股局对国有企业实行年度评估，并提交给议会《国家股东年度报告》；参股局有权督促审计团队对国有企业及子公司进行审计。国家参股局也来自多方的监督，首先是经济财政部及工业复兴部对其行使的行政监管权，其次是议会的监督，国家参股局局长每年向议会的财政委员会述职；还有国家审计法院的监督。
3国外经验对中国国有企业产权改革法律规制的启示
从英国、美国及法国的国有企业产权改革的法律规制经验中，对中国国有企业产权改革中法律规制有以下两点启示：
（1）通过的法律界定国有企业产权，明确国有企业的法人地位。从英国、美国及法国的经验中，可以看到英美法国家在界定国有企业产权的法律规制上都做了不同程度的探索实践，其中：英国从各个产业领域内相应建立了法定的产业管制办公室；法国建立国家参股局；英、美重议会权力的行使，对国有企业的产权的转让进行单独立法，并由议会批准通过有才能执行。法国国有企业的产权转让通过法律形式经过了环环相扣的五个步骤，体现了透明公正的原则。英美国有企业都有完善的企业法人制度，英国国有企业具有法人资格在议会控制下实行独立经营，有董事会。美国国会通过单独立法对国有企业的目的经营范围进行规定，明确地独立的法人地位，拥有自己的财产，独立承担财产责任。
（2）建立完善的国有企业产权监督机制。在产权的监督机制上，英国议会通过下设“国有化企业特别委员会”形式对国有企业进行调查，作出报告，另外财政部及行政机构特别委员会有权调查国有化企业的财务问题，议会的文官事务委员会、公共会计委员会等也可以审议国有企业的有关事宜，英国形成了各主管部门、财政部和议会相结合，并以各主管部门为主产权监督管理模式。美国国有企业监管来自美国国会、总统及管理和预算办公室、设计书及政府公司隶属的行政机构，层层递进。法国国有企业来自议会、经济和财政部及审计法院的监督，国家参股局委派代表对国有企业的经营权进行监督，参股局受到议会、经济财政部及国家审计法院的监督，法国形成以主管部门和财政部门相结合并以财政部为主的“双重”监督管理模式。
参考文献
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随着WTO对中国经济影响力的日益显化，国内流通体制、经济结构、商业业态都发生了深刻的变化，在新的市场环境中，国有中小商业企业更加步履维艰。一方面，人民生活水平的提高，生活方式的改变，要求商业企业在业态选择、经营方式及管理的模式上快速适应；另一方面，国际知名品牌的大型现代化商业企业抢滩占点、侵城略池，中小商业企业的生存空间越来越小，时势和环境要求国有中小商业企业必须进行彻底改革，脱胎换骨、重整旗鼓，加入充满活力的社会商业队伍。
目前国有中小商业企业的现状分析
1、生存压力大。随着中国经济的发展，“买方市场”已经完全形成，市场上绝大部分商品供过于求，卖方竞争激烈。特别是近年来，国内持续出现需求不足，而房地产市场、汽车市场等新兴产业方兴未艾，社会保障体系滞后，教育消费持续增高，居民家庭购买力分流，日用消费品市场面临更大的压力。同时由于商业行业门槛低，社会资本进入和退出相对比较容易，技术壁垒小，政策障碍少，加之行业管理不规范，从而引发投资过度，竞争格外激烈。社会商业发展异常迅猛，所以，在改革开放初期，国有中小商业便首当其中，受到巨大冲击。
2、历史包袱重。在计划经济体制下以及经济的转型过程中，国有商业企业由于体制上和观念上的原因，经营方式落后，服务质量低，适应市场能力差，因而形成了沉重的历史负担和包袱，具体表现在银行负债沉重，离退休人员多，企业冗员多，员工素质低，经营设施落后，营业环境差。
3、企业制度落后，产权不清。与所有的国有企业一样，核心的问题是产权不清晰，所以形成政企不分，职责不清，导致企业市场营销能力差，管理水平低，缺乏核心竞争力。
从目前来看，还有不少中小商业企业的阵地还没有丢，队伍还有没散，在较好的商业地理位置拥有自己的经营场所、营业用房，多以租赁、柜台承包和联营等方式维持企业的生存。
中小商业是整个社会商业的重要组成部分，承担着满足广大消费者多样化的需求，繁荣市场经济的社会重任，在吸纳劳动力就业方面有着独特的优势。如何使传统的国有中小商业摆脱困境，焕发生机，对国有资产的保值和增值，解决广大商业员工就业，分担社会负担具有重要的意义。
西安市劳动防护用品供应公司（以下简称西安劳保公司）的改革、改制过程及结果，对广大国有中小商业企业摆脱困境、寻找出路，提供了经验。
西安市劳保公司改革动因
在计划经济体制时期，西安市劳保公司在西安市和周边十几个区县独家经营劳保用品，定点供应，同全国十几个省区同行公司保持商品调拨关系。营业大厅终日熙熙攘攘，占地几十亩的商品仓库昼夜车水马龙。坐店开票，守库发货，年销售额达3000多万元，上缴利税200多万元，是西安市的利税大户。改革开放后，短短的几年时间，西安市劳保经营企业迅速发展到130多家，相当一部分大中型工矿企业经营陷入困境，劳保市场急剧萎缩。西安劳保公司经营遇到了空前的压力和挑战，销售大幅度下降，出现严重亏损，业务人员大量流失，职工生活困难。截止2000年12月底，公司总资产1857万元，负债2323万元，亏损621万元，严重资不抵债，职工丧失信心。
面对这种情况，公司决策层认真分析形势和环境，认为企业改制、进行产权制度改革是企业摆脱困境、突出重围的唯一可行的办法，认识到国有资本退出流通领域是大势所趋，早改革早适应早主动；如果再拖几年，只有破产。
西安市劳保公司改革结果
衡量改制是否成功，就是看企业是否具有活力，看市场份额扩大了没有，看盈利增加了没有，看是否具备了可持续发展的能力。西安劳保公司由于改制所带来的冲击，使企业在许多方面发生明显的变化。
改制后，员工的观念转变了，责任感增强了，干劲更大了，思想工作好做了，领导决策更切合企业发展实际了。去年以来，公司投资整修了营业大楼和客房部，还清了历年拖欠职工的医药费；今年联营单位装修了营业场所，使营业环境面貌焕然一新；公司投资建立了计算机管理区域网，增加了管理的科学含量；接连荣获区级文明单位，市商贸系统先进基层党组织，陕西省服务名牌企业。成功申办2003年春季全国劳保用品交易会，再次跨入全国劳保先进行列。公司下一步的目标是做大做强劳保主营，继续开发以房产为主的资产运营，立足现有基础，寻找向外扩张。明年消灭亏损，三年内创建市级文明单位，五年内彻底掉甩历史债务包袱，让企业获得更快发展。
西安市劳保公司改革经验
1、努力创造改制条件，增强员工改制信心。
――划小核算单位，增加经营机构，扩大市场占有率。公司在西安四效工业密集区和市内商贸区设立了十家分站和分公司，并下放采购权、订价权、销售权，费用自己承担，定额上交管理费，实现利润全部留部门二次分配。这些措施激活了经营者的积极性，各分公司销售额不断上升，市场占有率逐步提高。
――推进下岗分流，实行减员增效，激活用人机制。1999年以后公司加大人员分流力度，采取内部退养、内部等岗、竞争上岗、停薪留职等形式使一大批年龄偏大或不宜留岗的人员离开了企业岗位。目前公司在册员工202人，其中正式离退休71人。内部退养等岗72人，正式上岗59人，与现有企业经营规模基本相适应。
――发挥地缘优势，开发房产联营租赁，改单一经营结构为多元化发展格局。几年来，办公楼开办了联营租赁商场和旅馆部，仓库面向社会代储代管物资。全公司每年房产开发收入达100万元以上，新增就业岗位20个，供养人口占职工总数70%以上。为企业脱困奠定了一定的经济基础。
在此基础上，强化管理，苦练内功，全面提升企业基础素质。管理的核心是诚实守信，规范经营。一个有竞争力的企业，管理是永恒的主题。几年来，公司逐年加大管理力度，不断完善管理制度，克服经营中的薄弱环节，初步形成了适应本企业的管理运行机制。对日常工作实行制度管理，在制度面前人人平等；对经营工作实行目标管理；费用实行定员管理，减人不减费用；集权和分权相结合，大的管住，小的放活；干部实行动态管理，能者上、平者让，造成损失的坚决撤掉。
以上改革首先解决了企业的生存问题，做到了资产没有丢，机构没有撤，队伍没有散。经营逐步改观，取得了企业初步脱困的阶段性成果，为改制奠定了良好的内部基础，当全面实施改制工作时，担心的人少了，拥护的人多了，每当改制遇到困难的时候，干部职工纷纷出主意、想办法，大家都盼望改制早日成功。
2、结合企业实际，选择适宜的改制形式。在兼并、破产、拍卖、承包、转让、租赁、股份制等形式中选择了股份制，在责任有限公司和股份合作制中，又选择了股份合作制。这主要是考虑公司负资产大，一时难以吸引到外来股份加入，同时职工也很难接收外来股控股，而且股份合作制能够享受到政府规定的较多的优惠政策，是政府在小型国企改制的初级主要形式。
3、积极主动，争取支持。为使改制得到有关部门支持，公司主动向主管上级、改制领导部门、财政、国资部门汇报情况，提出改制要求，邀请商委、财政、国资、工商、集团公司等部门领导到公司考察，召开改制论证会。企业的决心和各方面的发展变化，得到了有关部门的好评，不但同意改制，而且给予了政策允许范围内的倾钭和支持。
4、细致工作，不留“夹生饭”。改制关系到企业前途和全体职工的根本利益，稍有疏忽就有可能引起动荡，为今后发展埋下不稳定因素。
――深入宣传，广泛动员，向员工做细致的工作，取得员工的理解和支持。聘请改制主管部门的领导和有关专家到企业做辅导报告，有针对性地提出了“三个充分认识”：即要充分认识改制是国家对国有中小型企业退出的大政方针，不改不行，势在必行。对公司来说是利大于弊，既是机遇也是挑战。要充分认识到改制是全体员工的大事，不是与已无关，每个员工都将和企业同荣辱共患难。要充分认识改制不是万能的，有成功也有失败，更不可能一股就好，需要大家齐心协力共同努力。尤其是公司在负资产较大的情况下改制，困难较多，不可能在一两年翻身和对股东有太多的回报，但前景是好的，改革的机遇不能错过。因此，既不能盲目乐观，更不能悲观失望。
――充分发挥职代会的作用。在改不改制，怎样改制，企业章程、募股办法等主要环节都通过职代会进行讨论审议，形成的决议都有每个职工代表签名。实践证明，这样做既有一定的群众基础，又符合企业的规范运作。
――改制方案要把安排好职工放在第一位。职工全部接收，原待遇不变。进入改制程序后，没有再安排职工下岗，没有实行买断工龄。打消了一部分职工担心改制后工作保不住的顾虑，保持了企业稳定。
――把募股权最大限度地给予每一个应募股职工。股份合作制本身要求是全员参股，参不参股职工可以自愿选择。公司规定，除正式退休人员外，其余在册人均在募股范围。改制文件、募股办法亲自发到每一个职工手中，做到电话通知有记录，文件送到有签字。权利充分享有，入不入股在自己。防止了以后有权入股但未让入股或工作不周末能入股带来的不稳定隐患。
――精心组织，把素质好的股东代表选上来，为今后管理企业打好基础。按照公司的人员总数和预计参股人数，在章程草案中确定企业设股东大会和股东代表大会。股东大会不定期举行，股东大会闭会期间股东代表会行使股东大会职权。企业重大事项都在股代会上讨论决策。把素质好的股东选为代表，就能最大限度地代表股东利益，有利于企业发展。
――认真解决银行债务问题。改制最大的障碍是必须得到债权人理解和支持。在计划经济时期，西安市劳保公司拖欠银行本息2100多万元，后转入华融资产管理公司。经过与华融公司的多次协商谈判，承诺全部承担债务。最终双方通过了用公司仓库产权及现金抵偿债务的方案，并分两批偿还了292万元的现金，从而了结了全部债务本息，得到了债权人的同意。
问题与建议
1、对改制企业给予更加优惠的政策和宽松的条件，使改制企业能够轻装上阵，以保证改制后的良好发展。从目前来看，改制对负资产较大而以零资产转让的困难企业优势不明显，改制好象仅仅换了一个牌子，企业仅仅脱离了国有。银行债务由改制前企业全额转移到改制后企业，人员必须由改制企业接收安排，企业负担丝毫没有减轻，相反，在改制中还增加了评估费，资产交易转让费等。
2、企业改了制，职工未改姓。员工身份应随企业改制而相应转变，否则员工的观念就不可能有根本性的改变，认为改制后的企业也不能把他怎么样，有悖于现代企业制度的要求。企业对不适应工作的人员，无法辞退，只能出钱养着。
(一)何为国有企业改制
对国有企业改制有多种理解:改变企业形态,改变企业股权结构,改变企业的基本制度。
改变企业形态即改变规范企业资本组织关系、治理结构的企业法律形式,如按企业法规范的企业变为按公司法规范的独资公司,有限责任公司变为股份公司。
改变企业股权结构即引入新股东或改变企业股权比例。股权结构变化的另一含义是可以安排股东权利不尽相同的股东,如可有黄金股股东、优先股股东等。企业法律形式变化有时是企业股权变化的前提。
更广义的企业改制还包括企业内部制度的广泛变革,如改变经营者激励制度、劳动工资制度等。这些方面的变化未必是狭义的企业改制的基本要素,但它往往是企业改制的诱因或结果或条件,与企业改制密切相关,是进行企业改制时,尤其是以激励效应为主要目标的改制时,必须关注的重要问题。
(二)基本情况:主要推动因素和现状
国有企业改制,在上世纪80年代中期就已开始,但成为国有企业改革的主题,是90年代以后的事。推动国有企业改制的因素涉及政治政策、地方、资本市场和企业经营者多个方面。
十六大明确中国经济体制改革的方向是建立社会主义市场经济体制,以后特别是党的十四届三中全会、十五大、十五届三中全会直至十六大、十六届三中全会,中央推动国有企业改制的基本方针日益明确。中央的政治决策为有关方面出台有关政策,地方、企业推进国有企业改制提供了前提性的政治基础。十四大以后国家有关部门出台的政策则从操作层面为国有企业改制逐步明确了相应规范。
地方在国有企业改制方面走得较快。这有两个背景:一是90年代以后,许多地方国有企业经营困难、难以为继,二是地方希望政府投入很少,但有较大潜力的企业能更快发展。为解困和发展,地方政府认为最重要的政策就是鼓励企业改制。
资本市场在中国的发展,特别是90年代初沪深股市开张,及以后的海外上市,极大地推进了国有企业改制的进程。
企业,特别是企业经营者也是推动国有企业改制的重要因素。这个因素能起作用,与中国国有企业必须尽快转变机制的需求有关,亦与存在“内部人控制”、国企经营者长期责任重薪酬低、许多“新国有企业”国家投入很少等情况有关。
十几年的国有企业改制已有很大进展:国有企业数量下降,但收入、资产收益上升,国有企业数80年代初有约30万户,现在只有约18万户(2001年),国有及国有控股企业户数已从1998年的6.5万户降到2002年的4.3万户;全国国有小型企业改制面已达80%(国资委有关专家估计);不少国有企业改制上市,一些大型国有企业海外上市;改制和资产优化重组结合推进,企业制度和资产结构同时改善;与改制改组结合的职工分流稳健推进。
(三)仍然存在一些问题
国有经济布局调整的总体规划和基本政策尚不够明确。针对具体行业及地方,已有些政策出台。但由于缺基本规模和政策,当改制及相应的并购重组涉及大型国有企业时,有关工作就难以推进。
国有企业改制的一些方向性的和结构性的问题仍待进一步解决。这些问题有的是法律规范问题,如按企业法登记的大型国有企业是否要转为公司制企业,设计国有特殊公司的依据何在及其法律规范有何特点;有些是结构性问题,如国有独资大公司控股上市公司及相应的关联交易、利益冲突等问题,在不动结构的情况下是否能得到较好的解决,简单地进行子公司经营者、员工持股等改制是否会带来集团业务难以整合的矛盾等。
改制程序和具体政策方面也有些问题。近几年国有企业改制进展较快,但确实存在“自买自卖”、审计评估不实低估贱卖、“暗箱操作”等问题。出现这些问题,有认识原因,如轻视改制的复杂性和专业性,以“运动”方式推进企业改制;亦有政策不系统配套的原因,国家及有关部门没有系统政策,仅凭分散的具体政策规范,指导作用有限;有深层次的政治和经济利益问题。最近国资委出台了《关于规范国有企业改制工作的意见》,解决了改制程序不规范的许多问题,但仍然存在需进一步明确、完善的问题。
二、若干看法及建议
(一)指导思想
绝大多数国有企业都有必要进行改制。除主要职能是公共服务、业务和财务与政府难以分开的少数企业外,绝大多数国有企业都应变成公司制企业,部分劳动密集型的中小企业可以变成合作制企业,绝大多数企业都可以股权多元化。
要根据企业发展前景及国家的国有经济布局调整战略,确定国有企业改制的基本方案。
按从实际出发、统筹兼顾原则确定国有企业改制的实施方案。统筹兼顾首先是要处理好国有股东、收购者、债权人、经营者及职工的关系,其次是要处理好企业改制和企业长远发展、建立现代企业制度的关系。
按公开竞争、分类推进的原则推进国有企业改制工作。
配套改革和调整政策,创造有利于国有企业改制改组的条件。
(二)尽快确定国有经济布局调整的基本规划和政策
凡是可以转为公司的企业,原则上股权都可以多元化。不宜股权多元化目前只能是国有独资公司的,一是需要国家直接控制业务的公司(如造币公司),这些公司业务特殊,且中国不具备相应业务外包的条件;二是基于重要性和财务原因需要国家直接控制的公司,如一些国防工业公司,这是因为其业务重要,目前财务尚不能独立,我国尚未建立与市场经济体制相适应的包括国防科研、国防订货在内的管理体制。一些持有较多不良资产的国有独资公司,目前不具备股权多元化条件,但经过业务和资产结构调整,将来仍能股权多元化。
国家必须控股或相对控股的企业,应当是属于国家必须控制领域的公司,或是公司业务影响大,即使将来国家可不控股但为平稳过渡或各“看一看”在一定时期内也需控股的公司。在规模很大、市场结构从长期看会是垄断或寡头(或巨头)控制型的、经济社会影响极大的产业,如汽车业、
石油业、钢铁业、电信业、金融业、航空业、国防工业,至少在一定时期(如5~10年)或更长时间内会有一定数量的这样的企业。以后可以进一步出售国有股份,还可以设黄金股作为特殊的安全闸门。国有企业股份可以出售给一般国民、私人企业或投资家(机构或个人)、外国企业与外国投资者。出售股份时既要考虑出售的财务利益,还要考虑是否有利于企业发展,是否会造成外国资本及个别私人资本对行业的垄断或控制。由于中国私人资本相对较弱,在同等条件下,可支持有条件的中国私人资本优先购股。
(三)结合发展和组织结构调整推进国有企业改制
大型企业或集团在确定改制方案时有必要先对公司或集团的战略目标、业务前景及组织体制进行评估,要进行相应的结构调整再推进改制。
国家及某些地方的大型国有企业,不少业务重合、事业重复,又不可能形成规模经济水平之上的竞争,可以先进行适当的归并整合,而后改制。整合应当用市场化的办法推进。但股东同一的企业,从法律上看亦可根据股东的安排直接合并或整合。因为如果先改制形成多元股东结构后再合并或整合,成本可能显着上升。但到底是否及如何整合,必须进行经济分析。
许多国有独资企业,其下有一家甚至多家上市公司,拥有的存续资产有优有劣。形成这种结构,与我国采取优良资产上市、不好资产留给母公司的做法及利用母公司让政府和实体企业隔离、减少干预的想法有关。这种结构,使国有独资的母公司很难改制和股权多元化,简单化地让上市或非上市的子公司引入新股东,则可能破坏集团内凝聚力和整合能力。因此对这类集团,至少应评估是否有必要对主体业务资产及相应的子公司先进行适当整合,包括母子公司合并,而后引入新股东、实现母公司改制乃至上市的路径和方案。TCL集团提出并得到批准的母公司引入战略投资者而后吸收上市子公司的方案,就是改制与集团组织结构调整结合的一种做法。这种做法从结构上消灭了上市公司与集团可能有不正常关联交易的根源,其做法和经验值得研究和借鉴。
国有大中型企业根据原国家经贸委等八部委文件进行主辅分离改制,也是改制和企业业务、组织结构调整相结合的做法,应积极推进。这方面要注意的是,必须是真正的主辅分离,以防出现3~5年后需要再整合导致整合成本上升的问题。
(四)根据有利于发展、分类推进、公开竞争原:请记住我站域名/报告的观点。)
关键词：现代企业制度；产权制度；国有企业改革
中图分类号：F27文献标识码：A
一、现代企业制度概述
现代企业制度中的“现代”一词具有双重含义：一是相对于企业组织发展史的角度而言，企业组织形式的发展经历了以独资企业到合伙企业再到公司企业的过程，公司企业是进入到现代社会以后才大量发展起来的，它是一种现代企业组织形式；二是相对于我国原有的产品经济体制下的传统企业制度而言，建立现代企业制度主要是针对我国国有企业改革中的问题提出的。现代企业制度具有开放性和动态性，建立现代企业制度意味着要吸取人类在组织社会生产方面的一切有用的成果。在我国社会主义市场经济条件下建立现代企业制度，并不排斥现代西方资本主义国家有益的经验。同时，现代企业制度本身处于发展、变化、进步之中，并没有一种固定不变的模式。
现代企业制度是适应现代市场经济体制要求，以完善的企业法人制度为基础，以公司制为主要形式，并具有产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学等具体特征的新型企业制度。现代企业制度是一种制度体系，包含着极其丰富的内容，它不仅仅指企业组织形式本身，也不仅仅指企业组织内部的各种制度，而是企业以及企业的一系列制度和制度环境的统称。它既包括企业的产权制度、组织制度、管理制度；又包括企业的各种制度环境，还包括在现代市场经济条件下处理企业以及与企业相关的一系列制度和在这种制度下企业与各方面关系的行为规范、行为准则和行为方式。
（一）产权与产权制度。产权是产权主体对产权客体拥有的一组权利的总称，包括使用权、用益权、处置权、监督权和让渡权。产权是有限的、自由的、可分解的、排他的和可交易的，同时由其排他性、有限性、可分解性保证：（1）如果产权不具有排他性，产权主体不清将导致任何产权主体都无权拿产权去交易；（2）如果产权不具有有限性，产权本身就不可度量，那么产权既不可能进行交易，也没有必要交易；（3）如果产权不具有可分解性，那么产权的可交易性仅限于产权整体的买卖行为。
产权制度是现代企业制度最基本、最重要的内容。产权制度结构的差异，同时也是现代企业制度不同类型划分的重要标志。产权制度是对财产权在经济活动中表现出来的各种权能加以分解和规范的法律制度，它以产权为依托，对各种经济主体在产权关系中的权利、责任和义务进行合理有效地组合、调节的制度安排。产权制度的核心是通过对所有者和使用者的产权分割和权益界定，使产权明晰化，以实现社会资源的优化配置。现代产权理论认为，经济增长的根本原因在于产权制度的有效安排，并使之合理化。只有建立起合理的产权制度，才能形成合理的市场价格机制和有效的激励机制，以实现资源的合理配置，促进经济有效增长。
（二）现代企业制度的基本特征
1、产权关系明晰的企业制度。产权明晰就是指要以法律的形式明确企业的出资者与企业的基本财产关系，尤其要明确企业国有资产的直接投资主体。企业的设立必须要有明确的出资者，必须有法定的资本金。企业中的国有资产属于国家，企业拥有包括国家在内的一切出资者投资形成的全部法人财产权；企业的法人财产是进行生产的保障，企业只能在一定权限内占有和使用；财产的所有权及其增值部分都属于出资者。企业破产清算时，其剩余财产也属于出资者所有，但出资者享有的权益是扣除债务后的净资产。
2、责权明确的企业法人制度。责权明确就是指在产权关系明晰的基础上，企业通过法律来确立出资者与企业法人各自应履行的义务和承担的责任。现代企业制度的一个很重要的特征就是使企业法人对其拥有的财产具有完整的法人财产权，即法人所有权。企业以其全部的法人财产独立享有民事权利，承担民事责任，依法自主经营，自负盈亏，以独立的法人财产对其经营活动负责，以其全部资产对企业债务承担责任。企业法人是个组织概念，法人代表可以更换，但是企业法人是依法设立相对稳定的。
3、有限责任的企业制度。出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益，即资产收益、做重大决策和选择管理者等权利；企业破产时，出资者只以投入企业的资本额对企业债务负有限责任。
4、政企职责分开的企业制度。政企分开是指在理顺企业国有资产产权关系、明晰产权的基础上，实行企业与政府的职能分离，建立企业与政府之间的适应市场经济体制的新型政企关系。政府是政权机构，虽然对国家的经济具有宏观管理职能，但不是对企业生产经营活动的直接干预，而是通过经济手段、法律手段及发挥中介组织的作用，对企业的生产经营活动进行调节、引导、服务和监督。企业则按照市场需要组织生产经营，以提高劳动生产率和经济效益为目的。企业不再依赖政府，同时企业要将承担的社会职能逐步移交给政府和社会，国家也不再支撑经营不善及亏损的国有企业，企业在市场竞争中优胜劣汰，长期亏损、资不抵债的企业应依法破产。
我国原有体制中存在严重的政企不分的状况。究其原因主要在于政府作为国有资产出资者的所有者职能，与政府作为社会公共事务管理者的一般行政职能没有区分，使得国有资产的投资主体不明确，造成所有政府部门都有权直接干预企业的现象。因此，必须把政府行政管理职能与企业管理职能分开，政府主要通过法律法规和经济政策等宏观手段来调控市场和引导企业；取消政府与企业之间的行政隶属关系，企业不定行政级别，企业的管理人员也不应作为国家公务员；规范国家与企业的分配关系，政府依法征税；把企业目前承担的社会职能分离出去，改由政府和社会组织来承担。
5、组织管理科学的企业制度。科学管理是指企业内部的管理制度既能体现市场经济的客观要求，又能体现社会化大生产的客观要求。现代企业制度有一套科学、完整的领导体制和组织机构，通过股东大会、董事会、经理层和监事会等公司治理机构的设置和运作，形成调节所有者、法人代表、经营者和职工之间关系的约束机制。通过这一治理结构，出资者的所有权与企业经营权的关系不单纯是企业外部的分离关系，而是进入企业内部形成的相互统一又相互制约的关系。现代企业制度还建立起科学的组织管理体制，包括企业的机构设置、用工制度、工资制度和财务会计制度等，建立起严格的责任体系。通过这一切调节所有者、经营者和职工间的关系，形成激励和约束相结合的经营机制。科学的企业内部管理制度能使出资者、经营者和生产者的积极性都得以调动，行为都受到约束，利益都得到保障，做到出资者放心、经营者精心、生产者用心。
二、国外现代企业制度经验借鉴
（一）美、日两国现代企业制度的基本特征。美、日两种模式的产权制度，由于企业股权集中度和股东身份不同，对企业的治理结构和经营行为会产生很大影响。
第一，美国产权制度模式的特点是产权集中度低，而日本模式的集中度高。美国股权结构以高度发达的个人产权为主体，突出股权的分散性，股权越分散，股东就越难以占有左右股东大会的地位，所有权与经营权的分离也就越加明显。在日本企业的股权结构中，不仅法人持股，而且金融机构持股比重较大，这种股权结构显然有可能产生相互制约、稳定交易。
第二，在公司股东的身份特征方面，美国个人持股比例较高，日本次之；金融机构作为人持股比例，美国要明显低于日本；非金融机构持股，日本高于美国。
第三，从所有权约束机制来看，美国现代企业中所有者对经营者的所有权约束主要是间接约束，因为美国企业股权高度分散化，持有股票的是众多分散的小额股东，他们很难通过集中的股东代表大会行使权力，也更难介入董事会。对日本来说，现代公司中前几位大股东均为法人股东，他们可以联合起来起控制作用。个人股东在日本大公司权力体系中基本上不起作用。况且，日本公司的董事会一般是由本企业领导人组成的，几乎没有外人。
第四，从企业行为目标来看，美国股份公司中经营者的行为目标优先偏向总资本收益率和股票价格的上升，而日本公司则偏重大股东，即法人持股者的稳定性以及经营集团的稳定性，使他们不必跟着股权变动进行短期决策，而是更加追求企业的扩张，提高市场占有率和长远发展。而企业间的相互持股，特别是金融机构与企业的相互持股，使日本企业能依靠大量的外部资金迅速扩张。
（二）美、日两国现代企业制度给我国带来的启示。对西方现代企业制度的典型代表美国与东方现代企业制度的突出类型日本的分析、研究、比较，目的还是为我国所用，为我国建立现代企业制度的改革服务。
1、构建科学合理的股权制度。纵观美、日两国现代企业制度的差异，从中发现股权结构的不同是两国企业制度差异的重要原因，进而又会使企业效应不同。我国是以公有制经济为主体的社会主义国家，这就决定了其股权结构有别于其他国家。解决好这一问题，也就等于解决了我国建立现代企业制度的关键问题。
我国建立现代企业制度，根据我国的具体情况，其股权结构应借鉴日本，建立以国家股为主体的多元的股权结构，并实行法人持股。在现代企业制度建立之初，还不宜采用美国那样的分散产权制度，更不像东欧和独联体各国那样，把国有企业变成为个人持股公司。
2、建立有效的约束机制。现代企业制度组织机构中的股东大会、董事会、监事会在美国、日本现代企业中所起的作用和所处的地位是有区别的。这在一定程度上决定了所有者对经营者采取不同的约束方式。过去，对待国有企业国家只委托经营者经营，却没有相应的制约机制，形成国有资产谁都管，实际上是谁都管不了的局面。为此，建立有效的现代企业约束机制是十分必要的。首先，组织机构要健全，董事会的人员形成，应有国家股、法人股、个人股的代表参加，广泛吸收社会各界人士参加董事会；监事会对股东大会负责，与董事会并列，对董事会和总经理管理机构进行监督。其次，通过法人相互持股，实现企业间相互影响、相互制约。集美、日企业约束方式为一体，所形成的一种新的约束方式，既可以避免美国企业只注重短期行为的弊端，又能像日本那样充分考虑企业的长远利益。再次，应培育经理市场，提供一种有利于经营者间相互竞争并发挥其聪明才智的条件和环境。
3、选择适当的融资方式。目前，国有企业资金很大一部分来源于国有银行，企业贷款总额在企业资金总额中所占比重较大。从这一实际情况出发，中国国有企业在融资上应借鉴日本的做法，以间接融资为主。需要注意的是，国有企业过去资金来源的两个渠道都遇到了自己的困难。首先，现在的财政已经成为赤字财政、债务财务，因而给企业提供的资本金是极为有限的；其次，银行现在一方面是不良债务大量增加，据粗略统计，有2万亿元左右；另一方面是自由资金占有率急剧下降，仅有3.3%，为企业所能提供的资金也是有限的。因此，在保持企业与银行合作的同时，应建设并完善资本市场，为企业创造良好的资本筹借和运用的市场环境，逐步扩大企业直接融资的比例，这样既有利于企业长期稳定经营，又可避免较大的风险。所以，根据中国的具体国情，企业融资方式应由单纯的间接融资走向间接融资与直接融资相结合的道路。
三、我国国有企业改革面临的主要问题
从总体上看，我国国有企业与现代企业制度还有相当距离，与从整体上搞活国有经济，提高国有经济的质量还有相当大的距离，继续深化国有企业改革仍然是一项艰巨而复杂的任务，主要表现在：
第一，政企职责不分和产权改革滞后是现代企业制度建设中的主要障碍。国有企业的所有者只能是全体国民，但对于每个国民而言，既没有对国有资产的委托权，也没有对国有资产收益的剩余索取权，而是由国家代表全民行使所有权。国有资产在经营管理中形成了一系列的委托关系。
第二，多元投资主体的公司制改革刚开始，股权结构不合理。现在，许多地方都说本地的国有骨干企业已建立起多元投资主体的现代企业制度，但实际上国有独资企业仍然过多，不只是极少数；而且国有股占的比例过大，非国有股占的份额太少，难以发挥作用。
第三，法人治理结构不完善。我国国有控股企业的治理结构与现代企业制度的要求仍存在很大的距离，表现为：董事会不到位，不能很好地代表出资者的利益，由董事会提名和聘任总经理的比例不高；监事会不能很好地发挥监督作用；股东大会形同虚设，未形成对经理层有效的激励和约束机制等。
第四，经营者的任用制度不完善。在经济全球化和市场竞争日益激烈的背景下，企业管理者选择的正确与否决定着企业的生死存亡，这就迫使发达国家企业转向依靠人才市场的力量，通过公开竞争、优胜劣汰、双向选择和将选拔范围扩展至全世界来挑选最佳人才。但在我国传统的经营者任用制度下，人才的选择范围只限于党政机关或本行业，或本地区，使得真正的优秀人才很难进入被选范围。
第五，企业内部的激励和约束机制不完善。在现代企业中，正确运用激励机制，刺激与鼓励经营者和职工在追求个人满足的同时，使企业整体利益得到发展。与激励机制相对应的是约束机制，通过约束机制，使经营者和职工的行为符合企业的要求。企业内部的激励和约束机制，特别是经营管理者的激励和约束机制，是现代管理制度的一个核心问题。
四、对当前我国国有企业改革的建议
要解决国有企业的困难与问题，有必要坚决地进一步深化企业改革，进行企业制度的变革，即建立现代企业制度。推动国有企业建立现代企业制度就是要从解决国有企业的现存问题入手，以在企业中建立公司制度作为组织基础，来逐步确立企业法人制度和有限责任制度，使得企业产权关系明晰，企业具有明确的出资者或投资主体、政府与企业的职责分开、政府的社会经济管理职能与政府的国有资产所有者职能分开、政府的国有资产所有者的职能和行政管理职能与国有资产经营者的职能分开；出资者、企业以及企业的经营者等的责权明确，要明确企业与出资者、企业与政府、企业与社会、企业与企业、企业与职工等方面的一系列基本关系，尤其要明确出资者仅就自己对企业的出资额对企业的债务承担有限责任，企业以自己的所有财产对企业的债务承担责任；通过明晰产权、政企分开、明确责权，促使企业加强和改善管理，尤其要建立起一整套科学管理的制度，提高企业的经济效益，使企业得到全面的发展。寻求公有制与市场经济相结合的实现形式和有效途径，寻求在社会主义市场经济体制条件下公有制的有效微观实现形式，使国有经济在社会主义市场经济体制条件下得以更好地发展。
（一）坚持股权多元化政策原则。国有资产经营公司对所属绝大多数的企业来说，进行现代公司制改造，必须以实现所有者多元化为前提条件，并根据国家规定和企业的不同情况，改造成股份有限公司或有限责任公司。凡是可以转为公司的企业，原则上股权都可以多元化。一些持有较多不良资产的国有独资公司，目前不具备股权多元化条件，但经过业务和资产结构调整，将来仍能股权多元化。
（二）大力发展资本市场。所有产权改革，都提出了一个要求，那就是资本市场的发展。从具体问题上说，一旦发生了产权改革，马上就会提出产权交易的问题，也就是发展资本市场的问题。多层次资本市场建设，一定要和本国的市场情况相适应，不能够去照搬国外的市场。
2015年8月，中共中央、国务院下发的《关于深化国有企业改革的指导意见》明确指出：“鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。实行同股同权，切实维护各类股东合法权益。”这为非公有制企业参与国有企业改革提供了政策保障并指明了方向。非公有制经济近年来在国家的大力支持下，发展环境不断优化，规模持续扩大。目前数量已占全国企业总数的80%以上，注册资本占全国总额的四成，为参与国有企业改革打下了坚实的基础。但由于政策体制等原因，目前非公有制企业参与国有企业改革的渠道并不顺畅，依然有很多困难需要解决。因此，新形势下非公有制企业如何顺利参与国有企业改革是社会各界需要共同探讨的重大课题。
一、非公有制企业参与国有企业改革的意义
（一）调整所有制结构，打破国企垄断
结构主义经济学认为，合理的结构是生产力，是经济增长的发动因素；扭曲的结构是阻碍力，是经济增长的限制因素。改革开放以来，我国公有制经济和非公有制经济的比重不断变化，非公有制经济快速发展，所有制结构日趋合理，有效助推了国民经济持续发展，增强了经济社会发展活力。但近年来，国有企业利用行政资源优势抢占了许多新生市场的高地，获得高额垄断利润，极大地挤压了非公有制经济的发展空间，使得不同所有制经济成分的冲突日趋升级。为改变不合理的经济结构，国务院先后提出了“非公36条”和“新非公36条”，鼓励民间资本进入垄断行业，但收效甚微。因此，党的十八届三中全会明确提出：“鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。”
（二）发挥市场资源配置作用，打破政府行政垄断
在社会主义市场经济体制下，资源配置应由市场发挥决定性作用。然而，由于政府行政性垄断的存在，非公有制经济没有获得与公有制经济平等的发展空间和机会，市场资源配置作用难以真正发挥出来。鼓励非公有制企业参与国有企业改革，就是对目前错误做法的纠正，目的是通过赋予非公有制经济更广泛的发展机会和空间，逐步获得与公有制经济平等的地位，逐渐凸显权利配置资源的作用，让市场而不是政府发挥资源配置的决定性作用。而发挥市场配置资源的决定性作用，在客观上就要求打破所有制藩篱，让不同所有制经济成分的企业依据市场规律融合发展，而不是彼此排斥[1]。
二、当前非公有制企业参与国有企业改革存在的障碍
（一）思想认识障碍
目前，在理论界、企业界及政府部门对于非公有制企业参与国有企业改革还存在不同看法和担忧，没有形成改革凝聚力。
一是担心非公有制企业参与国有企业改革会动摇公有制的主体地位。有些人认为，非公有制经济与公有制经济是此消彼伏的关系，非公有制经济不断增长会导致公有制经济的比例逐渐减少。因此，鼓励和支持非公有制经济的发展，有可能会动摇公有制的主体地位。学者昆仑岩就认为，要正确处理非公有制经济与公有制经济的关系。欧洲国家在私有化、自由化浪潮中付出了沉重代价，但即便这样，它们目前仍保有相当高的国有化程度，国企投资占全国投资总额的比重一般都在20%以上。而我国2008年末在全国企业资产中国资仅占23%。中国作为处于后起现代化进程中的社会主义国家，国有经济所占比重总体上不能再降低，否则中国特色社会主义经济基础名存实亡[2]。
二是担心非公有制企业参与国有企业改革会造成国有资产流失。20世纪八九十年代，国家推出“抓大放小”的战略，国有企业采取改组、兼并和出售等形式进行自我改革。在实施过程中，由于监管缺失等因素，国有资产在改革中流失严重，成为一些人的私有财产。当十八届三中全会提出鼓励非公有制企业参与国有企业改革后，各种忧虑就开始涌现。全国政协经济委员会副主任王永庆对混合所有制改革可能造成的国有资产流失表示了担忧。他认为，国企改革从20世纪80年代初一直到现在，大概三十几年一直在做，这中间几经反复，虽然主流是好的，但也留下了国有资产流失的“后遗症”[3]。
（二）权益保护障碍
一是非公企业话语权障碍。非公有制企业参与国有企业改革，如果国有企业的规模很大，持股比例较高，那非公有制企业就会缺乏足够的决策权和话语权，难以真正参与企业的生产与经营。温州中小企业促进会会长周德文表示，民间资本的需求很明确，一是话语权，不仅要允许民营资本参股，也要允许他们控股或者并购，这样才是比较彻底的改革。调查数据显示，73%的民营企业家担心如不能控制股权则失去话语权[4]。因此可见，话语权和决策权是非公有制企业参与国有企业改革的根本性因素。
二是国有企业职工权益障碍。非公有制企业参与国有企业改革，如果非公有制企业实现控股，国有企业的职工身份将被置换，各种福利难以得到保障。此外，企业员工持股是维护职工经济利益，激发企业活力和员工积极性的主要举措，但社会上争议一直不断。因此，解决职工的身份转换及维护职工的经济利益是非公有制企业参与国有企业改革关键环节。
三、新形势下推动非公有制企业顺利参与国有企业改革的对策
（一）解放思想观念
1.深刻理解两个“毫不动摇”。十八届三中全会明确提出：“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力。”坚持“两个毫不动摇”，是我们运用生产力和生产关系基本原理，结合我国具体国情所做出的现实选择。一方面，我国走社会主义道路要以公有制为经济基础，这对于增进人民福祉、保障公平正义、逐步实现共同富裕具有决定性的意义。必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制的主体地位，任何时候都不能将全盘私有化作为改革发展的选项。另一方面，我们所建设的社会主义还处在初级阶段，多层次的生产力水平从客观上要求有多种所有制与之相适应。必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，任何设计都不能主观地超越这一阶段[5]。
2.深刻理解互补合作的必要性。目前，随着各项红利逐渐消逝，国有企业虽然规模不断扩大，资本回报率却在迅速下降。财政部数据显示，截至2013年底，全国非金融国有企业总资产已达91.1万亿元，但净利润总额仅2.4万亿，同比增长5.9%，国务院国资委主管的113家央企2013年利润总额为1.3万亿，同比仅增长3.8%，两者均显著低于同期GDP增速[6]。鼓励非公有制企业参与国有企业改革就是要促进国有企业和非公企业互补合作、协调发展。一是可以促使非公企业和国有企业在平等竞争中相互促进，特别是对国有企业形成加快改革和发展的压力，有利于加快国有企业的改革进程。二是有利于国有企业建立现代企业制度，完善法人财产权和法人治理结构，实现所有权和经营权分离，形成企业内部的制衡机制和科学的决策机制。
（二）破除体制藩篱
1.打破行政性垄断。“非公36条”和“新非公36条”的实践效果甚微，主要原因是政府行政垄断依旧严重，审批权限下放有限。新形势下，非公有制企业参与国有企业改革必须要打破各种形式的垄断，特别是行政性垄断。政府相关部门要解放思想，高度认识非公有制企业参与国有企业改革的重要意义。在市场规则制定和执行上，要做到平等、公正，杜绝在公共资源配置上各种形式的暗箱操作，真正实现市场主体间不分公私的平等交易、平等参与、平等进入、平等竞争、平等发展。
2.打破国有企业“一言堂”的局面。要激发非公有制企业参与国有企业改革，发展混合所有制的积极性，需要营造公开、公平、公正的市场环境，保护股东利益，尤其是小股东利益。首先，要建立现代企业治理制度，建立真正意义上的董事会，从法律上或者章程中要规定董事对中小股东的义务，让非公有制企业在董事会里拥有真正的决策权，达到利益共享、民主决策的混合所有制。其次，要加快推动垄断领域改革，破除各种隐性障碍，制定非公有制经济进入垄断行业的实施细则和办法，允许非公有制企业在一些关键领域相对或绝对控股。最后，要建立与现代企业制度相配套的独立司法体系，保证出资人作为股东所拥有的一切合法权益。在法律层面需要增加保护中小股东权益的一般性规则，明确大股东的民事、行政和刑事责任，规范大股东行为，保证各个投资主体能够处于平等的地位，能够相互监督、制约，防止任何一方滥用自己的权利和权力。
（三）完善配套政策