关键词：政策执行；跟踪审计；含义；方法；对策
政策执行情况跟踪审计是具有我国特色的审计方法，是我国审计机关在经济快速发展的情况下探索出的一种审计模式。跟踪审计起步于1990年，2005年以后随着南水北调项目、西气东输项目、汶川地震灾后重建项目等审计的接踵而来，政策执行跟踪审计进入快速发展阶段。
一、政策执行情况跟踪审计的内涵及特点
（一）政策执行情况跟踪审计的内涵
政策执行情况跟踪审计是指国家审计机关和审计人员对相关资金筹措过程、使用过程、绩效情况、相关政策实施过程进行的一种审计活动，它需要的时间较长，主要涉及经济、教育、社会、资源、文化、环境等国家出台的相关政策。政策执行情况跟踪审计的内涵主要包括三个方面：第一，政策执行情况跟踪审计的本质是审计，且是国家审计机关的专门性审计监督活动。它不同于政策制定和执行部门，且与这些部门没有利害关系。所以，政策执行情况跟踪审计能够独立、客观地进行审计；第二，政策执行情况跟踪审计能从整体上较系统的反映政策制定和执行部门的问题。因为政策制定和执行部门涉及不同层次、多个部门，很多是上下级关系，容易产生利益纠纷和矛盾。而审计部门本身的性质使其能够独善其身，所以，能够完整的进行监督和提出问题。第三，政策执行情况跟踪审计需按审计准则规定的审计程序和职责进行审计，同时，对发现的严重违法违纪行为要移送司法机关处理。
（二）政策执行情况跟踪审计的特点
政策执行情况跟踪审计与传统审计相比有其显著特点。首先，时效性。它从细微处入手，主要关注政策的潜在风险、薄弱环节，使问题被扼杀在萌芽状态，坚决杜绝小问题演化成局部性和全局性的大问题。其次，过程性。它主要在政策执行过程中进行审计，不是事后审计，也不是事前审计，所以，审计时间的跨度很长。最后，预防性。政策执行情况跟踪审计有两方面的预防效果：①对制度的缺陷、重大体制有免疫功能；②能有效预防腐败，保护国家利益和经济安全。
二、政策执行情况跟踪审计的现状
（一）目前的政策执行情况跟踪审计现状使审计目标的完成大打折扣。正常的政策执行情况跟踪审计是在政策执行前、执行中、执行后进行全方位、全过程的审计。审计人员不断提出建议，政策执行单位予以纠正调整。然而，由于尺度把握不准，审计人员往往介入太深，变成了深层次的发现问题，忽视了保障被审计单位政策顺利执行的目的。
（二）无论从理论层面还是现实层面来看，审计介入的合理时间点没有定论。完整的政策执行情况跟踪审计要经过决策阶段、研究讨论阶段、试点正式实施阶段。不同阶段介入审计的效果不同。在现实的政策执行情况跟踪审计中，往往偏重于政策执行的效果，很少关注政策制定的前赡性、科学性。
（三）从审计人数和审计人员能力方面来看，很难有效的完成审计任务。目前的政策执行情况跟踪审计覆盖面广，需要不同的部门协助进行，同时，要求审计人员既要了解此项政策的来龙去脉，又要多角度、多方位的开展工作，不光掌握本专业的知识，还要熟悉被审计单位的专业知识、专业术语。所以，对审计人员的专业能力提出了很大挑战。
三、政策执行情况跟踪审计的常用方法
政策执行情况跟踪审计可以借鉴绩效审计的使用方法，如使用调查统计或建立指标体系作为主要的审计手段。而指标的选取和指标权重的确定是需要慎重考虑的。
（一）建立常用审计指标库
指标库的建立要易于日常维护，所以，要充分考虑时间的连续性。数据库数据的获取途径是多方面的，主要有以下几类：①地方社会经济发展的常用指标，可向当地部门咨询当地的物价指数、国民生产总值；②各类审计指标，可定期向各类审计部门获取，如社保审计部门关注的社保指标、财政审计部门关注的财政指标、环保审计部门关注的环保指标；③根据时代的发展，计算机已日益深入到人们的日常工作中，有技术条件的审计部门可建立数据库，实现数据的更新和维护。
（二）循序渐进的进行审计实践
在当前条件下，政策执行情况跟踪审计执行范围不是很广，特别是地市一级的国家审计部门难以承担宏观的经济社会政策的审计。所以，审计部门可以由简入繁、循序渐进的扎实推进新型审计类型。笔者认为，可以从以下两方面入手：①选择合适的行业，行业历史数据获取比较方便，评估指标具有广泛的认可度，比如环保行业；②选择合适的政策审计，最好是涉及的部门较少、利益部门相对单纯、内容单一、政策边界清晰，如各级财政专项资金的补贴政策等。
四、政策执行情况跟踪审计存在的问题
（一）思想认识不到位
一方面，审计人员对审计工作有消极态度。认为审计就是得罪人，出力不讨好，往往避重就轻，不敢深入调查，从而加大了审计风险。另一方面，审计人员经常站在被审计单位的角度看问题，认为争取到项目资金不容易，只要不违反大原则、大政策就可以，往往睁一眼、闭一眼，使有限的项目资金不能用到刀刃上。
（二）法律法规不完善
在法律层面上，我国政策执行情况跟踪审计方面的法规规制度很不完善。既没有明确具体的内容、原则、实施步骤，也没有惩罚制度。审计单位与被审计单位的权利、义务也不清晰，很多基层审计机关摸着石头过河，操作不规范，使审计质量、审计效果大打折扣。
（三）审计力量与政策执行情况
跟踪审计的高要求存在差距当前，经济社会快速发展，新经济事物不断涌现，传统的审计方法己不能满足审计要求。基层的一线审计人员往往具有精湛的财务审计专业技术，但知识面较窄，没有很好的政治敏锐性和对问题的洞察分析能力，复合型人才大量缺乏。同时，一线审计队伍数量严重不足，工作压力大，继续教育跟不上。所以，对政策执行情况跟踪审计很难有效把握，审计效果流于形式。
（四）审计目标不易实现
由于各级审计机关受各级地方党委、政府的直接领导，审计机关的独立性难以保证。一旦政府执行情况跟踪审计政策存在问题，审计纠偏问责机制运行不力，会出现上级政府干预审计报告真实性的现象，达不到审计的监督作用。
五、政策执行情况跟踪审计问题的解决对策
（一）尽快完善政策执行情况
跟踪审计制度经过多年的摸索，我国政策执行情况跟踪审计巳形成一定的模式。但我国制度体系建设相较于发达国家仍不够系统完善。所以，政策执行情况跟踪审计在法律制度、政策执行上要更上一层楼。结合中国特有的国情，积极探索出适合中国特色的审计组织模式。加快与之配套的制度体系建设，使政策执行情况跟踪审计真正做到有法可依、有制度可循、有规则可判断。
（二）加强对审计质量的控制
审计人员评价审计往往注重资本效益的执行情况，大局观不强。有时对国家的政策理解不到位，不注重换位思考。审计人员需结合审计的过程性、广泛性、全面性的特点加强审计质量控制。规范审计工作流程，降低审计风险。在理解政策的基础上，多方考虑政策执行的偏差、政策执行力度打折扣等问题。并在审计实践中验证，使政策有理有据的落实到位。
（三）合理定位政策执行情况
跟踪审计的介入深度审计机关在审计过程中应当扮演旁观者的角色，参与政策执行的过程，而不能作为执行者从事政策制定和决策。在审计的过程中及时发现问题，积极与被审计单位进行书面及语言沟通，不应直接干预被审计单位的工作。
（四）准确把握政策执行情况
跟踪审计的介入时间首先，政策执行情况跟踪审计要确定是从制定阶段介入还是从实施阶段介入。其次，对跨度时间较长的审计项目，审计机关可根据审计资源的多少及项目的特点，最少每年安排一次审计。最后，对短期的政策项目，审计机关要在充分了解政策背景的情况下，抓住重点的控制环节，进行不定期地跟踪审计。
（五）注重审前准备,充分进行审前调查
首先，在审计前加强审计人员的业务培训，尤其是扩容被审计单位的专业背景知识、行业特点，做到心中有数，增强专业胜任能力。其次，进驻被审计单位全方位、多角度的收集资料，充分了解与政策相关的情况，找出审计重点。最后，在前期充分准备的情况下群策群力，制定明确可行、重点突出、容易操作、周密完善的审计方案。
（六）创新审计方式
一是在审计方式的选择上要科学合理，不同的项目、不同的审计目标要分清，是专项审计还是普通审计，是单独审计还是与其他审计结合。同时，审计人员的配备要考虑知识结构、经验积累、年龄层次等因素。二是审计方法要集思广义、拓宽思路，在原来常规方法的基础上寻找新思路。比如，采用比较分析法、反证分析法、个别访谈法等，激发出审计人员的智慧火花。三是扩大审计领域，尤其在预算、专项资金、经济责任等项目中涉及政策执行情况跟踪审计的重点内容。
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[关键词]基建工程；全过程跟踪审计；工程项目
doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2017.13.009
[中图分类号]F239.6[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2017）13-0022-02
1基建工程全程跟踪审计的内容
1.1前期准备阶段
（1）审查基本建设项目立项程序能否规范有效，审批手续是否齐全，建设资金来源能否正当，资金是否有保证，开工条件能否具备，工期预测合理等。重点是审查目及建议书审批的可行性，研究报告审批和初步设计审批严格遵守审批程序。
（2）工程设计是造成工程造价高低的核心因素，设计变更和设计缺陷一般是造成工程投资增加的主要因素，故而选择设计单位的好坏，影响设计成果，进而影响各功能的实现，全过程审计有助于督促双方做出准确、可靠的设计方案，避免后续发生纠纷，增加工程成本。
（3）基建工程招标投标是全过程审计的至关重要的内容，是否公开、公平、公正，是否存在围标、串标的情况发生，中标公司的报价是否合理等问题，全过程审计需要从招标公告、范围、方式、投标清单、是否履行了相对应的审批手续等各个环节加大审计力度。
1.2施工建设阶段
（1）重点对建设资金管理、建设管理、质量控制进行审计审查，建设资金有无按时足额到位，审查建设的资金能不能按规定专户管理、专款专用，是不是按照工程进度付款，有无挤占，有无弄虚作假，挪用建设资金或潜逃等情况。
（2）施工合同是工程全过程审计的核心部分。首先，在合同签订初期，主要审查合同订立形式恰当与否，合同主体的合法性，有无违法分包、转包工程，合同文本能否达到国家标准格式，合同的工程内容及承包范围是否明确，合同工期、质量等级是不是按招标投标的约定签订，合同条款里涉及工程价款结算事项有无执行约定等。其次，大宗材料、设备价格、材料、设备档次的选择和价格的确定对控制工程造价在投资允许范围内起着关键作用。应当重点审查有没有降低标准或以次充好的情况，必要时可到质检部门鉴定，如合同以包工包料形式签订，要对进场材料、设备的产地、规格等内容进行复核。同时，必须由审计部门、基建部门、监理单位、施工单位共同确认。最后，合同履行的审计一是审查预付款的支付能不能按照合同约定，预付款扣回有没有符合国家规定。二是审查工程款的支付是不是和实际的工程量相匹配及符合合同约定。三是重点审计变更签证，注意审查变更和签证的理由充不充分，情况是否属实，计量是否准确，手续是否齐全，资料是否完整，与合同有无冲突，变更金额较大的，应到施工现场，详细了解现场情况，走访施工单位、监理单位，进行复核，以便及时发现问题并解决。四是审查有没有故意扩大范围，提高工程标准，突破概预算的情况。
（3）审计监理、质监机构中质量控制能否到位，有无不按图纸、不规范施工、偷工减料等工程质量问题。
（4）审查建设单位管理费。基本建设单位存在的普遍问题是建设单位管理费超支现象严重，甚至成倍地超出原有金额。导致多数项目建设单位管理费超概算的原因主要有两个方面：一是概算的计算标准偏低。标准与实际需求的过度背离，致使其缺乏现实指导作用，超额的问题难以避免。二是建设单位自身对此项费用的管理重视不够，控制手段不够。特别是一些属临时机构性质的建设单位，管理制度不健全，支出随意性大的现象更加明显，这也是审计中必须注意的问题。
2跟踪审计工作中要充分加强各方的相互配合
（1）需要统一认识。在跟踪审计之前，需要对各个部门的思想进行统一，自觉支持审计工作。建设单位基建管理领导和基建管理人员需要在跟踪审计问题上达成一致要求，不能够统一准确思想，不能够更好地配合审计相关工作，跟踪审计作用不能够得到更好的发挥，那么审计就会成为一个幌子，有时在建设单位决策过程中会出现错误，甚至成为建设单位决策失误、管理混乱和个别人员违纪违规的挡箭牌。因此，全过程跟踪审计的重要性需要各方共同实践，尤其是业主单位，必须足够重视，加强与审计单位的配合单位，对施工单位进行有效管理和配合，理解审计工作的主要内容。
（2）要正确处理跟踪审计和工程监理的关系。全过程审计要把日常工作协调好，力争形成合力。跟踪审计的作用能不能充分发挥，除了技术性因素之外，还取决于建设单位的态度和监理的配合。跟踪审计与监理能否达到1+1>2的效果，需要观察二者在定位上是否准确，分工是否合理，是否达到协调的目的，这些都是减少内耗的主要因素，会形成一种合力。建设单位管理人员对跟踪审计与工程监理管理配合的一个重要方面就是要协调他们之间的关系，确保他们各方充分发挥作用。
（3）要正确处理跟踪审计和承包方之间的关系。全过程跟踪审计必须体现出审计的专业化、规范化，对项目实施期间技术、经济等洽商的变动要高度重视，随时根据现场工程的变化量化经济指标，在承包方提出工程造价变更时，要及时确定经济变动，同承包方达成一致意见，以便开展后续工作。同时，也需要控制系统风险，审计人员和施工人员经常密切合作；工作人员之间是否会存在利益、权力的交换，也需要全过程审计单位加强监督和管理。
主要参考文献
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【关键词】风险导向审计；交通工程；跟踪审计；应用；对策
风险导向审计是以对审计风险的评估作为审计工作的基点，并将此贯穿于审计工作全过程的现代审计模式，风险导向审计是审计领域发展的最前沿，有其先进性、科学性和有效性。根据目前交通工程跟踪审计的现状，寻找风险导向审计与跟踪审计二者最佳融合点，把风险导向审计融入到交通工程跟踪审计中，利用项目风险对交通工程造价的影响，充分发挥风险导向审计控制审计风险的优势，最终达到控制交通工程造价的目标。在如今这样一个既注重审计效益，又强调风险防范的时代，全面推行交通工程风险导向审计，就有可能取得意想不到的审计效果。本文试从风险导向审计在交通工程跟踪审计中的应用谈谈一点浅见。
一、风险导向审计应用于交通工程跟踪审计的可能性
（一）风险导向审计的客体可以是非财务的，它能够以除了财务报表等财务资料之外的交通工程项目的可研性研究报告、施工方案设计、招投标、工程合同和工程预决算书等工程项目资料作为审计内容，审核和评估项目投资是否达到预期目的，都是对被审业务活动或单位的监督和评价，审计目标实质是基本一致的。
（二）由于交通工程项目风险的存在，以及业主单位、施工单位、监理单位提供材料也存在错报的可能，而审计中介机构或内审机构也同样要对工程审核结果的真实合法性负责，因此也存在很大的审计风险。这些审计风险的存在必然会使他们在审计重要性原则的前提下尽可能去规避审计风险，传统的审计理论与方法已不适应交通工程跟踪审计的发展和需求。这种工作重心的前移，不但能使交通工程跟踪审计避免出现只重视细枝末节，忽略主要风险的情况，而且有利于提升其在内部风险管理中的地位和实现交通工程跟踪审计为交通事业增值的目的，这样就使将风险导向审计应用于交通工程跟踪审计创造了可能。
（三）国际内部审计实务标准及其最新发展趋势，要求交通工程跟踪审计采用风险基础审计理论和方法。交通工程跟踪审计强调从宏观层面监督审核工程的项目决策、设计、招投标、施工到最后竣工决算各个环节的工作，而风险导向审计具有很强的战略性和系统性，它本身就很强调宏观分析，这些与目前交通工程跟踪审计趋势不谋而合。
（四）分析性复核的方法在交通工程跟踪审计实际操作过程中已有使用。它的基本原理是突出数据的敏感性，通过分析数据，找到变化幅度与估计值之间有较大差异的数据，以此确定审计重点，而这恰恰是在风险导向审计思路下用来确定重要性水平和风险大小的常用方法。
二、风险导向审计应用于交通工程跟踪审计存在的困难和问题
（一）与风险导向审计配套的法律法规尚不健全。风险导向审计发展的前提条件就是法律风险的增加，如果法律风险越高，对审计机构和审计人员的约束越强；反之，审计机构和审计人员会低估审计风险，导致必要审计程序缺失，不能收集到充分、适当的审计证据来支持审计目标，从而产生审计失败。
（二）审计机构和审计人员的综合素质存在较大的差距。风险导向审计对审计机构和人员的业务素质提出了新要求，不仅要具备丰富的审计理论和实践经验，还要具备必需的管理学知识和经济学知识，能够运用系统的、战略的观点充分了解、分析所处的宏观经济环境和行业发展状况，对有可能导致报表错报风险的内外部因素进行客观、系统的分析与评价，将审计视角扩展到内部控制以外，从较高层面上评估风险，而不是仅仅注重会计处理的细节。
在交通工程跟踪审计中实施风险导向审计方法，更加要求审计机构和人员具有判断业主单位、施工单位和监理单位是否具有生存能力和合理的计划能力，不仅要熟练掌握会计、审计知识，也要掌握交通工程知识、管理知识、行业知识和法律知识等，还要熟练运用各种分析工具对各种财务指标和非财务指标进行分析。目前，审计中介机构和审计人员法律、管理、行业等方面的综合知识欠缺，不具备运用数理统计方法的能力，这些都不利于风险导向审计方法的实施。
（三）审计成本有所增加。实施风险导向审计方法，首先需要培训审计机构和人员，使他们熟悉业务流程等有关方面的知识，这就需要有一定的投入。实施风险导向审计方法初期，在审计计划阶段和执行控制测试阶段，审计机构和人员关注的范围扩大，程度加深，必然导致工作时间和审计成本的增加。成本能得到补偿是实施好新的审计模式的前提，在会计市场竞争激烈的情况下，成本的增加往往不可能与收费的增加同步，这就有可能因为审计机构和人员实施的实质性程序有限，在没有发现风险控制存在缺陷或测试风险控制不充分的情况下，增加审计风险。
（四）信息系统建设滞后。风险导向审计的重要特征是审计重心前移，审计机构和人员必须首先执行风险评估程序，充分了解项目各方整体经营环境，然后针对风险不同的客户、客户不同的风险领域，设计个性化的审计程序。因此，审计机构必须建立强大的信息系统，以便在风险评估时了解客户的战略、流程、风险管理、业绩衡量等。目前信息系统的建设还达不到风险导向审计的要求，导致风险评估不准确。
（五）审计辅助软件的使用与完善有待提高。风险导向审计方法中分析性程序占据非常重要的地位，辅助审计软件的使用在其中发挥着重要的作用。西方发达国家大量运用分析性程序的条件是辅助审计程序的开发和运用，它可以直接对数据库进行加工分析，依据软件模型自行处理数据，使运用分析性测试程序成为节约成本的重要手段。另外，采用审计软件使统计抽样的样本更具代表性，审计抽样风险可控，为风险导向审计提供了技术支持。目前，我国在审计软件的开发和使用上不够理想，还有待提高，而且大部分审计机构和人员缺少相应的技术准备。
(一)审计法律法规不健全,跟踪审计缺乏统一规范。目前我国虽然对跟踪审计进行了大胆实践,形成一套独特的跟踪审计实践操作思路,但是作为一种新生的绩效审计模式,还没有形成一套统一的法律规范体系。当前我国虽有《中华人民共和国审计法》作为法律依据,但是其对有关绩效审计的规定尚不明确,对跟踪审计基本上没有提及。纵观审计法的整个内容,不难发现,有关审计机关职责、审计机关权限和审计程序等方面只是针对财务审计有明确规定,并且限定审计的内容和范围较小,仅限于预算执行情况和决算的审计监督范围,这是无法达到跟踪审计的预期目标的。正是由于跟踪审计的范围、内容、程序、审计取证、审计报告等都缺乏统一规范,导致跟踪审计工作带有很大的主观性和随意性,不能确保审计质量,因此,必须尽快加强跟踪审计的制度化和规范化建设。
(二)审计人员综合素质不高,难以满足跟踪审计的要求。我国审计队伍的知识结构目前以会计、审计人才为主体,复合型人才较为缺乏,而跟踪审计对象的复杂性、多样性决定了审计人员必须具备多学科知识,必须运用多学科的知识,采用多样化的审计方法,采取多种审计手段。由于多种原因,长期以来审计人员以财务收支审计为主,对其他领域的知识运用不多,视野相对狭窄,知识面也比较窄,不能综合运用经济学、社会科学、法律、财务与工程方面的知识进行分析和判断这些审计人员将难以满足跟踪审计工作综合性强、层次高的要求。因此,审计人员综合素质不高,将对开展跟踪审计工作是一个很大的制约因素。
(三)审计信息化水平相对落后,无法适应跟踪审计的需求。随着计算机技术、网络技术的发展,网上交易、无纸化办公、会计电算化日益普及,而跟踪审计是一项复杂的信息管理工程,需要对整个项目各方面的审计信息进行收集、整理、分类分析并存档管理,因此,必须使用计算机技术进行辅助审计,需要有较高水平的信息化审计手段作为技术保障。众所周知,我国的财务软件无论是在功能上还是开发技术上都发展很快,且正在由核算型向管理型方向发展,然而审计软件的应用却并不普及,推广速度远远落后于财务软件的普及程度。目前许多单位审计信息资料没有有效地与局域网络进行链接,审计信息与数据不能互通,资源与信息没有实现共享。有的审计部门的局域网络与相关部门没有实现相互连通,实现远程审计比较困难。同时由于我国许多信息系统还没有审计接口,审计软件无法获取系统的电子资料,计算机审计还停留在浅层次运用上。另外,我国审计人员的计算机水平有限,影响了审计机关的信息化建设。如《审计署提出信息化建设总体目标和构想》中指出,全国审计系统已有2万多人具备计算机初级水平,占审计人员的25%,这些数据充分说明我国审计人员的计算机水平有待进一步加强,方能适应当前跟踪审计的信息化需求。
(四)审计管理机制不完善,跟踪审计难以顺利实施。随着市场经济的发展和地方立法权的完善,现行的审计机关接受双重领导机制,使得中央和地方审计机关的关系逐渐疏远,有些矛盾日趋凸现。如现行审计管理机制下,跟踪审计经常受到地方政府领导的个人意志左右,不能很好地独立开展工作。现行的跟踪审计工作没有相关法律依据,大都是根据政府领导决策开展的,实质上政府领导对审计机关拥有实质性的制约力和决定权,对于审计项目中管理、体制方面的问题,审计机关都无法进行审计。即使是有些审计机关根据上级部门安排开展跟踪审计,也难逃“自我检查”之嫌。从近年来我国审计机关每年揭露的大量违规行为中,不难发现,我国审计工作的重点还是停留在财务审计,并不是真正地跟踪审计。由于我国各级政府的考核指标带有明显的“GDP化”倾向,因此,跟踪审计主要是对财政资金的收支情况进行审计,而无法有效地进行效益审计。
二、关于完善跟踪审计的对策建议
(一)逐步推进跟踪审计法制化。为了使我国跟踪审计能够得到规范实施,真正发挥应有的作用,应当尽快借鉴国际和西方先进国家绩效审计制度建设的经验,积极探索与中国实际相结合的跟踪审计的组织形式、范围、内容和方法等,形成一套可操作的规范并尽快通过立法程序加以明确规定。同时,根据我国审计事业发展的实际,加快《中华人民共和国审计法》的修订工作,应明确绩效审计以及跟踪审计的法律定位,为跟踪审计的实施提供法律依据,必将有力地推动跟踪审计的开展,促进跟踪审计的逐步完善。另外,在现行的跟踪审计工作过程中,应注重审计成果转化,坚持边审计、边整改、边规范、边提高,及时总结工作中的不足,及时调整跟踪方案,逐步完善内控制度,要围绕法规和审计工作职责,研究和制订开展跟踪审计的操作规范,规范和指导跟踪审计工作,要通过制度规范跟踪审计行为,保证跟踪审计的有效实施,使跟踪审计逐步进入程序化、规范化、制度化的轨道中。
(二)大力加强跟踪审计队伍建设。跟踪审计是一项系统化的工程,需要审计人员使用创新的方法和多学科的知识,因而审计人员在开展跟踪审计时除了具备传统的财务审计能力外,还要求审计人员具有更多的专业知识,如经济学、社会科学、法律、电子技术、环保与工程技术等。因此,审计机关必须加强跟踪审计队伍建设。首先,要不断加强对现有审计人员的培训,培训的内容不仅要涉及国内外跟踪审计理论的研究成果,还要重点突出跟踪审计业务知识和能力的培训。其次,要鼓励跟踪审计人员深入到项目建设一线学习审计新技术、新方法,不断提高审计人员的专业技术水平和实践经验。最后,要适当引进一些专业人员充实到跟踪审计队伍,如可联合会计主管部门、环境保护部门和社会中介组织,聘请注册会计师、环境工程技术专家、律师和建筑师等加入到审计部门工作,利用这些人员的专业知识和技术,拓宽审计人员的知识范围,提高跟踪审计的效率和效果。
(三)要根据跟踪审计的需要,适度超前地更新计算机设备,并相应采用设备仪器辅助审计。如GPS定位仪、全站仪和检测仪器等,为加快审计信息网络建设打下坚实的硬件基础。其次,要加强审计软件开发和审计人员的计算机培训,结合跟踪审计人员工作的实际,形成一些成熟的人机高效组合的审计软件运营系统和人才,从而将跟踪审计的各项业务熟练地运用到系统软件中处理,提高审计的工作效率。最后,要积极探索联网审计,全面落实“金审工程”实施系统,强化网络审计监督。
关键词：工程建设跟踪审计必要性问题措施
一、建设项目跟踪审计的必要性
建设项目一般来说有周期长、投资大的特点，极易出现管理上的监管漏洞，一旦在某一个环节出现问题就会给整个建设项目带来极大的损失与浪费。长久以来，我国建设项目审计主要采取事后审计，在工程建设的事前与事中并不采取一定的审计措施。这种审计模式给我国建设项目的监管工作带来很大的弊端，难以从根本上对建设项目起到必要的监督与管理作用。针对这种建设项目审计模式暴露出种种不足以及近年来我国工程建设领域出现的重大腐败案件，我国审计部门顺应形势，及时跟进，采取了将审计关口前移的工作方式，推出了把建设项目事后审计转变为建设项目全过程跟踪审计，这种审计方式的采用对我国工程建设项目的监管起到了积极的促进作用。
1.建设项目跟踪审计有助于完善我国工程建设领域的监督机制，对于工程建设领域的腐败行为具有一定的抑制作用。
在工程建设领域开展招投标，这是我国政府针对建设行业所采取的一项积极措施，目的为消除暗箱操作、节约建设资金。然而，由于我国传统形式上的审计总是在建设项目竣工之后才开展，这种事后审计的形式往往给工程建设领域的暗箱操作、围标行为的产生留下可乘之机，从而导致工程建设项目实施过程中无视法规的严重后果。作为跟踪审计的重要组成部分，目前审计部门十分重视跟踪审计中的招投标审计环节，在汶川地震灾后恢复重建跟踪审计项目中，我们将审计关口前移，在招标阶段就提前介入，参与多个项目的招投标工作；一些地方开展了“拦标审计”，进一步规范了招投标行为，为建设项目构筑反腐败的“防护墙”。
2.建设项目跟踪审计有助于发挥“免疫系统”功能，进一步提升审计部门的良好形象和公信力。
温家宝总理在今年政府工作报告中提出“今年政府投资力度大，新上项目多，要确保监管到位，绝不能搞劳民伤财的‘形象工程’和脱离实际的‘政绩工程’……财政资金运用到那里。审计就跟进到那里”。讲话中指出了建设项目跟踪审计的范围和目标，对建设项目跟踪审计提出了新的要求，即建设项目必须及时跟进，而不是仅仅在事后通过审计做一个鉴证，否则建设项目将可能出现损失浪费、管理不规范，乃至出现‘形象工程’和‘政绩工程’。事后审计即使把它揭露出来，损失已经造成了，无法挽回。可见建设项目跟踪审计有助于发挥“免疫系统”功能，发挥预防、揭示和抵御的功能。在建设过程中及时发现，揭示并纠正问题，可进一步提升审计部门的良好形象和公信力。
3.建设项目跟踪审计有助于及时发现工程项目在建设和管理过程中存在的各种问题，促使建设单位加强管理健全内部控制，完善落实责任制度。
自从我国实施改革开放以来，随着我国市场经济的繁荣发展，工程建设行业也取得了极大的发展，但是工程建设管理各环节均存在不同程度的缺陷。第一，建设项目实施过程中，一些建设单位为了取得立项批准，而以较低的投资额进行申报，在获得批准之后又多次修改批准的设计方案，导致投资额不断攀升；第二，建设项目承包合同表述不明确，权责划分不清晰，尤其是在涉及到闭口包干的合同中，通常会出现包干项目包不死的情况出现，导致闭口合同不能发挥其效力，在项目竣工后依旧按照实际数额进行结算，这就给工程造价的有效控制设置了障碍；第三，监理单位管理水平总体上还比较低；建设单位专业人员配备不齐，难以管理；第四，建设项目竣工结算存在严重的高估冒算问题；第五，工程建设施工现场管理混乱。
二、建设项目跟踪审计中存在的一些问题
建设项目跟踪审计具有广泛性、全面性等特征，但由于审计实践及客观环境的制约，加上在实际操作过程中还存在一些法律不明确、制度不完善、操作不规范等制约因素，主要有以下几方面：
1.建设项目跟踪审计的法律、法规不够完善，制约审计的可操作性。
建设项目跟踪审计是随项目实施过程而进行的“过程审计”，是通过全过程的跟踪审计，对资金管理使用进行全程监控的一种动态审计。作为审计转型的一种全新模式，目前还处于探索和完善阶段，既无相关的法律、法规作为支撑，也无现成可循的审计准则，导致审计人员主观判断、经验指导的成分较大，审计安排缺乏约束性。如汶川地震灾后恢复重建跟踪审计项目，在项目的定性上存在一定的困难，由于法律依据并没有跟踪审计，我们变通地采用财务审计和工程预算执行审计相结合的形式，另外该项目的审计期间横跨三年，且每半年出一个审计报告，随着工程的开展，每个审计报告的内容和重点出入较大，究竟是以审计报告、具体项目、时间段（如年度）或以整个重建项目为依据确定审计项目，至今尚未定论。
2.建设项目跟踪审计领域宽、内容多、时间长、增加了审计风险。
建设项目跟踪审计涉及项目决策、规划、项目管理、资金运行等多个方面，而且跟踪审计的建设项目往往是投资较大、情况复杂和建设周期长的项目，首先大大增加了审计人员的业务量；其次审计组人员专业水平和工作经验要求很高，跟踪审计不是过去单一的工程决算审计和财务审计，而是多学科、多专业知识的运用，要求审计人员拥有较宽的知识面和精湛的专业技术的复合型知识结构，具有把握全局、突出重点、抓住细节工作能力；最后审计人员必须相对稳定。这些高要求与当前审计力量普遍不足、业务人员知识面单一及聘请的中介机构专业人员不稳定形成了矛盾，增加了建设项目跟踪审计的难度和风险，也是未来跟踪审计保持持续发展的最大制约，需要认真加以解决。
3.建设项目跟踪审计工作尚不规范，容易造成“越位”或“缺位”。
目前建设项目跟踪审计工作还不规范，并没有一个行业标准或规定，服务范围和内容以及服务方式都不明确，容易造成“越位”或“缺位”。一是审计部门未能正确定位，介入建设项目管理。审计部门作为建设项目的监督者，应做到到位不越位，缺位不补位，只提建议、不代替管理，即不以审计的身份代替管理者。而当前一些审计部门在实施建设项目跟踪审计时，事无巨细，没有重点，介入到一些本应由建设单位管理的事项，造成施工单位对审计部门十分反感，经常投诉审计部门，影响了审计部门形象；二是建设单位管理人员未能正确处理监督与决策的关系，为了推脱相应的责任，采取一切以审计审核为准的态度，指望将所有的工作多委托给审计人员，有的甚至将跟踪审计作为甲方决策失误、管理混乱和个别人员违纪违规的“挡箭牌”和“保险单”。三是审计仅是一种监督职能，它不是万能，审计人员也不是全能，审计不能保证万无一失，跟踪审计并不意味能解决所有潜在问题。如上面提到的介入招投标审计，一旦审计没有发现问题但事后暴露存在串标，如何解除审计机关和审计人员责任，这也是我们跟踪审计遇到最为担忧问题。
三、建设项目跟踪审计的措施分析
1.将建设项目跟踪审计与绩效审计紧密的结合在一起
绩效审计是对建设项目利用资源的财务性、经济性、环保性以及社会性所进行的综合评价，是建设项目跟踪审计的重要组成部分，而建设项目跟踪审计是建设项目开展绩效审计的一种有效方式，必须将两者紧密结合起来。因为我国目前工程建设项目所涉及的投资额度比较大、建设周期比较长、影响因素比较多，将建设项目跟踪审计与绩效审计紧密的结合在一起，能够有效地监督与控制不合规、无效益或者效益低下的投资项目，使有限的资金得到充分的利用并能够带来最大的经济效益，充分发挥审计的“免疫系统”功能，使审计的严肃性与权威性得以充分的发挥。在建设项目跟踪审计中，应从经济效益、社会效益和环境效益三个方面入手对建设项目绩效进行评价，应对建设项目实施过程中修改设计方案并造成财产损失的行为进行实时的监督与披露。比如汶川地震灾后恢复重建跟踪审计中，我们对学校等公共服务设施的使用情况、运营效益等方面进行了调查，重点关注特困学生的学费缴纳，反映减免特困学生学费的政策是否需要延期，师资来源是否有保障，灾区自身的师资是否有缺口，确保国务院提出的2010年春季开学时灾区学生迁入新校舍上课学习这一目标的实现。
2.健全与完善建设项目跟踪审计监管机制
根据我国建设项目跟踪审计监督管理机制的缺陷，应当重点采取一下几点措施：第一，加快完善审计法实施条例和投资项目审计准则，尽快制定有关建设项目跟踪审计的制度和规范，规范并统一审计行为。以便地方审计机关在开展跟踪审计时有法可依，有章可循，减少实务操作中随意性和盲目性，进而减少审计风险，更好发挥审计免疫系统功能，全面履行审计监督职责。第二，统筹协调，理顺建设项目跟踪审计监督管理体制的协调机制。要以形成审计部门与其他监督管理部门的协调关系，使各部门之间通力合作，相互支持，形成监管合力为目标，确保建设项目跟踪审计服务性和建设性作用的发挥；第三，正确定位，全面跟踪，突出重点。审计部门作为建设项目审计监督管理的主管部门，必须把握好审计与管理的界限。要本着“有所为，有所不为”的宗旨，立足服务，坚持监督；立足建设性，坚持批判性；始终保持审计的独立性，控制审计风险。收拢拳头，严肃查处建设项目管理中的高估冒算、虚报投资、损失浪费、侵占国家权益等现象，改进和完善建设管理，使建设项目得以规范、有序和有效进行，从而取得最佳效益；第四，加强对中介机构和人员的指导与监督。目前我们将跟踪审计任务委托专门的机构和人员去做，由于受托方审计人员与监理、施工单位长期接触而容易弱化监督职能，可能会出现合伙损害国家利益的行为，必须加强对其的监督和协调，控制委托风险和违约风险。
3.确立建设项目跟踪审计全方位监督模式
改革传统的建设项目审计监督模式，注重对项目决策、立项程序的监督，注重对项目法人责任制、资本金制、招投标制、合同制、工程监理制等落实情况的检查，注重研究制订重点建设项目跟踪审计计划、程序、方式方法、处理处罚等方面的具体规定，统一标准和口径，以防范审计风险为重点，以完善投资审计项目质量建设为主线，以提高投资审计廉政建设为保证，以严格的程序、有力的手段，逐步建立跟踪审计新的监督模式。
在汶川地震灾后恢复重建跟踪审计中，我们的范围不再局限于资金管理和运用领域，在督促宏观政策贯彻落实、查找体制机制障碍、检查建设项目绩效等更加广泛的领域，通过从资金管理使用、规划和政策执行、工程质量和管理、土地管理和环境保护4个方面全方位进行审计监督，充分发挥审计“免疫系统”功能，确保灾后重建资金不出重大问题。如审计发现工程建设过程中的设计变更、工程量签证制度不完善，促成被审计单位出台了《工程建设过程中设计变更、工程量签证等补充规定》，保证项目投资严格控制；发现某综合楼楼梯质量缺陷问题，一些项目施工现场管理混乱、材料不合格、存在施工安全隐患等，责令施工单位严格整改，确保建设项目保质完成；发现某小学、卫生院和防洪堤工程设计深度不够，存在设计漏项，要求设计单位深化设计并调整相应概算；发现部分项目现场监理人员无相应执业资格证书，监理日记及施工日记内容不符等问题，使得监理单位最终到位有资质的监理人员，规范了监理工作。
四、结束语
跟踪审计作为当前现代建设项目审计的一种重要方式，已经在国家大中型建设项目审计中开始应用了，并且取得了十分明显的成效和经济效益。虽然目前仍存在一些问题，但是只要在跟踪审计中理清审计思路，确定审计重点，明确审计目标，坚持独立审计的原则，科学合理地选择审计跟踪点，建立一套科学合理的审计程序和审计质量保证体系，相信建设项目跟踪审计会逐步迈入程序化、规范化、市场化的轨道。
参考文献：
[1]臧传鹏，陈雪花，李兆仁.目前建设项目跟踪审计存在问题的探讨.建筑经济，2009，(S1).
[2]凌达.全过程跟踪审计，努力控本降耗——关于基建工程审计的几点思考.科技资讯，2009，(07).