一、按照科学发展观的要求，加快建立层次分明、功能清晰的规划体系
（一）明确规划编制的指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真遵循科学发展观，紧紧抓住重要战略机遇期，围绕我省全面建设小康社会、提前基本实现现代化的奋斗目标，深入实施“八八战略”，全面建设“平安*”，注重解决国民经济和社会发展的全局问题，注重速度与结构、质量、效益相统一，注重城乡、区域、经济社会发展相协调，注重发展需求与要素资源支撑能力、生态环境承载能力相适应，充分发挥社会主义市场经济条件下政府规划的应有功能，促进经济社会全面协调可持续发展和人的全面发展。
（二）理清规划体系的功能分工。同一行政层次的规划按对象和功能，分为国民经济和社会发展规划纲要、空间规划、专项规划。国民经济和社会发展规划纲要（以下简称发展规划纲要）是根据行政区域国民经济和社会发展为对象编制的纲领性规划，在本级各类规划中具有统领地位，是编制空间规划、专项规划以及有关政策和年度计划的依据。空间规划是根据区域内人口、资源等基本要素及相关功能区的空间结构和空间开发秩序为对象编制的规划，包括城乡规划、土地利用规划、海洋功能区划等，是指导和约束基本要素配置及相关功能区的相对位置、组合状况、聚散程度等的依据。专项规划是根据区域内国民经济和社会发展的专门领域为对象编制的规划，包括产业发展、基础设施建设、生态环境保护等各种行业规划、专题规划、建设规划等，是指导该领域发展和政府调控行为的依据。随着经济社会发展，以跨行政区的特定区域
为对象编制的区域规划已成为规划体系的重要组成部分。区域规划既有综合性的区域发展规划，也有区域空间规划、区域专项规划，是发展规划纲要在特定区域的细化和落实。
（三）科学界定规划编制的领域。坚持以市场为取向的改革方向。政府编制规划的领域，主要是政府履行社会管理、公共服务职能以及需要政府扶持、调控和引导的领域。对政府履行公共职责的基础设施、重要资源、生态环境、公共事业等领域必须编制规划，使之成为政府审核项目、安排财力的依据，并为企业决策、社会投资提供参考。在一定时期确需政府扶持、调控和引导的产业，可根据全省战略需要编制专项规划。对市场机制已充分发挥资源配置基础性作用的领域，原则上不再编制规划。
（四）突出发展规划纲要的战略导向。发展规划纲要应抓住关系国民经济和社会发展全局的重大问题，切实增强战略性和宏观性，突出指导方针、战略任务、空间布局和重大举措。要改变规划内容无所不包、涉及领域过宽的状况，减少由市场机制发挥作用领域的内容，进一步充实政府履行公共职责的内容。
（五）切实强化空间规划功能。空间规划着眼于把区域内的城镇体系布局、土地总体利用、产业聚集区、基础设施网络、限制开发地区等落实到具体的地域空间，是划定主要功能区且有一定约束力的“红线”。城乡规划是政府指导、调控城乡建设和发展的基本手段，是确定区域内空间组织和具体布局的重要依据。空间规划要统筹考虑区域内生产力布局、重大基础设施和生态环境等建设，努力提高空间资源的整体配置效率。
（六）进一步明确专项规划定位。切实改变目前专项规划数量过多、内容空泛的状况，坚持突出重点、有所为有所不为，努力增强针对性和操作性，使之成为本领域落实宏观调控措施、审批项目和安排投资的依据。简化对竞争性产业发展方向、产品产量的描述，不应将扶持特定企业作为规划的内容。结合本领域的特点，着力研究政府如何通过完善体制、制定政策、合理布局、加强建设，切实提供良好的社会管理和公共服务环境，为市场主体创造有利的宏观环境、制度环境和市场环境。
（七）注重研究编制区域规划。编制区域规划的主要区域是，经济、社会联系紧密的地区，需统筹规划、协调发展的城镇密集地区，以及政府确定的重点开发或者保护地区等。综合性的区域发展规划一般包括：人口、经济增长等的预测和资源环境承载能力分析，各类功能区的划分及其定位，区域协调机制等规划实施的保障措施等。
要强化区域规划在相应特定区域的指导性、统筹性和约束性，增强编制工作中部门、地区之间的衔接和协调。
二、切实规范编制行为，将规划纳入科学化、民主化、法制化轨道
（八）加强规划综合协调。各地各部门要从全局出发研究确定规划内容，各类规划依据发展规划纲要，专项规划遵循空间规划，下级规划服从上级规划，所有规划都要相互协调。既努力防止规划部门化，又尽可能减少重复编制、内容交叉。在适当撤并有关规划工作领导机构的基础上，建立省政府规划协调会议制度，由省长主持，有关副省长和省级职能部门负责人参加，承担规划的综合协调和审议职能。设立省政府规划协调会议办公室（以下简称省规划办），由省发展改革部门牵头，会同城乡规划、国土资源、经贸、海洋、环保、交通、水利等部门组成，负责开展规划协调会议日常工作。
（九）规范规划立项管理。按照以事权编制规划的原则，发展规划纲要、空间规划由各级政府提出并组织编制，其中，发展规划纲要由同级发展改革部门牵头具体组织，城镇体系规划、城市总体规划等城乡规划由同级城乡规划部门牵头具体组织，土地利用总体规划由同级国土资源部门牵头具体组织，海洋功能区划由同级海洋主管部门牵头具体组织。除法律法规另有规定外，专项规划一般由其主管部门提出，经同级发展改革部门审查后组织编制，其中重点专项规划由发展改革部门会同其主管部门研究提出，报同级政府同意后组织编制。综合性的区域发展规划由发展改革部门会同有关市（县）政府提出，报同级政府同意后组织编制。
（十）深化规划研究工作。规划组织编制单位可采取自主编制、合作编制、委托编制和招标编制等方式，确定规划编制承担单位。规划编制承担单位要深入开展前期调研工作，努力保证规划编制的科学性和合理性。尤其是对规划建设的重大项目要认真研究，切实为政府决策、企业投资提供依据和参考。规划应充分体现区域特色，避免简单重复国家和省级规划的内容。
（十一）扩大规划公众参与。要采取多种形式保障公民、法人和其他组织参与规划编制过程和了解规划内容的权利。发展规划纲要和其他重要规划正式送审前，应预先听取人大、政协的意见，并征询社会公众意见。与人民生活密切相关的空间规划、专项规划，要妥善处理保密与提高透明度的关系，在草案初步形成后，可采取听证、公示等适当形式，为社会公众参与规划编制开辟畅通的渠道。
（十二）健全规划专家论证制度。有条件的地方可建立规划咨询专家库，根据工作需要分类设立规划咨询专家委员会，组织开展规划咨询、论证、评估等活动。发展规划纲要和重要规划在送审前应组织专家论证，其中省级重要规划由省规划办提请省咨询委主持论证并提出审议意见，努力形成规范化的规划决策咨询机制。
（十三）注重规划相互衔接。各级各类规划之前，必须与相关规划进行衔接。省级规划和跨市的区域规划由省规划办负责协调衔接，重点是衔接宏观调控目标、区域发展方向、基础设施等空间布局、重要资源开发、财政资金平衡等，切实避免规划内容自相矛盾、政策效果相互抵消。省规划办协调衔接工作根据规划性质，确定具体的省级职能部门主持；出现较大分歧意见时，提交省政府规划协调会议决定。市、县（市、区）规划也要加强协调衔接。各部门组织编制规划，凡内容涉及其他主管部门的，应及时主动进行衔接。
（十四）完善规划审批制度。规划决策主体应与规划层次、效力相对应，努力形成科学合理的规划审批制度。省级发展规划纲要经省政府审定后，提交省人民代表大会审议批准。省级空间规划按国家法律法规和有关政策的规定审批。省级专项规划除少数重要规划由省政府审批外，原则上由省发展改革部门会同相关主管部门联合审批，其中重点专项规划以“经省政府同意”的名义。跨市的区域规划由省政府审批。除法律法规另有规定之外，市、县（市、区）规划的审批，由同级政府作出决定。
三、进一步加强监督管理，努力健全规划组织实施的保障机制
（十五）健全规划实施目标责任制。各级各类中长期规划都要有明确、具体的年度或分期实施计划。按照各地和有关部门职责分工，建立严格的工作责任制，认真贯彻落实规划提出的发展目标和任务，并列入政府目标责任制考核体系。各级政府要采取切实有效措施，充实监督检查力量，形成完善的行政检查、行政纠正和行政责任追究机制。
（十六）强化规划配置资源的导向作用。切实按照规划的总体要求，合理配置财政性资金、政策性金融以及国有土地资源、国有资产存量等公共资源。政府投资决策坚持“以规划带项目”的原则，逐步实现投资调控由项目审批向规划审批转变，即能编制规划的领域，先编规划，后审项目，再安排投资；未列入规划的建设项目，在规划调整前原则上不予立项。通过体制创新和产业政策，为市场主体自觉遵循规划引导创造良好的环境。
（十七）认真落实规划的约束性内容。对各级各类规划规定的各项控制性、强制性指标以及禁止性、限制，切实加强监督管理，使之成为约束社会公众行为的准则。坚持空间均衡原则，注重经济分布、人口分布与资源环境的承载能力相适应，严格建设项目规划许可、用地预审等制度和实施过程管理制度。对必须由政府统一布局或在一定时期需要政府管制、调控的领域，任何单位和个人应坚决服从规划的限定。对违反规划的，依照法律法规进行严肃处理。
【关键词】行政规划;规划冲突;整合原则—;逆流原则;合法原则;协商原则
一、引言:行政规划法之宪法思考的必要
行政规划或行政计划,[1]在现代国家行政管理中举足轻重,具有整合、优化、引导等多种功能,其制定权亦有“第二立法权”或“第四种权力”之称。[2]行政规划广泛应用于各个领域,逐渐形成了所谓的“计划国家”,依法律行政甚至为依规划行政所取代。行政规划对宪法构成了一系列的挑战,对议会的权威、对人民自由的保障、对行政机关相互之间关系、行政机关与其他机关之间关系的协调、对国家权力纵向关系中自治与集权的协调等均提出了新的课题。如何回应这种挑战,如何协调行政规划与宪法之间的关系,如何将宪法的理念落实在规划行政之中,是亟待现代行政法学乃至宪法学深入研究的重要课题之一。
本文的研究是我对行政规划法进行宪法思考的一个开始。行政规划具有综合调整功能,理应在内容上确保自身的合法性和科学性。而行政规划之间的协调一致就是其重要要求之一。本文研究行政规划之间的冲突,是为了解决、消除冲突;而如何调整行政规划的冲突,虽然我国目前主要依靠政治的手段,但其根本是一个宪法问题,涉及不同国家机关宪法地位的保障和相互关系的调整原理。解决行政规划之间的冲突,确保行政规划体系的统一性与合理性,这或许比解决行政规划实施过程中的权利救济更为重要,因为体系和谐的规划堪称“源头活水”。
二、行政规划冲突及其缘起
行政规划林林总总,不一而足。从中央到地方、从政府到政府职能部门,几乎无一不制定规划。规划如此之多,不发生冲突,那简直是一个奇迹。那么,何为行政规划的冲突、又为何会发生行政规划的冲突呢?
(一)规划冲突及其类型
所谓行政规划的冲突,亦可简称为规划冲突,是指在行政规划的体系中,不同的行政规划就同一事项的强制性内容作出了矛盾的规定,以致无论实施哪一个规划都将导致另一规划无法实施的情形。例如,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(2006~2010年)中规定,单位国内生产总值能源消耗降低20%左右。但考察全国各省的“十一五规划”发现,至少12个省所规定的指标均低于20%,只有4个省高于这一标准,平均起来也无法完成全国的指标。[3]这就是一个典型的规划冲突。
规划冲突可以有不同的类型,从规划之间的效力层次来看,可分为上位规划与下位规划之间的垂直冲突和同位规划之间的水平冲突。根据规划本身的效力层次,可将行政规划分为上位规划与下位规划。上位规划与下位规划大致可以根据下面两个标准加以判断:其一,制定规划的行政机关的法律地位。在同一领域内,上级行政机关所制定的规划为上位规划。其二,规划本身的综合性程度。在同一领域内,具有相同法律地位的行政机关制定不同的规划,综合性程度高的规划为上位规划。[4]行政规划有上下之分,相应地,规划冲突就有上位规划与下位规划之间的垂直冲突,即上位规划与下位规划在同一事项的强制性内容上作出了不同的规定。一般而言,下位规划应根据上位规划来制定,但实践中却未必能和谐一致。例如,城市总体规划与其详细规划、专门规划之间发生的冲突即属于这一类型。而所谓水平冲突,是指同位规划之间就同一事项的强制性内容作出矛盾的设计而发生的冲突。同位规划的判断标准一般要看规划的制定主体的地位,如果制定机关的法律地位相同,则可能为同位规划。其次,要看规划本身的综合性程度。同一机关制定的综合性程度高的规划也是专门性规划的上位规划。综合性、具体化的程度相当的规划,就属于同位规划。例如,开发规划与土地利用规划、环境保护规划之间可能就某土地的使用发生冲突,土地利用规划可能与文物保护规划发生冲突,等等。
(二)发生规划冲突的原因
规划本是人类运用自身的理性对未来进行设计的结果,为什么这种理性的结果还会发生冲突呢?毋庸置疑,人类的理性本身是有限的,运用有限的理性去设计无限复杂变动不居的未来,这本身就是一件难乎其难的事情。
第一,行政规划的长期性与现实的变动性之间存在着矛盾。行政机关制定行政规划一般旨在对未来作出规划,一般需经较长的期限方能实现。但是,囿于行政机关收集信息的局限性、预测的有限性,行政规划不见得能很好地与现实的发展相契合。如此,为了保证行政规划的实效性,行政规划将不得不作出修改、甚至终止实施。“修改规划,与其说是其病理现象,不如说是其生理现象。”[5]原本作为其他规划制定依据之一的行政规划发生了变更,其他规划将不免与其发生冲突。有的规划长期不作变动,可能落后于现实的发展。如果继续按照该规划实施,就很可能与其他根据现实发展而制定的新规划相冲突。[6]
第二,行政规划的综合性与行政机关的专门性之间存在着矛盾。行政规划多系政府职能部门甚至整个政府的未来蓝图,其内容常具有综合性,其执行手段也具有多样性。而行政机关由于技术性的发展和分工的细化,专门化的现象也较为明显。但事务的存在并非根据行政机关的分工而分门别类,而是按照其自身的发展需要与其他事务纠缠在一起。行政机关在制定规划时要想系统地调整该事项的关系,就很难不牵扯其他机关的权限,就很难不与其他机关发生冲突。如果彼此缺乏沟通或者各不相让,自然要导致行政规划之间的冲突。这种常见的冲突有旅游规划(旅游部门编制)与土地利用规划(国土部门编制)之间的冲突等。
第三,行政规划的多重性与事项的特定性之间存在着矛盾。在同一地域、同一事项等之上,可能会存在着多重行政规划。不同的行政机关对同一个事项都可能具有管辖权,因其规划目标不同、标准不一,就会导致不同的行政规划在同一地域的竞合和冲突。中央与地方很难作成统一的行政规划,不同类型的规划也不大可能合一化。常见的冲突有国民经济和社会发展规划、土地利用规划与城市规划之间的冲突等。
第四,行政规划的长期性与政府绩效评估的短期性之间存在着矛盾。行政规划的制定旨在规划较长时期内的安排,其效果也需逐渐展现,而很难如同行政处理行为一般立即实现。但绩效评估一般较短,以一届政府的期限算也就是五年时间。如果行政规划“千城一面”照搬照抄,那么所谓规划冲突则难以存在。但现实中,追求特色、“造福一方”是为官一任者的普遍心态。这种人为因素也在一定程度上加剧了规划冲突。
(三)规划冲突的特殊性
应该说,规划冲突与法律冲突是不同的。德国行政法学家福斯特霍夫(E.Forsthoff)曾指出两者之间的差别:法律规范之间是一致还是矛盾的,可由解释的方法来确定。而规划冲突则并不适合于解释的方法,是否冲突只有在执行的阶段才能确定。法律规范冲突时,只能在否定冲突或肯定下位规范无效这两者之间选择其一。而规划冲突则并非如此,例如,规划在这一点或那一点上与上位规划没有调和或没有很好的调和,或者可以并且也值得为进一步整合而努力,各种见解均有可能。[7]另外,规划的周期长短不一,适应新形势的行政规划应该在规划冲突中享有更高的正当性,而不是说下位规划就必须适应上位规划。不符合现实的行政规划,不论是上位规划还是下位规划,均应作出一定的调整。这也是规划冲突与法律冲突的一点差别。法律冲突中以合法性为最高标准,不合法的法规范即使有较高的正当性一般也不能予以承认,而应通过正常的立法程序加以解决。但规划冲突则不能拘泥于此,毕竟规划是面向未来发生效力的,符合现实发展的规划才能发挥其实效性。当然,规划冲突的解决虽然主要是协调的问题,但有时也还是存在着某一规划处于优位的情形,例如上位规划中的强制性标准即不得违反。
三、调整行政规划垂直冲突的原则与机制
解决规划冲突是确保行政规划体系融贯性的需要。下面就按照垂直和水平冲突的两大类型来讨论行政规划冲突如何调整的问题。
(一)调整规划垂直冲突的原则
法律的层级冲突一般根据“上位法优于下位法”的规则来解决。但行政规划之间的垂直冲突却较此更为复杂,并不能完全遵循这一规则而调整。如何调整垂直冲突,不仅与规划的性质有关,更关涉中央与地方、上级与下级之间的关系。垂直冲突大致应按照下面两个原则进行协调。
1.整合原则
所谓整合原则,就是指上位规划指导下位规划的制定,上位规划统辖下位规划,下位规划不得违反上位规划。一般而言,上位规划对下位规划具有拘束力,下位规划应符合上位规划的设计,如此才能发挥上位规划的调控功能。例如,《城乡规划法》第5条规定,“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划”。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发〔2005〕33号)第二点规定,“总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划,是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度规划的依据,其他规划要符合总体规划的要求”。第七点规定,“规划衔接要遵循专项规划和区域规划服从本级和上级总体规划,下级政府规划服从上级政府规划……的原则”。“依据”、“符合”和“服从”的措辞均表明,上位规划是下位规划的依据与基础,下位规划是上位规划的执行与延伸,下位规划不得违反上位规划。相应地,上位规划作出了变更调整,下位规划也应该根据上位规划作出相应的变更调整。但这一义务在我国有关规划的法律中并未作出明确规定,而只是在国务院的文件中有所说明。[8]
那么,上位规划对下位规划的拘束力来源于何处呢?其一,来源于法律的规定。例如,《城乡规划法》第20条规定,“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求,组织编制城市的控制性详细规划”。《城市规划编制办法》更加明确地要求,编制城市总体规划,应当以全国城镇体系规划、省域城镇体系规划以及其它上层次法定规划为依据;编制城市近期建设规划,应当依据已经依法批准的城市总体规划;编制城市分区规划,应当依据已经依法批准的城市总体规划;编制城市控制性详细规划,应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划。[9]《城乡规划法》第48条第1款还规定,“控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的,应当先修改总体规划”。这也明确表明了上位规划的效力等级。第二,来源于上位规划制定者的行政法律地位。按照宪法和地方组织法的规定,国务院统一领导地方各级国家行政机关的工作,[10]县级以上人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。[11]
但问题在于,按照宪法和法律的规定,人大享有重要事项的决定权,有时候行政规划须经人大或其常委会批准方能生效。这时,如果所谓上位规划对下位规划的拘束力没有法律上的依据,其拘束力又来源于哪里呢?因为上级人民政府对下级人大并没有领导监督的权限。如果上位规划也是由其同级人大批准的,那么基于上级人大对下级人大具有监督权,尚可推导出拘束力。如果上位规划仅仅为由行政机关所制定,那么,它对下位规划的拘束力的来源则会存在着一定的疑问。[12]
2.逆流原则
所谓逆流原则,是指在下位规划适合上位规划的同时,上位规划对整体秩序的调整也要考虑部分秩序的条件和要求。[13]换言之,整合原则讲究自上而下,而逆流原则强调自下而上,强调下位规划要有特色个性和自主性,防止上位规划对下位规划的过度规制。一方面,为了保证下级机关一定的自主性——这种自主性甚至具有宪法的保障,上位规划有必要为下位规划留下一定的自主空间。另一方面,要想制定合理的上位规划,也必须要遵循逆流原则,因为只有征询下级机关的意见,才更有可能让规划符合现实,让规划更富有实效性。逆流原则有助于保障下级机关的自主性和相对独立性,有助于提高其参与的积极性,也有助于维护地方的利益,更有助于上位规划自身的合理性和科学性。当然,如果贯彻逆流原则的精神,还应强调规划权力的下放。
逆流原则在我国的法律中并没有明确的规定,但在个别规定中有所体现。从我国国家机构所施行的“民主集中制”的原则(《宪法》第3条第1款)来看,逆流原则是符合其“在民主的基础上集中”要求的。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》第八点规定,“编制规划要充分发扬民主,广泛听取意见。各级各类规划应视不同情况,征求本级人民政府有关部门和下一级人民政府……的意见。”在这里,规划编制者听取下级机关的意见亦被视为发扬民主的要求。《城市规划编制办法》第15条规定,“在城市总体规划的编制中,应当在城市人民政府组织下,充分吸取政府有关部门和军事机关的意见。”“组织编制城市详细规划,应当充分听取政府有关部门的意见,保证有关专业规划的空间落实。”这些规定体现了一定的逆流原则的要求。
(二)规划垂直冲突的调整机制
鉴于有可能出现“1+1<2”的情形,但也有可能出现“1+12”的情形,所以一者要落实两大原则,二者要在整合原则与逆流原则之间进行权衡。
1.实现整合原则调整的机制
要实现整合原则的要求,就有必要赋予上位规划制定者监督的权限。在我国,作为实现整合原则的调整机制,主要是下位规划的审批、备案和监督制度。审批制度是防止规划间发生垂直冲突的事前调整的制度。有的法律明确规定了行政规划的审批。例如,在城市规划的制定方面,《城乡规划法》规定了分级审批的制度,[14]省级及省级以下人民政府编制城乡规划均需上级或上一级人民政府批准。但在修改城乡总体规划时,《城乡规划法》第47条第2款规定,“修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前,组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结,并向原审批机关报告;修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的,应当先向原审批机关提出专题报告,经同意后,方可编制修改方案”。作为《城市规划法》[15]具体化的《城市规划编制办法》却作出了不同的规定。后者规定,“城市总体规划调整,应当按规定向规划审批机关提出调整报告,经认定后依照法律规定组织调整”。[16]后一规定没有区分强制性内容的变更与指导性内容的变更,而一律报请原审批机关认定。这一规定虽然有助于加强审批机关的职权,也回避了被变更内容的“强制性”与“指导性”这两个法律概念的不确定性给执行所带来的麻烦,但仍然不符合现行法律规定,缺乏可操作的实效性,应当作出修改。
备案制度是事后监督的准备制度,监督制度则是规划间垂直冲突的事后调整的制度。上位规划的制定者对下位规划的监督权限鲜有法律明确规定,但这种监督权仍然是可以推定的。其一,这是上位规划的地位的要求。其二,这也是上位规划制定者的法律地位的体现。按照宪法和地方组织法的规定,国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令,县级以上人民政府改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。[17]
2.实现逆流原则调整的机制
要实现逆流原则的要求,就有必要赋予下位规划的制定者参与上位规划制定的权利(提案权、替代方案提出权、共同决定权等)。在逆流原则中,与适应上位规划的义务相对应,参与的权利是其核心的要素。[18]保证下级机关的参与权对于保障其相对独立性是非常有必要的。
应该说,上位规划拘束下位规划并不当然违反宪法对地方自主性的保障,因为作为上位规划的政策判断已经超出了单个地方在自己责任范围内的裁量范围——与社会经济条件的急速变化相伴,人口向城市集中、人的活动范围与生活范围扩大、生活方式发生变化,人们对行政的需要也变得广域化了。与此相对应,地方公共事务的内容也不得已发生变质,地域的一体性与地方公共事务的理想类型之间的一致性可以说业已丧失。[19]因而,上位规划的拘束力是容许的。但是,上位规划并不能无限制地加以拘束,而是应为下位规划保留足够的自主空间。上位规划应该对自身的公共性负有具体的说明责任,[20]也就是说要对为什么制定上位规划作出具体说明。接下来的问题在于下级机关的发言权或参与的范围到底有多大呢?这是一个需要着力研究的问题。笔者以为,这主要还是看规划所涉事项与下级机关或地方自主性事务之间的关联程度。关联程度越高,下级机关的参与程度应该越大。[21]
制定上位规划时听取下级机关的意见,这是参与程度较低的形式。更高参与程度较高的形式,还有参与起草、取得下级行政机关的同意、组成制定规划的共同组织等。《城市规划编制办法》第15条第2款规定:“对于政府有关部门和军事机关提出意见的采纳结果,应当作为城市总体规划报送审批材料的专题组成部分。”对于其他机关提出意见的采纳结果,也是日后审查行政规划合法性时所要考虑的因素,即在程序上是否征询其他部门的意见,实体上是否考虑相关因素,是否存在衡量不当的情形。[22]
3.整合原则与逆流原则调整机制之间的协调
整合原则和逆流原则之间是相反相成的关系,两者的路线刚好相反,但最终目的均在于保证行政规划的合理性和科学性。为了在满足整合原则的同时实现逆流原则的价值,有必要对整合原则的调整机制进行一定的限制,为逆流原则保留必要的生存空间。在德国,为保障乡镇的行政自治,上级行政机关的审批应该限于合法性控制,而不应扩及合目的性控制。上级机关拒绝批准,应该说明理由。乡镇向行政法院提起请求批准规划的课予义务诉讼。在这一诉讼中,法院可附带地审查州规划目的的合法性。[23]这就为在实现整合原则的同时实现逆流原则的要求提供了制度上的保障。但这一点在我国似乎难以实现,一者我国上级行政机关对下级行政机关的审批并没有限于合法性控制,[24]二者我国行政诉讼法也没有赋予地方行政机关的原告资格,而适用政治体系内的制度予以解决。在具体的协调中,对于强制性的内容,应严格遵循整合原则按照上位规划执行;对于指导性的内容,则应按照逆流原则的要求尊重下位规划的自主选择。
四、调整行政规划水平冲突的原则与机制
协调一致性是不同行政规划的共通要求,但整合-逆流原则及其相应的实现机制适合于行政规划垂直冲突的调整,却并不适合于同位规划水平冲突的调整。行政规划的水平冲突在调整的原则和机制上具有一定的特殊性。
(一)调整规划水平冲突的原则
同位规划之间往往规定的事项是不同的,但在同一事项上的规定应当协调一致,这样才能保证规划的统一性。《城乡规划法》第5条规定,“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当……与土地利用总体规划相衔接”。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》第七点规定,“规划衔接要遵循……专项规划之间不得相互矛盾的原则”。“相衔接”、“不得相互矛盾”的表述均表达了规划之间协调统一性的要求。但问题在于如何防止矛盾的发生呢?其间的冲突又如何调整呢?
1.合法原则
合法原则是调整同位规划水平冲突的前提。调整规划的水平冲突,首先要解决制定机关权限的合法性问题。水平冲突一般系因具有相同法律地位的不同行政机关就同一事项作出不同的规定而产生。而某些事项的规定权限可能专属于特定机关,例如土地利用总体规划实行分级审批实行分级审批,因此,没有合法权限的机关超越自身权限制定的规划属于应当修改的对象。
有时,法律已经设定了同位规划之间的先后关系或主导关系。法定的关系为行政规划的制定确立了基本的统一的法律秩序,在此秩序之内,各行政规划的制定者可以本着协商原则进行相互协调,共同为规划目标的实现而努力。如果某规划违反了法律所设定的规划之间的关系,违反者即为违法,而违法者即应被撤销或变更。例如,对于城市总体规划与土地利用总体规划的关系,1986年《土地管理法》第16条中规定的是协调关系,1998年在修改《土地管理法》时改为目前的衔接关系,[25]即现行《土地管理法》第22条第2款规定,“城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模”。其用意十分明显,那就是强调土地利用总体规划的主导性。但现实中,城市总体规划等常常突破土地利用总体规划的用地限制,这时只能是让前者适合于后者,而不是两者之间进行协调。
2.协商原则
在缺乏相关法律的明确规范时,由于同位规划的制定者的法律地位大致相当,而且一般不享有指挥监督权,这时要防止或解决冲突就必须遵循协商原则。否则在同一事项上各执一词,必然导致冲突的发生。所谓协商原则,是指在法定空间内,同位规划的制定者就同一事项的设计进行磋商,以达成一致。协商原则的适用是有限制的,那就是必须限于合法的框架之内,而不能逾越法定的标准和界限。合法是运用协商原则进行调整的前提。
同位规划的制定者有义务相互提供帮助,以避免矛盾的发生、促进规划之间的协调。协商原则有时在法律中是有明确规定的。例如,《文物保护法》第16条对城乡建设规划与文物保护规划之间的协调作出规定,“各级人民政府制定城乡建设规划,应当根据文物保护的需要,事先由城乡建设规划部门会同文物行政部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施,并纳入规划”。事后发生冲突时,亦应本着协商原则进行会商解决。
即使没有法律的明文规定,协商原则也应该在调整同位规划的水平冲突中发挥作用。这是因为没有指挥监督权的行政机关之间负有相互忠诚的义务和水平的合作义务。所谓相互忠诚义务,是指各个机关之间应友好相处,而不得相互抵牾。具体到规划冲突方面,那就是要求某机关在制定规划时应努力避免,与其他机关所制定的规划相冲突。所谓水平的合作义务,是指各个机关之间应相互帮助,在其他机关有需要的时候应援之以手。具体到规划冲突方面,那就是应积极与其他机关协商、共同解决冲突。那么,这一相互忠诚的义务和水平的合作义务来源于何处呢?作为同级人民政府或者政府的职能部门,它们都是整个政府的有机组成部分。它们负有义务共同维护整个政府的本质,共同为人民服务,更好地实现公共福祉作出贡献。如果各个行政机关割据一方“分而治之”甚至相互掣肘,必然破坏整体的公共福祉的实现。我国宪法和法律虽然没有规定各个行政机关之间的相互忠诚义务和合作义务,但我们应注意到,宪法总纲中在规定发展各种事业时均使用“国家”这一概括性的主体,换言之,并没有分门别类分配到各个机关。强调各个机关之间的相互忠诚义务和合作义务是符合宪法和法律的精神的。
(二)规划水平冲突的调整机制
对于因制定权限的合法性问题而产生的水平冲突,首先应根据法律的规定确定各自的权限范围,如果由于法律的模糊性而无法明确界定,则需请求有权机关进行解释。如果在明确界定了权限范围之后,无权限者仍然纠缠不清、甚至无理取闹,则应请求上级行政机关予以裁处、监督。然而,在双方主体均拥有合法的制定权限时,则要看法律有没有给某种规划设定主导性地位,享有主导性地位的规划应当在规划冲突的调整中获得尊重。为了减少城市总体规划和土地利用总体规划的冲突,2005年,国务院办公厅携建设部和国土资源部,对下一步城市总体规划的审核报批工作提出建议。建议提出对土地治理整顿验收未合格或未验收的地区,以及对土地利用总体规划修编后未经审批的,城市总体规划仍暂停审批。这个建议实际上明确了两大规划的先后次序,强调了土地利用总体规划的主导作用。[26]在土地利用总体规划修改后,城市总体规划应当相应地作出修改。
在法律没有设定规划之间的相互关系时,为保证规划制定者之间的相互调整和合作义务,规划机关一方面应消极地避免冲突的发生,另一方面也应积极采取措施调整自己的规划。在不能达成一致时,即应通过对话协商加以解决。如果无法或者不愿协商,则只能请求上级行政机关作出裁定。[27]但唯有通过协商解决,才更有可能获得双赢的效果。要建立调整水平冲突的对话协商,首先应确立规划信息的通报和共享机制。充分获取规划相关信息是科学编制规划的前提。这里的相关信息自然也包括其他行政规划的信息,这一点在制定同位规划时也同样重要。其次,听取意见机制。在接受到其他相关规划的信息之后,发现有与本规划相冲突的可能,即应积极沟通。相应地,行政规划的制定者亦应积极听取其意见,如果不采纳其意见,应说明理由。再次,事务的共同对话机制。在确立了协商主题之后,由双方主体召开联席会议进行磋商。在磋商中亦可发挥专家的作用,双方可共同邀请专家参与论证,而不必各自延请专家分别论证,以节省行政成本、提高达成共识的进程。
五、结语:行政规划冲突的预防与消除
规划冲突问题的解决,可谓整个规划法问题的一个缩影。规划间相互调整的过程,也是对上位规划的统合作用、下位规划的自治性进行反思和调整的过程,也是对规划体系所包含的不同价值序列重新认识和权衡的过程。不论是上位规划与下位规划的冲突,还是同位规划之间的冲突,终归是对整个行政规划体系统一性的破坏,终归是对人类理性的自我嘲讽。为了确保整个行政规划体系的协调一致,为了保障各个规划的相对独立性,整合原则与逆流原则的对接、合法原则与协商原则的结合,并按照一定的机制对规划冲突进行调整,均不失为对规划统一性的恢复,不失为对人类理性的挽救。
要获取规划的理性,我们需要正视复杂的现实,遵循历史的经验,勘定理性的边界。为了预防规划冲突的发生,还应正本清源、从制定规划之际着手清理。为了调整错综复杂的利害关系,应欢迎各界代表参加规划制定的组织,努力实现组织构成的多元化,通过规划主体参与规划制定程序来进行调整。[28]为了预防规划的垂直和水平冲突,建立一种交叉型、对话型规划制定程序,应会收到较好的现实效果。我国《城乡规划法》第26~27条为这种交叉型、对话型的规划制定程序留下了空间。它要求城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。审批机关应当组织专家和有关部门进行审查。这就为其他部门的对话参与提供了制度上的支撑,但还需进一步细化,提供可操作性强的对话程序,预防可能出现的冲突。
在发生了规划冲突之后,除了依据上述原则和机制解决之外,尚需有一个重要的制度相配套,那就是行政规划的变更。在冲突发生之后,下位规划或者上位规划要根据情况作出一定的调整变更,同位规划之间也要就同一事项作出一定的调整变更。我国在有关规划的立法中对于规划的变更以往很少强调,现在的《城乡规划法》单设一章对规划的修改作出规定,但其程序的严格性和超强的稳定性似乎又走向了另一个极端。[29]“换一届领导换一个规划”、把规划当“鬼话”固然是不正常的状态,但不面对现实过于强调规划的稳定性同样也是不正常的状态。规划的过于稳定,必然导致规划与现实之间的脱离、规划之间的相互冲突和规划的虚化。规划修改的过程实际上也是对规划本身的合理性作出反思的过程。
【注释】
[1]这里说明两点。第一,“规划”与“计划”在很大程度上是同义词。但国人似已对“计划”一词感情淡泊、甚至不乏深恶痛绝者。其实,“计划”使用已久,现实中除经济性内容外仍然普遍使用,且境外使用也较为普遍。第二,有一些计划(例如国家“十二五”规划等)严格来说是不能称之为行政计划的,因为它已经不再是由行政机关决定的,有学者认为准确的称谓应为“国家规划”,它包括了行政法的行政规划和国家法上的政治规划(参见〔日〕手岛孝:《国家计画の法理》(二),载于《法政研究》第38卷第1号,1971年9月,第47页)。但行政规划与政治规划的区分也有相对性,本文不作细致区分,统称为“行政规划”。
[2]参见〔日〕原田尚彦:《行政法要论》,学阳书房2005年全订第6版,第126页。
[3]参见宋雅琴、古德丹:《“十一五规划”开局节能、减排指标“失灵”的制度分析》,载于《中国软科学》2007年第9期,第28-29页。
[4]有学者认为,上一层次的规划涉及的范围大,其控制力要大于下一层次的规划。(参见刘飞主编:《城市规划行政法》,北京大学出版社2007年版,第107页。)这种说法在一定程度上是正确的,但上位规划和下位规划所涉及的范围也可能是一致的,例如总体规划与其详细规划;至于控制力的大小问题,从法律的层次来说是正确的,但从实际运作来看就未必如此。
[5]参见〔日〕远藤博也:《计画行政法》,学阳书房1976年版,第13页。
[6]有学者认为,如果情况发生巨大变化,规划制定者即负有变更、重新评估的义务。参见〔日〕礒野弥生:《都市计画と公害防止计画の适合性》,载于小早川光郎、宇贺克也、交告尚史编:《行政判例百选Ⅰ》,有斐阁2006年第5版,第109页。
[7]参见〔日〕宫田三郎:《行政计画法》,ぎょうせい1984年版,第136页。
[8]《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》第十三点规定,“总体规划涉及的特定领域或区域发展方向等内容有重大变化的,专项规划或区域规划也要相应调整和修订”。
[9]参见《城市规划编制办法》第21~24条。
[10]《宪法》第89条第4项;《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条第2款。
[11]《宪法》第108条;《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第2项。
[12]行政规划制定权的合理配置是一个关系行政规划的科学性与民主性的重要问题,笔者拟另文阐述。
[13]参见〔日〕宫田三郎:《行政计画法》,ぎょうせい1984年版,第148页。
[14]《城乡规划法》第13~15条、第21条。
[15]2008年8月1日失效的《城市规划法》第22条规定:“城市人民政府可以根据城市经济社会发展需要,对城市总体规划进行局部调整,报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案;但涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的,须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意后报原批准机关审批。”它区分了“重大变更”与“局部变更”两种形式。
[16]《城市规划编制办法》第17条第1款。
[17]《宪法》第89条第14项、第108条;《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第3项。
[18]在德国开发规划相关法中,无论是上位规划还是广域规划,均承认乡镇的参与权。参见〔日〕成田頼明:《国土计画と地方自治——若干法律问题》,载于《ジュリスト》第430号,1969年8月,第18页。
[19]参见〔日〕成田頼明:《国土计画と地方自治》,载于《ジュリスト》第430号,1969年8月,第17页。
[20]参见〔日〕大桥洋一:《対话型行政法学の创造》,弘文堂1999年版,第94页。
[21]参见〔日〕大桥洋一:《现代行政の行为形式论》,弘文堂1993年版,第310-311页。
[22]在德国,有关规划的适合性问题可以成为行政法院的审查对象。乡镇可就认可建设基本规划的违法性而争讼,也可就上级机关以没有履行规划适合性义务为理由进行自治监督而争讼。参见〔日〕成田頼明:《国土计画と地方自治》,载于《ジュリスト》第430号,1969年8月,第20页。
[23]参见〔日〕宫田三郎:《行政计画法》,ぎょうせい1984年版,第149-150页。
[24]例如,国务院在《关于北京市城市总体规划的批复》(国函〔2005〕2号,2005年1月27日)中,对《北京城市总体规划(2004年—2023年)》的审查实际上就远远超出了合法性控制的范畴,对北京市的功能定位、发展目标、若干注意事项均有明确指示。
[25]参见全国人大法律委员会:《关于初步审议情况的汇报》,载于《中国土地》1998年第8期,第12页。
[26]参见田春华:《新一轮土地利用总体规划渐行渐明》(上),载于《中国土地》2007年第5期,第7页。
[27]当然,引入法律的手段,允许机关诉讼等形式,更有助于实体规则的形成和可预见性。
规划名称中是否加“总体”二字。根据《全国重点文物保护单位保护规划编制审批管理办法》中所述，“文物保护单位保护规划可根据文物保护单位的规模和复杂程度分为总体规划和专项规划”，所以有人认为，“总体规划”是特指规模较大的国保单位的文物保护规划，区域性的保护规划不宜加“总体”二字。笔者认为，即使是规模较大的国保单位，也只是一处保护单位。而区域性文物保护规划，是某地域内所有不同级别文物保护单位的整体规划，体现“把握全局、总体谋划”的视野，建议冠以“总体”之称。如果有必要，在总体规划通过之后，可以对某个重要的文物保护单位另做详细的保护规划。
二、关于规划的对象
此次评审的几个区域性文物保护规划，规划对象限定于区域内的不可移动文物，但事实上，对一些遗址类的不可移动文物，其中出土的可移动文物跟遗址息息相关，是遗址不可分割的组成部分。笔者建议，整合当地博物馆的展陈资源，将这些相关的可移动文物纳入规划对象，并提出了展示和利用的要求。经过第三次文物普查，各地都新增了不少不可移动文物，许多还未定级。这些未定级的不可移动文物，与一些已定级的文物保护单位有着相同的文化面貌，由于缺乏法律保障，其保护和生存面临较大的困难。如果在区域性文物保护规划中，将其列为规划对象，提出划定保护级别的建议，同时，根据保护需要，制定分级保护措施，将缓解这些暂未定级的不可移动文物的保护尴尬局面。
三、关于规划的编写体例
区域性文物保护规划的体例，由于没有明确的规范和要求，可参考《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》，分文本、图纸、说明及资料汇编四个部分编写。文本内容，分评估和规划两大部分。但需要注意的是，区域性的文物保护规划由于规划范围大、对象多，评估部分需要做大量的基础工作。现在普遍存在的问题是，评估做得不够，或完全缺项，导致规划部分提出的措施依据不足，可操作性差。如价值评估、管理评估不到位；区划评估、文物环境评估缺位等。考虑到区域性文物保护规划涉及的文物点众多，建议多采用表格或图表形式，分类表达，一目了然。
四、关于规划的目标
区域性文物保护规划，与这一区域内的社会、经济发展密切相关，备受当地政府的关注和重视，规划目标的确立对决策者来说至关重要。由于规划涉及当地旅游、城建、水利、土地、民众等诸多利益相关者，规划目标的制定，除了要与当地的经济发展水平相适应外，重要的是平衡好这些利益相关者的关系，统筹考虑他们各自的诉求，把握好利益相关者之间的需求和动机，促进文物历史文化价值的传承、保护与开发。
五、关于保护区划的界划
文物保护区划的界划，关系城乡建设的范围和规模，与区域经济的发展直接关联。区域性文物保护规划包括了大量的县级文物保护单位，但大部分的县级文物保护单位没有划定保护范围和建设控制地带，在区域性保护规划中，是否有必要为每一处未划定保护区划的文物保护单位进行区划界划，还是只提出区划的原则，具体划定由当地政府来做，这一问题成为大家争论的焦点。区域性的文物保护规划，一旦审批通过，将作为法律性文件，由当地政府公布实施，具有法律效应。因此，笔者认为，对未划定区划的保护单位应在本规划中进行明确的区划界划，而不是只提要求和原则，把问题留到以后解决。虽然这个工作量比较大，但区划作为文物保护规划主要解决的问题，应该投入更多的精力，这样，规划公布后，涉及文物范围的工程建设才有法律依据，否则一些级别较低的文物保护单位可能由于缺乏控制而受到工程建设的影响，甚至遭到破坏［2］。
六、区域性文物保护规划不等同于旅游规划
【关键词】水土保持；规划；水土流失易发区；监督管理
修订后的水土保持法第二十五条规定：“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。”由此，在水土保持规划编制工作中贯彻落实新水土保持法的要求，切合实际、准确合理地阐述并划分“水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域”，就显得十分必要和迫切。这既是国家和各级地方人民政府编制水土保持规划和制定相关规章制度等实际工作的需要，也是为水土保持监督管理提供科学依据的迫切需要。本人根据对安徽、江苏两省平原河网地区实地情况的调查研究，就如何划分“水土流失易发区”初步提出一些粗浅的认识，与同行们共同商榷。
1深刻认识“易发区”划分的现实意义
修订后的水土保持法，在水土保持方案编报的适用范围上取得了重大突破。原法规定只有在山区、丘陵区、风沙区这三个区中开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位才应当编制水土保持方案。
修订后的水土保持法在“山区、丘陵区、风沙区”的基础上，增加了“水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域”。如平原河网区等区域，在这些区域开办的生产建设项目也有可能造成较为严重的水土流失，并且治理起来难度大、成本高。因此，划分易发区十分必要和重要。
2易发区划分应当遵循的几个原则
在充分认识划分水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域重要性的同时，我们也感到划分“易发区”并非易事！根据实地调研，应在充分考虑水土流失的类型、成因、分布规律以及危害程度等的基础上划分易发区，划分时应当遵循以下原则。
2.1有所为与有所不为相结合
新水土保持法第二十五条较原法适当扩大了编制水土保持方案的范围，扩大的范围是“水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域”。这一范围不是除“山区、丘陵区、风沙区”之外的所有范围，而是部分范围。易发区的确定首先要尊重新水土保持法；其次要以水土流失的发生规律和特点为标准来划分，要科学，要有说服力；第三要结合各地实际情况，根据省、市、县水土保持部门的意见，充分考虑其提出的易发区的划分原则和影响因子等。另外，易发区划分一定要避免所有区域都划。
2.2宏观定性与微观定量相结合
“山区、丘陵区、风沙区”之外的流失区域的边界界定，存在着一定的难度。如平原河网区，多大的河网密度就能够划为易发区，要划定河道两侧多大范围，现在没人能说得清。同时，降雨、地形、土壤、植被等因子对径流、土壤侵蚀的作用也十分复杂，即使分别研究每个单因子与土壤侵蚀之间的关系，也必须注意所在研究区的气候、土壤、地形等条件，并在其他因素严格限定的条件下对所研究因子在不同的取值范围内进行分析。因此，在划分易发区时，应以定性分析为主，而针对一些特定区域，亦可以量化。易发区划分要以定性为主，定量为辅。
2.3与社会经济发达程度、人民群众对生活环境质量的要求相结合
随着社会的发展进步，长江中下游一些地区经济高度发达，土地资源、水资源日益珍贵，价值不断增高，在这些区域开展建设活动，对土地资源、水资源的保护要求高，破坏后的恢复成本也高。同时，经济发达了，社会和人民群众对生活环境的要求也在逐步提高，希望山清水秀，居住环境优美。因此，防治水土流失，减少水土流失的危害，必须与保护土地资源、水资源相结合，必须与改善当地居民居住环境，提升居民幸福指数相结合。因此，划分易发区应与社会经济发达程度、人民群众对生活环境的要求相结合。
2.4动态管理原则
水土流失重点预防区和重点治理区的划分不应是一成不变的，应根据国民经济和社会发展的需要以及轻重缓急分批公布，并可根据生态文明建设或国家战略的需要进行调整。为保持生态文明建设的连续性和稳定性，地方各级人民政府划定的“两区”需要调整时，应事先征得上一级人民政府水行政主管部门的同意。
3预期成果展望
3.1重点预防区展望
县级的水土流失重点预防区，一般为植被盖度较高的小流域。地块上主要包括小流域上部坡度较陡的森林、草原以及山脊、侵蚀沟岸和河库周边地带，还包括流动沙丘、绿洲及边缘、水源涵养区以及崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区，主体功能区规划中的禁止开发区以及部分限制开发区等。
省级的水土流失重点预防区，应从涵盖范围的整体性和相邻地区的一致性考虑，把对环境稳定和生态安全有直接贡献的区域划入，包括对国家或区域水资源安全及生态安全有重大影响的生态屏障、生态过渡带、生态脆弱或敏感地区，如陕西秦岭片区、内蒙古阴山北麓片区、安徽新安江水库水源地片区等。
地块则根据各地实际情况进行施划。部级水土流失重点预防区，应从国家主体功能区划的定位以及维护生态系统的角度出发，将“两屏三带”、重要的次生林区、草原区、水源区和自然绿洲区以及不同生态系统类型的边缘地带划入，需要国家加强重点预防保护，确保国家生态屏障。包括水蚀风蚀交错区、塔里木河绿洲、河西走廊、东北森林草原带、三江源等大江大河水源涵养区、汉江上游等水源保护区等。
3.2重点治理区展望
县级的水土流失重点治理区，一般为水土流失较为严重的小流域。地块上主要包括小流域中部地带、集中连片的荒山荒坡、坡耕地集中的山坡以及侵蚀沟和主要河道、沟道两侧等区域。
关键词：地质灾害危险性评估原则范围方法
引言
《地质灾害防治条例》第二十一条规定：“在地质灾害易发区进行工程建设应当在可行性研究阶段进行地质灾害危险性评估，……。编制地质灾害易发区内的城市总体规划、村庄和集镇规划时，应当对规划区进行地质灾害危险性评估。”《国土资源部关于加强地质灾害危险性评估工作的通知》(国土资发［2004］69号)规定“地质灾害危险性评估工作分级进行。评估工作级别按建设项目的重要性和地质环境条件的复杂程度分为三级。具体分级标准和评估技术要求见《地质灾害危险性评估技术要求（试行）》。”
一、地质灾害危险性评估的原则
1.1分级评估、备案的原则地质灾害危险性评估分级进行，根据地质环境条件复杂程度与建设项目重要性划分为三级。一级评估应有充足的基础资料，进行充分论证，一级评估由获得国土资源行政主管部门颁发的地质灾害危险性评估甲级资质证书的单位进行，评估报告报省（自治区、直辖市）国土资源厅（局）备案；二级评估应有足够的基础资料，进行综合分析，二级评估由获得国土资源行政主管部门颁发的地质灾害危险性评估甲、乙级资质证书的单位进行，评估报告报市（地）级国土资源行政主管部门备案；三级评估应有必要的基础资料进行分析，参照一级评估要求的内容，做出概略评估，三级评估由获得国土资源行政主管部门颁发的地质灾害危险性评估甲、乙、丙级资质证书的单位进行。
1.2分区（段）评估的原则依据评估区（段）地质环境条件差异和潜在地质灾害隐患点的分布、危险程度以及拟建工程的特点，将评估区划分为若干个危险性程度不同的区域。将不同的评估区（段）按照各种致灾地质作用的性质、规模、和承灾对象社会经济属性（承灾对象的价值，可移动性等）的基础上，从致灾体稳定性和致灾体与承灾对象遭遇的概率上分析入手将地质灾害危险性划分为大、中等、小三级，并按区（段）对场地进行适宜性评估，将评估区（段）划分为适宜性差、基本适宜、适宜三级。
1.3就高不就低的评估原则同一区（段）内有多种地质灾害共存时，按就大不就小、就高不就低的原则确定危险性级别。如果在同一区（段）同时存在弱发育崩塌地质灾害，危险性小，中等发育滑坡地质灾害，危险性中等，强发育地裂缝地质灾害，危险性大，则按照就高不就低的评估原则，将该区（段）划分为地质灾害危险性大区，土地适宜性差。
1.4对建设场地压覆矿产资源的评估原则若评估区内压覆矿产资源，评估区内下伏矿产一旦遭到开采，会引发大规模的地质灾害，对评估区内地表建筑工程及设施造成极度严重的破坏，则拟建工程遭受地质灾害的危险性大；评估区内下伏矿产未遭到开采时，则拟建工程不会受到地下采矿引发的地质灾害，其地质灾害危险性小。鉴于此种情况，对压覆矿产区，若下伏矿产尚未遭到开采时，可以通过与矿权方协商解决预留足够的保护煤柱，则下伏开采可能造成的地质灾害危险性预测评估不参与地质灾害危险性综合评估。
二、地质灾害危险性评估范围的确定
《地质灾害危险性评估技术要求（试行）》第5.1条规定“地质灾害危险性评估范围，不能局限于建设用地和规划用地面积内，应视建设和规划项目的特点、地质环境条件和地质灾害种类予以确定。”第5.2条“若危险性仅限于用地面积内，则按用地范围进行评估”。第二种情况比较简单，本文仅对第一种情况进行讨论。
2.1崩塌、滑坡地质灾害评估范围的确定崩塌、滑坡其评估范围应以第一斜坡带为限，首先应查明坡体中所有发育的节理、裂隙、岩层面、断层等构造面的延伸方向，倾向和倾角大小及规模、发育密度等，即构造面的发育特征。通常，平行斜坡延伸方的陡倾角面或临空面，常形成崩塌体的两侧边界；崩塌、滑坡体底界常由倾向坡外的构造面或软弱带组成，也可由岩、土体自身折断形成。其次调查结构面的相互关系、组合形式、交切特点、贯通情况及它们能否将或已将坡体切割，并与母体(山体)分离。最后，综合分析调查结果，那些相互交切、组合，可能或已经将坡体切割与其母体分离的构造面，就是崩塌体的边界面。其中，靠外侧、贯通(水平或垂直方向上)性较好的结构面所围的崩塌体的危险性最大，即为崩塌、滑坡的第一斜坡带。
2.2泥石流地质灾害的评估范围确定泥石流必须以完整的沟道流域面积为评估范围，泥石流的评估范围宜在地形地质图上确定，应为包含泥石流沟谷的第一条完整的山脊为边界，通过实地调查后确定泥石流的形成区、流通区和堆积区三部分，即为完整的沟道流域面积。:
2.3地面塌陷和地面沉降地质灾害评估范围的确定地面塌陷和地面沉降的评估范围应与初步推测的可能范围一致；地裂缝应与初步推测可能延展、影响范围一致，地面塌陷和地面沉降范围按照煤炭部制定的《建筑物、水体、铁路航主要井巷煤柱留设与压煤开采规程》，通过概率积分法用一下公式进行推测。全盆地的移动和变形地表任意点的下沉计算公式式中：C(x)与C(y)称之为主断面内的下沉分布系数。走向主断面上地表移动和变形最大值及其位置。最大下沉值：Wcm=Mqcosa，mm，位置x=∞若评估区内压覆矿产资源，则应该按照岩层影响角及下伏地层岩性计算下伏矿产资源开采时的采动影响0值线，并以此划分评估范围。
2.4其他确定评估范围的依据建设工程和规划区位于强震区，工程场地内分布有可能产生明显位错或构造性地裂的全新活动断裂或发震断裂，评估范围应尽可能把邻近地区活动断裂的一些特殊构造部位（不同方向的活动断裂的交汇部位、活动断裂的拐弯段、强烈活动部位、端点及断面上不平滑处等）包括其中。在已进行地质灾害危险性评估的城市规划区范围内进行工程建设，建设工程处于已划定为危险性大－中等的区段，还应按建设工程项目的重要性与工程特点进行建设工程地质灾害危险性评估。区域性工程项目的评估范围，应根据区域地质环境条件及工程类型确定。重要的线路工程建设项目，评估范围一般应以相对线路两侧扩展500－1000m为限。建设用地地质灾害危险性评估的范围应是以上各个因子的并集，且为了全面反映评估区地质环境条件、地质灾害类型及特征，在确定评估面积后，对评估区也要进行调查，调查范围应该包含引发地质灾害的各项地质环境要素的范围。
参考文献：
[1]张有良.最新工程地质手册[M].北京：中国知识出版社.2006.