一、公务员医疗补助的原则
（一）公务员医疗补助是在实施城镇职工基本医疗保险基础上对国家公务员的补充医疗保障，必须在参加基本医疗保险的前提下进行。
（二）医疗补助的水平要与本地经济发展水平和财政负担能力相适应。
（三）保证国家公务员原有医疗待遇水平不降低，并随经济发展有所提高。
（四）医疗补助办法要与城镇职工基本医疗保险制度相衔接。
二、公务员医疗补助范围
（一）符合《中华人民共和国公务员法》规定的机关工作人员及退休人员；
（二）经批准依照国家公务员制度管理的事业单位的工作人员和退休人员；
（三）由国家财政负担工资福利的事业单位工作人员和退休人员，经市人民政府批准后，可参照国家公务员补助办法和标准，实行医疗补助。
三、公务员医疗补助经费筹集
（一）国家公务员医疗补助金按现行财政管理体制执行，实行国家公务员制度管理的行政事业单位，由同级财政划拨；享受公费医疗经费补助的事业单位所需医疗补助资金，由同级财政在核定事业单位收支综合预算时给予安排。
（二）国家公务员医疗补助金的标准按上年度在职工作人员月平均工资总额和退休人员月平均退休金总额的4%筹集，其中3%作为国家公务员门诊医疗补助，划入公务员医疗保险个人帐户，1%留作统筹使用，主要用于公务员住院医疗补助。
四、公务员医疗补助金的使用范围及标准
（一）个人账户（3%部分），主要用于门诊就医、零星购药及住院自费部分的医疗费用补助。
（二）统筹金（1%部分），主要用于符合享受公务员医疗补助的参保人，在医疗保险统筹年度内因病住院发生的符合基本医疗保险规定的医疗费，由公务员医疗补助统筹金给予适当补助，具体标准为：
1.在基本医疗保险起付标准以上，基本医疗保险、大病补充医疗统筹最高支付限额以内发生的由个人自付的符合基本医疗保险规定的医疗费（不含全自费药品、特殊材料和人工器官的个人先自负部分），用公务员医疗补助统筹金按在职职工90％，退休人员92％的比例给予补助。
2.超过大病补充医疗统筹基金最高支付限额以上，符合基本医疗保险规定的医疗费（不含全自费药品、特殊材料和人工器官的个人先自负部分），用公务员医疗补助统筹金按在职职工95％，退休人员97％的比例给予补助。
3.按上述办法补助后，个人全年住院医疗费用自付部分（含全自费药品、特殊材料和人工器官的个人先自负部分）超过5000元（不含5000元）以上部分，公务员医疗补助统筹基金再补助70%。
4.门诊抢救医疗费及城镇职工基本医疗保险规定的特殊病病种的门诊医疗费的补助按住院补助标准执行。
五、公务员医疗补助金的管理和监督
（一）国家公务员医疗补助经费的筹集和管理按《州城镇职工基本医疗保险实施办法》的规定执行，但要与基本医疗保险基金分开核算，单独建帐，专款专用。
（二）医疗保险经办机构要严格执行专项经费的财务和会计管理制度，有关部门要加强对公务员医疗补助经费的监督管理。
六、其他
（一）本实施办法与《州城镇职工基本医疗保险实施办法》、《州城镇职工大病补充医疗保险暂行办法》配套施行。
（二）享受医疗照顾的人员和离休干部按照有关规定执行。
（三）本办法根据我市经济发展水平及公务员医疗补助经费运行结余情况适时进行调整，若遇今后国家、省、州有新的规定，按国家、省、州的规定执行。
1.补充医疗保险逐步被大多数人群所认知中国开始建立社会主义市场经济体制后，主体医疗保险制度逐步从原来单位制的劳保医疗、公费医疗和传统合作医疗制度向社会化的基本医疗保险制度转轨。主体医疗保险制度转轨过程中所面临的居民医药卫生费用负担依然较重、医药服务供求的多样性等宏观环境是补充医疗保险制度供给的诱致性变迁条件，国家陆续出台的关于补充医疗保险制度的相关政策文件等是补充医疗保险制度供给的强制性变迁条件。诱致性制度变迁和强制性制度变迁的共同作用使补充医疗保险制度供给稳步发展。从1994年首次提出补充医疗保险概念到目前多种类补充医疗保险共同发展，不同群体对补充医疗保险的认识日渐深入。2012年中国农工党中央参政议政部和中国药学会医药政策研究中心联合开展的“完善我国基本药物制度”和“发展补充医疗保险制度”研究问卷调查数据可以客观地说明不同群体当前对补充医疗保险制度的认知状况。①在全部有效的被调查的城乡居民中，共有21.0%的受访者“了解”补充医疗保险，32.1%的受访者“听说过”补充医疗保险，36.6%的受访者“不知道、想了解”补充医疗保险，这三者的累积百分比为89.7%，只有大约10%的受访者对补充医疗保险采取“不知道、不想了解”和“无所谓”的态度。可见，90%的城乡居民意识到或者关注过补充医疗保险，共有64.5%的城乡居民愿意参加补充医疗保险。在全部有效的被调查的政府工作人员中，76.8%的受访者知道自己工作所在地是否开展了补充医疗保险，只有23.2%的受访者不清楚自己工作所在地是否开展了补充医疗保险。可见，绝大多数政府工作人员意识到或者关注过补充医疗保险。在全部有效的被调查的基层医疗卫生机构工作人员中，共有20.3%的受访者“了解”补充医疗保险，42.5%的受访者“听说过”补充医疗保险，30.2%的受访者“不知道，想了解”补充医疗保险，这三者的累积百分比为92.9%，只有大约7%的受访者对补充医疗保险采取“不知道、不想了解”和“无所谓”的态度。可见，90%以上的基层医疗卫生机构工作人员意识到或者关注过补充医疗保险，共有50.0%的基层医疗卫生机构工作人员熟悉补充医疗保险的种类。2.补充医疗保险和基本医疗保险的关系定位基本明确补充医疗保险的定位是主体医疗保险的补充。主体医疗保险制度的外延一旦界定，补充医疗保险制度的外延也就确定了。在中国，基本医疗保险是主体医疗保险制度，因此补充医疗保险的定位是对基本医疗保险制度的补充。也就是说，在整个医疗保险体系中，基本医疗保险是主体医疗保险，补充医疗保险是重要组成部分，其作用是弥补补充医疗保险的不足，满足人们对不同层次医疗服务的需求，以及减轻或者消除个人享受基本医疗保险时承受自付医疗费用的负担［2］。对基本医疗保险而言，补充医疗保险是分流风险的渠道;对单位而言，是鼓励员工，提高效率的激励措施［3］。中国政府从一开始就明确提出把补充医疗保险定位为基本医疗保险制度的补充，而且对补充医疗保险的这一定位一直没有改变过。这可以从下面四个文件对补充医疗保险与社会医疗保险或者与基本医疗保险关系的论述中得到证明。1994年，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部《关于职工医疗保险制度改革的试点意见》规定“发展职工医疗互助基金和商业性的医疗保险，作为社会医疗保险的补充，以满足国家规定的基本医疗保障之外的医疗需求，但要坚持个人自愿参加、自主选择的原则。”1997年《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》决定“‘九五’期间，要在搞好试点、总结经验的基础上，基本建立起城镇职工社会医疗保险制度，积极发展多种形式的补充医疗保险。”1998年国家颁布的《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》规定“在参加基本医疗保险的基础上，作为过渡措施，允许建立企业补充医疗保险。”2009年的《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》指出“加快建立和完善以基本医疗保障为主体，其他多种形式补充医疗保险和商业健康保险为补充，覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系。”中国政府对补充医疗保险与基本医疗保险关系定位的政策理念在一定程度上已经影响到了不同人群对补充医疗保险定位的认知状况，这反过来进一步强化了政府对补充医疗保险与基本医疗保险关系定位的政策决策。以政府工作人员为例，在全部有效的被调查的政府工作人员中，99%的受访者认同补充医疗保险是基本医疗保险补充这样的定位，只有1%的受访者认同其他定位。3.补充医疗保险的种类和覆盖面逐渐增加补充医疗保险从无到有，保险种类逐步增多。公务员医疗补助、大额医疗费用补助、企业补充医疗保险、职工互助医疗保险和商业补充医疗保险这五种不同的补充医疗保险的具体保障项目、参与机构和覆盖人群均有所增加。目前实施了公务员基本医疗保险制度的地方，各级政府基本都实施了对国家公务员的医疗补助制度。大额医疗费用补助在各地全面展开。相当一部分有实力的大中型国有企业以及部分员工福利较好的外资企业、中外合资企业也实施了企业补充医疗保险项目。各地职工医疗互助保险项目逐步增多，如北京市职工互助保障计划目前就推出了在职女职工特殊疾病互助保障计划、在职职工意外伤害互助保障计划、在职职工重大疾病互助保障计划、在职职工住院医疗互助保障计划、在职职工子女意外伤害互助保障计划、在职职工住院津贴互助保障计划、非工伤意外伤害及家财(火灾)损失互助保障计划共七个保险项目［4］。商业性补充医疗保险业有所发展。目前，有100多家保险公司开办了商业健康保险，专业性健康保险公司有四家，即人保健康、平安健康、昆仑健康、瑞福德健康。从保费收入和赔付支出占总额的比重来看，商业健康保险在2001－2006年曾取得快速的发展，但近两三年来，其发展势头有所减缓［5］。此外，商业健康保险还在一些地方推出了城镇职工医保和新农合的补充保险［6］。在全部有效的被调查的城乡居民中，有32.4%的受访者现在或曾经的单位为其建立了补充医疗保险，有40%的受访者参加了基本医疗保险外的补充医疗保险。在全部有效的被调查的政府工作人员中，有70.7%的受访者所在的城市开办了补充医疗保险。4.补充医疗保险运营方式的灵活性显著增强目前补充医疗保险的运营方式日益多样化。就公务员医疗补助来说，公务员医疗补助资金筹集按现行财政管理体制，医疗补助经费由同级财政列入当年财政预算。医疗补助资金筹集全国有一个统一的控制标准，一般为当地国家公务员工资总额的5%左右。公务员医疗补助基金管理由社会保险经办机构负责，医疗补助经费要专款专用、单独建账、单独管理，与基本医疗保险基金分开核算。目前，我国许多城市将公务员医疗补助基金分为两部分进行管理:一部分根据国家公务员的年龄、职务，确定不同比例计入基本医疗保险个人账户，按照个人账户的管理办法管理;其余部分划入公务员医疗补助统筹基金。公务员医疗补助待遇支付除了直接划入公务员医疗补助个人账户的医疗补助外，划入公务员医疗补助统筹基金主要用于基本医疗保险统筹基金最高支付限额以上，符合基本医疗保险用药、诊疗范围和医疗服务设施标准的医疗费用补助;在基本医疗保险支付范围内，个人自付超过一定数额的医疗费用补助;中央和省级人民政府规定享受医疗照顾的人员，在就诊、住院时按规定补助的医疗费用。就大额医疗费用补助来说，全国各地大额医疗补助的做法并不完全一样。但是它目前在全国的普遍做法是由个人或者用人单位缴纳一定的保险费用，缴纳的保费统一由当地的医保中心负责管理，医药费用的支付由医保中心或者由医保中心与其所投保的商业保险公司联合负责。由医保中心负责管理表明我国目前实行的大额医疗费用补助实质上具有强制性的特点。就企业补充医疗保险而言，目前全国主要三种。一种是企业自办的企业补充医疗保险，另一种是社会医疗保险机构主办、商业保险公司经办的企业补充医疗保险，还有一种就是企业主办、社会医疗保险机构经办的企业补充医疗保险。比如，2001年《大连市人民政府关于建立企业内部医疗补助制度的意见》规定在大连建立的企业内部医疗补助制度就属于企业自办的补充医疗保险①。1997年厦门市政府颁布的《厦门市职工补充医疗保险暂行办法》在全国率先建立的补充医疗保险制度就属于社会保险机构主办、商业保险公司经办的企业补充医疗保险②。成都市企业补充医疗保险就属于企业主办、社会医疗保险机构经办的企业补充医疗保险③。就职工互助医疗保险而言，其保险资金筹集一般来源于职工自愿为本人和家属缴纳互助医疗保险费，各级行政部门给予补助、工会的资助以及利息等。职工互助医疗保险基金的管理主体是各级工会组织及其职工互助保险会。职工互助医疗保险的待遇支付主要是在参加互助医疗保险的职工及其家属在患大病、重病、享受国家基本医疗保险待遇后，个人负担医疗费用较高的情况时，可以按规定享受相应的互助医疗保险待遇。不同的互助医疗保险项目待遇支付办法不同。目前，各地已经开展了形式和名目多样的互助医疗保险。就商业补充医疗保险而言，其运作完全以盈利为目的。在基本医疗保险占主体地位的基础上，商业补充医疗保险目前参与医保体系建设主要包括两方面的内容，即提供补充医疗保险产品、参与基本医疗保险经办管理［7］。商业补充医疗保险的险种目前主要有普通医疗保险、意外伤害医疗保险、住院医疗保险、手术医疗保险、特种疾病保险等。这些补充医疗保险产品的资金筹集来自于投保人缴纳的保险费，保险基金也由商业保险公司管理，待遇支付也由商业保险公司负责赔付。商业医疗保险参与基本医疗保险经办管理主要有基金管理型参与模式、保险合同型参与模式和混合型参与模式。5.补充医疗保险的保障效果逐步显现补充医疗保险的项目设立、资金筹集、基金管理和待遇支付的最终目的都是为了保障特定人群的特殊医疗安全。补充医疗保险经过十几年的发展，其保障效果逐步显现。在全部有效的被调查的城乡居民中，共有63.4%的受访者表示自己所参加的补充医疗保险有效地降低了其医药费用支出，有58.0%的受访者表示自己所参加的补充医疗保险能较好地满足其基本医疗需求外的其他医疗需求。
补充医疗保险发展存在的问题
1.补充医疗保险发展相应的法律法规不健全截至目前，只有三个文件对补充医疗保险作出了专门规定，即2000年国务院办公厅转发劳动和社会保障部、财政部《关于实行国家公务员医疗补助意见的通知》、2002年财政部、劳动和社会保障部颁布的《关于企业补充医疗保险有关问题的通知》、2009年5月中国保险监督管理委员会的《关于保险业深入贯彻医改意见积极参与多层次医疗保障体系建设的意见》。这三个文件均是针对某一特定补充医疗保险种类而作出的特别规定，并没有涉及到关于所有补充医疗保险发展以及补充医疗保险发展的全局性问题。比如，目前没有一部全国性的、专门的法律制度对适合我国国情的补充医疗保险的内涵、外延、原则、补充医疗保险和基本医疗保险的关系、补充医疗保险资金的筹集、管理和待遇支付等问题进行规制。由此可见，目前我国还没有形成适应现代保险制度，特别是促进各类医疗保险制度发展的较为完备的相关国家法律、制度和政策，补充医疗保险的审批、经办与运行更是缺乏及时有效、规范有序的制度性基础［8］。法规及政策的不完善必然严重影响到补充医疗保险的发展。比如，上海市有关的补充性医疗保障形式不少，但大都处于自发状态，既无系统的组织，又无经常的交流，各自为政、无序发展的情况相当普遍［9］。比如，我国的补充医疗保险存在着地区发展不平衡现象，在经济实力较强及医药卫生改革较为先进的省市中，补充医疗保险发展较好，而在其他一些地区补充医疗保险则发展较为缓慢。比如，政府办大额补充医疗保险的筹资渠道也较混乱，有的是由企业为职工缴纳，有的为参保人员个人缴纳，也有用城乡医疗救助资金为低保人员缴纳的情况。还比如，补充医疗保险的参保人员异地就医问题等也没有相关的法规进行规范。关于补充医疗保险发展的全国性的政策不健全也导致民众对补充医疗保险的信任感不足，这也会制肘补充医疗保险的发展。2.补充医疗保险发展过程中政府的角色错位首先，政府没有切实承担起补充医疗保险发展的制度供给职能。补充医疗保险制度发展的法律法规制度不健全就是一个明证。政府没有切实承担起补充医疗保险发展的制度供给职能是政府职能缺位的表现。其次，政府在补充医疗保险的具体运营方式方面干预过多。现阶段，我国补充医疗保险的举办机构主要有医保部门以及社会机构两种。前者是由政府的医疗保障部门以基本医疗保险的方式来经营补充医疗保险，例如北京和上海均采用该模式，而后者是以商业险种承担补充医疗保险的责任。然而，目前在发展补充医疗保险的过程中，有些地方政府非但不鼓励社会机构经办补充医疗保险，反而对商业保险公司进入该领域设立多重限制，这种过多的政府行政干预，实际上是没有理清基本医疗保险和补充医疗保险的关系［10］，混淆了社会医疗保险与补充医疗保险的界限，对政府在补充医疗保险范畴内应当承担的责任并没有很好地认识，其弊端是显而易见的:一是把补充医疗保险变为政府行为，加重了政府的负担，使社保机构无法专司基本医疗保险管理之职;二是在社保机构同时运作基本医疗保险和补充医疗保险的情况下，一旦基本医疗保险帐户出现资金不足，社保机构难免会向补充医疗保险基金透支，从而导致资金管理混乱;三是政府介入补充医疗保险领域，运用行政手段吸纳企业投保，违背了补充医疗保险的自愿原则，并不利于补充医疗保险的长远发展。政府在补充医疗保险的具体运营方式方面干预过多是政府职能越位的表现。调查对于补充医疗保险发展过程中政府的角色错位也提供了数据支持。在全部有效的被调查的政府工作人员中，有51.1%的受访者认为政府在补充医疗保险发展过程中“角色模糊”，有15.2%的受访者认为政府在补充医疗保险发展过程中“行政干预太多”，有15.2%的受访者认为政府在补充医疗保险发展过程中的“行政干预少”，三者累积百分比占到了81.5%。可见，有超过80%以上的政府工作人员认为补充医疗保险发展过程中政府的角色错位。3.补充医疗保险风险管控困难补充医疗保险风险管控困难源自三个方面。一方面源自基本医疗保险政策。基本医疗保险政策业务定位不准确使某些补充医疗保险业务由医疗保险经办机构垄断，这加大了补充医疗保险风险管控的难度。比如，就大额医疗费用补助来说，医疗保险经办机构垄断造成垄断低价，对商业保险公司形成价格倒逼，引起了不同商业保险公司之间的恶性竞争，增加了商业补充医疗保险的风险管控难度。基本医疗保险政策不稳定使补充医疗保险业务风险增加。我国城镇职工基本医疗保险制度发展不过14年的时间，城镇居民基本医疗保险制度发展才5年时间，新型农村合作医疗制度发展才9年时间，相关制度安排还不够完善，目前的政策正处于调整完善阶段。基本医疗保险政策的“两定点、三目录”以及三条保障线的调整都会对补充医疗保险的市场空间和定价基础发生影响，这增加了补充医疗保险交易成本和业务风险。另一方面源自于补充医疗保险的投保方行为。再以职工大额医疗费用补助为例。如果商业保险公司以保险合同方式参与职工大额医疗费用补助经办管理，那么社保机构的业务垄断性、投保方提供的信息和数据有限、医保中心单证校验松散、报销目录不够明确等均增加了商业保险公司参与职工大额医疗费用补助经办管理的风险。第三个方面源自于补充医疗保险经办主体自身。比如补充医疗保险经办主体介入补充医疗保险业务时间短，经验少，数据缺乏，对业务风险缺乏清醒的认识［11］;专业化程度不高，专业人力资源缺乏，健康保险行业的制度、组织与技术上的基础设施欠发达［12］。比如，我国商业健康保险经营管理的专业化程度还不高，专业性商业健康保险公司不仅数量很少，而且规模和市场份额都不大。我国商业健康保险公司目前还仅仅停留在把竞争焦点放在风险规避上，而不是降低成本、提高服务质量上。4.补充医疗保险和基本医疗保险的有效衔接度低以补充医疗保险与主体医疗保险的关系为标准，补充医疗保险可以分为替代性补充医疗保险、附加性补充医疗保险和增补性补充医疗保险。现实中中国的补充医疗保险通常是附加型补充医疗保险和增补型补充医疗保险，而更常见的是增补型补充医疗保险。目前，职工互助医疗保险和商业补充医疗保险提供的补充医疗保险有部分是附加型补充医疗保险，也有部分是增补型补充医疗保险。公务员医疗补助、企业补充医疗保险、大额医疗费用补助都属于增补型补充医疗保险。无论是附加型补充医疗保险还是增补型补充医疗保险，它们和基本医疗保险的有效衔接度都较低。比如说，职工互助医疗保险这种附加型医疗保险主要为中小企业职工及实行基本医疗保险制度后取消了原享受公费医疗待遇的职工家属，一般要求以单位团体的形式参加保险，因而也会使没有被基本医疗保险覆盖的人群丧失参加职工互助医疗保险的机会。同时，职工互助医疗保险这种附加型医疗保险以工会组织为主要营销渠道，由于其组织管理体制还不够完善，风险控制工作薄弱，其提供的保险范围和种类有限［13］。可见，职工互助医疗保险没有真正成为基本医疗保险的附加型补充医疗保险或者增补型补充医疗保险。比如，北京市大额医疗费用互助保险和企业补充医疗保险均面向参加基本医疗保险的非公务员人员，二者都属于一般意义上的企业补充医疗保险，但是北京市却对二者制定了不同的政策规定和管理办法，使得一般意义上的企业补充医疗保险在北京被分成了两块［14］。这说明不同补充医疗保险之间缺乏产品设计的交流和沟通，必然造成对参保人员的保障不足或者重复过度保障，当然也就没有形成对基本医疗保险的合理补充。比如，XY公司企业补充医疗保险制度存在着保险人员覆盖范围不合理、补助范围没有覆盖门(急)诊医疗费用，大病患者及特困人群医疗费用负担仍然偏重等问题［15］。XX市公务员医疗补助过高导致医疗资源浪费严重，出现了“一人持卡，全家看病，假病真看，小病大看，入院配药，出院卖药”等不规范行为［16］。5.补充医疗保险发展不均衡调查数据显示，补充医疗保险目前存在地区发展不平衡、行业发展不平衡、不同收入能力的人之间发展不平衡的问题。就地区发展不平衡而言，在全部有效的被调查的城乡居民中，运用交叉表进行分析，所调查的不同省(直辖市)、市(地级市)县(区)的城乡居民在“请问您现在或曾经的单位是否为您建立了补充医疗保险”的选择中存在显著差异，而且省际、市际、县际差距呈现出逐级递增的趋势。也就是说，城乡居民在回答“请问您现在或曾经的单位是否为您建立了补充医疗保险”这个问题上，省际之间的差距小于市际间的差距，市际间的差距小于县际间的差距。所调查的不同省(直辖市)、市(地级市)县(区)的城乡居民在“您所参加的补充医疗保险是否有效地降低了您的医药费用支出”的选择中存在显著差异，而且省际、市际、县际差距呈现出逐级递增的趋势。也就是说，城乡居民在回答“您所参加的补充医疗保险是否有效地降低了您的医药费用支出”这个问题上，省际之间的差距小于市际间的差距，市际间的差距小于县际间的差距。所调查的不同省(直辖市)、市(地级市)县(区)的城乡居民在“您所参加的补充医疗保险是否能较好地满足您基本医疗需求外的其他医疗需求”的选择中存在显著差异，而且省际、市际、县际差距呈现出逐级递增的趋势。也就是说，城乡居民在回答“您所参加的补充医疗保险是否能较好地满足您基本医疗需求外的其他医疗需求”这个问题上，省际之间的差距小于市际间的差距，市际间的差距小于县际间的差距。所调查的不同县(区)的城乡居民在“您目前是否参加了基本医疗保险外的补充医疗保险”的选择中存在显著差异。就行业发展不平衡而言，在全部有效的被调查的城乡居民中，运用交叉表进行分析，所调查的不同工作(单位)性质的城乡居民对“请问您现在或曾经的单位是否为您建立了补充医疗保险”、“您目前是否参加了基本医疗保险外的补充医疗保险”、“您所参加的补充医疗保险是否有效地降低了您的医药费用支出”三个问题的回答有显著差异。就不同收入能力的人之间发展不平衡而言，在全部有效的被调查的城乡居民中，运用交叉表进行分析，所调查的不同工作(单位)性质的城乡居民对“请问您现在或曾经的单位是否为您建立了补充医疗保险”、“您所参加的补充医疗保险是否能较好地满足您基本医疗需求外的其他医疗需求”两个问题的回答有显著差异。6.补充医疗保险参与医药卫生服务体系建设能力低下补充医疗保险的直接目的是满足特定人员的特定医疗服务需求，扮演着对基本医疗保险业务的补充角色。同时，补充医疗保险应该积极参与医药卫生服务体系建设，以推动社会管理创新。目前，中国补充医疗保险参与医药卫生服务体系建设能力低下。一是各补充医疗保险举办主体没有积极探索健康管理服务模式，健康保险与健康管理结合的综合保障服务模式还没有普遍形成。比如，健康维护、诊疗活动的事前、事中和事后全程管理普遍缺乏。健康教育、健康咨询、慢性病管理等服务发展不力。还没有普遍建立客户健康档案，没有通过多种途径与医疗机构实现客户健康档案和诊疗信息的共享。与医疗机构风险分担、利益共享的经营模式还没有形成。二是各补充医疗保险举办主体没有积极参与公立医院改制。补充医疗保险纵向一体化模式探索不足，各补充医疗保险在投资医疗机构，促进补充医疗保险业与医疗服务产业优势互补方面进展不大。三是各补充医疗保险没有积极开展医药费用预付制支付方式探讨，在医药费用控制方式探讨方面进展不大。
补充医疗保险发展存在问题的原因
1.补充医疗保险制度实施时间短补充医疗保险制度建立到目前仅仅18个年头，18年对于一项社会制度变迁来说毕竟是太短了。因此，可以说补充医疗保险在我国还算是一个新事物，我国目前的补充医疗保险还处于初级88发展阶段。补充医疗保险在中国发展时间不长，而且最近十几年正好是基本医疗保险制度建立和体系完善时期，所以人们更多地关注了基本医疗保险而对补充医疗保险关注不够。同时，即使一部分群体注意到了补充医疗保险，但是对其认识还不够深入。他们可能认识到了补充医疗保险对于缓解居民“看病贵、看病难”的重要性，但是没有认识到补充医疗保险对于创新社会管理的重要性，如创新健康管理服务模式、参与公立医院改制、探索医药费用预付制支付方式、通过竞争和合作提高基本医疗保险管理服务水平、推动医药卫生体制转型等社会管理功能。2.市场经济体制不完善中国虽然已经初步建立了市场经济体制，但它仍是一个不成熟的、不完善的甚至是不完整的市场经济体制。“这种不完善性主要表现为国家部门仍然在资源配置中起着主导作用”，“这种主导作用体现在三个方面:第一，国有经济控制着国民经济命脉，并垄断重要行业;第二，各级政府握有重要经济资源流向的巨大权力;第三，现代市场经济不可或缺的法治基础尚未建立，各级官员对企业活动进行频繁干预。①”市场经济体制不完善使国家干预和市场机制之间的边界模糊不清，导致政府失灵和市场失灵同时存在。3.医药卫生体制积弊深重2009年国家颁布了《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》确立了建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务的总目标，开始全面加强公共卫生服务体系建设，进一步完善医疗服务体系，加快建设医疗保障体系，建立健全药品供应保障体系。但是这一改革正在进行中，城乡和区域医疗卫生事业发展不平衡，资源配置不合理，公共卫生和农村、社区医疗卫生工作比较薄弱，医疗保障制度不健全，药品生产流通秩序不规范，医院管理体制和运行机制不完善，政府卫生投入不足，医药费用上涨过快，个人负担过重。当前我国医药卫生事业发展水平与人民群众健康需求及经济社会协调发展要求不适应的矛盾还比较突出。医药卫生体制积弊深重一定程度上影响了补充医疗保险特别是商业性补充医疗保险的发展。4.医疗保险体制多头管理目前，我国医疗保险制度的行政管理业务分散在多个政府部门管理。人力资源和社会保障部管理城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、公务员医疗补助、企业补充医疗保险、大额医疗费用补助，卫生部管理新型农村合作医疗，中国保险监督管理委员会管理商业健康保险，全国总工会管理管理职工互助医疗保险。除了行政管理成本之外，目前多头管理医疗保障制度的格局，人为造成医疗保障体系的制度分割、城乡差别、身份歧视和健康不平等现状，既不利于统筹城乡协调发展，又不利于统一、协调、整合管理医疗保障制度，以最大化发挥医疗保障制度的积极作用。
完善中国补充医疗保险制度的政策建议
一、企业实行补充医疗保险的基本情况
铁三院集团有限公司是铁道部驻津勘察设计企业，2001年11月1日起，天津市出台城镇职工基本医疗保险规定后，单位高度重视补充医疗保险工作，明确了由企业的社保部门负责此项工作，社保中心在认真学习补充医疗保险政策文件规定的同时，通过走访调研多家企业和商业保险公司，研究制定了铁三院补充医疗保险的暂行办法，选择委托商业保险公司办理补充医疗保险补助业务的方式。针对职工和退休人员的由原铁路企业的医疗保险到向参加天津市的基本医疗保险办法过渡，然后再办理补充医疗保险补助，在政策规定上急需学习和理解，思想认识上急需统一，我们及时编制了补充医疗保险宣传册，还组织了业务经办的培训，让职工及时了解和熟悉这项铁路企业补充医疗保险补助规定、补助比例和经办流程，实现了铁路企业职工和退休人员的医疗保险就医的平稳过渡，保障了铁路企业职工和退休人员的医疗保障水平。2009年结合铁路企业改革发展的实际，企业及时修订了补充医疗保险的暂行办法，自2008年开始补助比例由原50%提高到80%，由委托原商业保险公司办理补助到委托原职工医院办理。职工和退休人员的补充医疗保险补助工作历经多次改进，取得了显著的成效，减轻了职工和退休人员的基本医疗保险医疗费的个人负担，解决了铁路企业职工和退休人员就医的后顾之忧，有力地保障了患病的职工和退休人员的康复冶疗，为企业勘察设计生产任务的完成、铁路勘察设计企业的做强做大和铁路的稳定和谐发展做出了很大贡献。目前补充医疗保险补助比例为：符合门（急）诊基本医疗保险医疗费起付线（650元至800元不等）以下400元部分，补助60%，最多可补助240元；符合基本医疗保险的门（急）诊起付线以上至最高支付限额（5500元）以下的自负部分补助80%，最高可补助1700元，门（急）诊医疗费起付线以上由基本医疗保险支付比例和补充医疗保险补助比例合计高达90%至99%；符合基本医疗保险住院医疗费（含门诊特殊病）起付线以上至最高大额救助支付限额（30万元）以下的自负部分补助80%，最高可补助3.5万元，住院医疗费起付线以上由基本医疗保险支付比例和补充医疗保险补助比例合计高达97%至99%。
二、企业补充医疗保险当前存在的主要问题
1、因企业补充医疗保险是在地方基本医疗保险支付比例后的自负部分的再次补助，所以职代会审议的补充医保险暂行办法要受地方人民政府基本医疗保险政策调整的制约，随之适时修改。
2、补充医疗保险是对基本医疗保险支付后自负部分的补助，基本医疗保险补助数据的依据是基本医疗保险支付后的自负部分明细，基本医疗保险本市的门（急）诊的全额垫付医药费后，由单位向地方社保部门申报审核支付，现已实现职工和退休携带社会保障卡直接到地方联网定点医院直接就医联网结算的支付方式，部分职工和退休人员由于保存门（急）诊联网已结算的医药费票据不当，丢失比较严重，导致补充医疗保险补助无法办理。
3、由于委托办理补充医疗保险业务的商业保险公司和医疗机构，办理补助业务的经办时间是有严格的有效时间界限，但目前异地职工的和部分本市的全额垫付的基本医疗保险医药费用，仍需通过单位在下一年底度的1月份向地方社保经办部门办理申报，地方社保部门需在下年度的5月前才能全部完成审核报销并提供支付明细，所以补充医疗保险补助工作的启动时间也随之后延下一年度的下半年才开始，职工和退休人员发生的基本医疗药用不能及时办理补助。
4、最近2年，地方社会保障部门按基本医疗保险参保人员在商业保险公司办理了意外伤害的保险，在商业保险公司解决意外伤害险的医疗费用，因不在基本医疗保险范围之内，无法纳入补充医疗保险补助范围内，造成了职工和退休人员由于意外伤害而负担过重的医疗费用。
5、目前职工大病和门诊特殊病住院的医疗费用中，不在基本医疗保险目录内的自费医疗费用较大，目前按照补充医疗保险的政策规定，不在补助之内，使患大病职工和退休人员的医药费用负担过重，造成了大病职工和退休人员的家庭生活困难。
三、做好企业补充医疗保险工作的建议
1、领导高度重视是做好企业补充医疗保险工作的前提。企业领导应及时全面了解和掌握国家和铁道部、地方人民政府关于社会保险和补充医疗保险方面的方针政策和规定，准确把握，结合企业实际，认真及时贯彻落实铁路企业补充医疗保险方面的政策、规定，想职工之所想，急职工之所急，积极努力推动补充医疗保险制度的改革发展，把好事办好。
2、提高企业社保工作的透明度。补充医疗保险暂行办法应职代会审议，每年在企业职代会上应公布企业补充医疗保险补助实施补助情况，接受工会组织和职工代表的审查和监督，对职工代表的建议和意见要及时研究改进工作，在日常工作中能够接受职工和退休人员的的查询和复核，发现问题要及时调查复核和纠正。
3、铁路企业应结合地方基本医疗保险的实施情况，结合企业自身的实际，设置专职的企业补充医疗保险经办机构和人员，保障能及时办理职工和退休人员发生的补充医疗保险补助，减轻职工和退休人员的医疗负担。
4、开发铁路企业补充医疗保险补助软件，主动与地方人民政府医疗保险结算部门沟通协商，能实现与基本医疗保险支付结算数据对接，做到能及时办理铁路企业职工和退休人员的补充医疗保险补助，极大地提高补充医疗保险补助效率和质量。
5、积极向国家和地方人民政府反映职工和退休人员因大病造成个人负担自费项目的医疗费用较大的实际困难，呼吁出台按一定比例纳入基本医疗保险和补充医疗保险支付范围的政策规定。减轻大病职工和退休人员的医疗困难。