关键词:政府质量;乡村政治;生长点
Abstract:TheChinesecommunityintheWestwithverydifferenthistoricalpathofdevelopment，hasitsownuniquesocial────historicalandculturalconditions，itcannotbecompletedasWesternsocietyasaruralsocietytoindustrialsocietynaturaltransition.Inessence，China’smodernizationprocessisforeign-based，ratherthanendogenous.Itrequirespoliticaldevelopmenttopromotesocialdevelopment.Inotherwords，theGovernmentinruraldevelopmentinthelead.
Keywords:quality;ruralpolitics;growthpoint
前言
革命后随着社会主义改造的完成，在农村逐步建立起了高度集中的计划经济体制。要使计划体制发挥其作用，政府必须以一种前所未有的方式渗入和控制社会各个领域，形成国家对社会的超强自主性。“当国家及其政府对社会越俎代庖而影响个人和团体发展的时候，当国家将社会作为工具而阻碍个人或团体成长的时候，国家行动就会给社会带来危害。”国家权力的增长必然导致基层社会无权，结果，政治肥大症造成了经济萎缩症，导致了用政治手段解决经济问题的恶性循环。实践亦以证明，政府的无限扩张，最终只能是政府质量的贫困化，从而政府也就无力推进乡村社会的发展。
1982年新宪法通过后，全国实行政社分开，揭开了乡村改革和发展的序幕。乡村基层政权体制的重大变化，是革命后乡村政治发展最重要的篇章，为乡村社会的发展，从而为实现社会主义现代化提供了政治基础。这也意味着乡村政府将承担起推动乡村社会发展的最直接、最具体的力量。告别政治全能主义，提升乡村政府质量成为乡村政治发展的生长点。乡村发展的进程告诉我们:乡村政府的质量体现着推进乡村发展的政府能力，维系着实现乡村发展的政治基础，规范着推动乡村发展的社会秩序。
一政府质量，从价值范畴观之，主要指政府的合法化水平。从工具范畴观之，主要指政府能力。政府能力包括政府机构从社会汲取资源(如税收、劳力、物资等)的能力，还包括规定人们社会生活的能力(如维持社会发展的秩序、提供政治调控的渠道、建立社会生活的规范等)。当一个社会的政权体系建成后，政府质量的价值范畴也同时确立。政府的合法化水平要由政府质量的工具范畴来体现和实现。因此，政府能力是革命后政府质量的关键内容。政府质量集中体现为以下几方面:第一、汲取社会资源的能力和优化社会资源的能力。在中国这样一个后发展型的超大社会中实现现代化，完成农业社会向工业社会的转型，必须首先推动乡村社会的现代化进程。“因为中国人口的百分之八十在农村，如果不解决这百分之八十的人的生活问题，社会就不会是安定的。工业的发展，商业的发展和其他的经济活动，不能建立在百分之八十的人口贫困的基础之上”。可见，政府在乡村现代化的进程中，必须增强汲取社会经济资源的能力。这不仅关系到工业化的起飞，而且关系着政府规定人们社会生活的能力的基础。同时在我们这样一个社会经济资源相对贫乏的国家里，政府质量不仅体现在汲取资源的能力上，而且要着眼于优化资源的能力上。唯有如此，政府质量才能真正发挥出推进社会发展进程的水平，降低社会发展成本的能量。汲取资源和优化资源的能力是政府质量的基础。
第二、制定发展政策的能力和实现政策创新的能力。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。政府执行这种社会职能，就是指制定发展政策，它是指向社会公共利益的。在后发展型现代化国家，政府制定发展政策的能力便至关重要，它维系着政府推动社会发展的能力。政治体系确立后，政府质量不是通过其制度的完美性表现，而是由其产出的发展政策的有效性来展现。在中国这样一个超大社会中，实现政策创新的能力是地方政府和基层政府质量的非常重要的体现。它要求地方政府和基层政府作为发展政策的执行者在体悟中央所制定的政策精神实质的基础上，紧扣政策的总目标，结合本地区的实际，在推行政策的程序、和方法等方面勇于创新，创造性地执行政策，使政策结果在整体上符合政策目标。因此，提高政府制定发展政策的能力和实现政策创新的能力是政府质量不可分割的两个方面。
第三、维持发展秩序的能力和提供政治调控的能力。在某种意义上说，对于我国这样一个处于现代化之中的国家的政府质量，端赖它在乡村制定发展政策的能力。另一方面，发展政策的推行需要稳定的社会秩序和政治环境。“中国人这么多，底子这么薄，没有安定团结的政治环境，没有稳定的社会秩序，什么事都干不成”。在社会大幅度地变革过程中，政府维持发展秩序的能力是一项基本的政治要求。政府丧失或削弱维持社会发展秩序的能力都是国家推进现代化事业的障碍。超大社会的现代化进程绝对不可能在紊乱或失序的社会中进行。随着政治全能主义的结束，社会主义市场经济体制的建立，政府管理经济主要是提供宏观政治调控。体制转型，必然要求结束旧体制下的政治调控方式。政社合一的前提被社会主义市场经济体制冲破后，增加了政府提供政治调控的难度。也正因为如此，才能体现政府质量的高低。
政府在后发展型超大社会中推进现代化必须提高其质量，唯此，政府才能真正提供现代化所需的政治基础。
二“改革是社会主义制度的自我完善和发展，是中国的第二次革命。”中国的第二次革命也是从乡村首先开始的。因为中国社会是一个传统的农业社会，至今仍有80%的人口居住在乡村。自然，乡村发展在很大程度上制约着中国社会的全面发展，制约着中国现代化的整体进程。乡村改革之后，乡村社会发生了历史性地变化。改革改变了乡村社会的政治、经济、社会结构，极大地促进了乡村社会政治的发展、经济的发展和社会的进步。但是，在经济体制转轨过程中，各种变化的背后出现了基层从社会体制脱离的趋向。所谓乡与村之间形成了“村梗阻”现象，中层组织已不能有效调控基
层社会，导致了农村人口失控、土地失控等局面。各种非体制力量在乡村社会纷纷抬头，甚至一些封建落后的东西(如宗族活动、封建迷信、黑社会组织等)在社会主义现代化进程中出现。公共资源的流失，集体工程的荒废，小农意识的复苏使乡村改革与乡村发展严重缺乏后劲。乡村发展过程中出现这些现象与政府质量尤其是乡村政府质量的弱花有着密切关系。
其一、政府汲取社会资源和优化社会资源的能力相对贫困化。
家庭联产承包责任制的实行在农村引起了连续的连锁反应。它不仅改变了农民的生活观念，而且改变了基层政府和农民之间的关系，使得本来控制与被控制的政府与农民关系向着现代服务与被服务的关系转化。当然客观情况要求政府作这样的转变，通过服务汲取现代化进程中所需的社会资源;但是由于农民与乡村干部的素质以及政治、经济机制的不成熟性，导致了乡村基层政府在市场化进程中汲取社会资源能力的弱化和基层财政的相对贫困化。
首先，家庭联产承包责任制的实行使得生产资料所有制的主体开始从国家向集体和个人下移，从而带动了分配方式的变化。政府不再可能对社会资源作垄断性分配，农民在处置自己的劳动成果上有了相对的自主权。因而基层政府的财政汲取机制从政府──农民的分配型汲取向农民──政府的收入型汲取转变，汲取能力相对下降。乡村改革使家庭独立的经营地位得到了加强，而原本极其脆弱的集体经济却是雪上加霜。集体经济的削弱，也就意味着政府汲取社会经济资源的渠道被阻塞。其次，市场化进程要求政府与农民的关系从政治全能主义下的控制关系向现代的服务关系转变。但是，由于复杂的历史和现实原因，乡村基层政府中的条块关系、政企关系、党政关系并没有理顺。这样既阻碍了基层政府的改革，也滞碍了经济的发展。最后，人的素质也直接导致了基层政府财政汲取能力的下降。脱离了政治全能主义时代催生的政治热情，在市场经济的催动下，农民的自私的一面表现出来。由于基层政府直接亲合于农民，不可避免的要受到其负面的影响，腐败便是其导致的结果之一。同时，乡村社会的公共工程(如发展农业必不可少的水利设施)难以得到保护和修缮。这说明，政府在利用和优化乡村人力资源上的能力在乡村改革过程中遭到了削弱。转贴于
其二、政府制定发展政策和实现政策创新的能力相对贫乏。
以人民公社的解体与乡政府的建立为基本内容的乡村社会的政治发展是乡村改革过程的必然要求。改革开放推进数年之后，邓小平同志非常准确地概括了中国社会现代化的总体发展趋向。“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就会阻碍生产力的发展，阻碍四化的成功”。改革开放的推进，经济体制的转型，利益主体从相对单一向多元方向发展，政治环境从封闭走向开放，中央与地方、地方与基层的关系面临着新的格局等，已经向政治体制提供了新的机遇和提出了新的要求。
中国的农业和农民问题长期得不到解决，其中一个重要的原因就是体制问题没有得到很好地解决。乡政府这一基层政权组织的建立在政治体制上为乡村社会的发展提供了组织力量。但是由于长期的计划经济体制的影响，在计划经济体制向市场经济体制的转型过程中，基层政府的质量在制定基层社会发展政策和实现中央政府政策的创新上受到了严重挑战，这对于超大社会来说是危险的。后发展型的超大社会的现代化进程必须要有一个统一的权威的中央政府的存在。但在经济体制的转型过程中，随着中央政府向地方政府、基层政府的放权，政府关系陷入了“一放就乱，一收就死”的纵向权力关系的往复循环之中。地方政府和基层政府为谋取地方利益，有计划地利用中央政策规定，故意在政策执行过程中实行政策规避。政策规避不是地方政府和基层政府的政策创新，而是为了谋取地方利益，削弱国家利益。这是超大社会发展过程中要绝对避免出现的现象在乡村改革过程出现了。如有的地方为规避国家关于每次审批土地使用权不能超过300亩的规定，采取化整为零的手段，将22平方公里的土地按每块300亩的面积化为小块，一夜间批出110个土地使用权，从而达到了出让整块土地的目的。以这种方式来出让土地，吸引投资，无论经济代价，还是政治代价都太高了。保持地方政府和基层政府的积极性和创造性原本是超大社会推动现代化的必不可少的政治资源，这种积极性和创造性主要表现在它们对中央政府发展政策的创新方面，但是当政策创新走向反面的时候，不仅不会给地方长期发展带来效益，而且严重阻碍了超大社会的政治一体化进程和现代化的整体进程。可见，政策规避绝不是政府质量高的表现，恰恰是政府质量不高的表证。
其三、政府维持发展秩序和提供政治调控的能力相对弱化。
任何社会大幅度地变革，首先都会给一定社会的政治体制提出要求。在社会发展的不同时期中，在经济、政治、文化等发展的不同水平上，社会发展向政治体系提出的要求是不同的。高质量的政治体系要判明这些基本的要求是什么，这样才能有效地推进政治发展，顺应社会发展的需要。中国社会的发展向政治体系提出的基本要求是:维护在社会结构大幅度调整过程中的发展秩序，提供在经济体制转型进程中的政治调控。这就需要提升政府质量。
孙中山说:“中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义，没有国族主义。外国旁观的人说中国是一盘散沙，这个原因是在什么地方呢?就是因为一般人民只有家族主义和宗族主义，没有国族主义”。这种状况是建立现代化国家的不可逾越的障碍，孙中山为此奋斗了一生。社会主义革命后，执政党清醒地认识到这一问题的重要性。毛泽东在分析乡村社会改造时曾经指出:“一个崭新的社会制度要从旧制度的基地上建立起来，它就必须清除这个基地”。中国共产党成功地改造了乡村社会，把正式的体制力量渗透到乡村社会，实现了乡村社会的政治整合。但是革命后推行计划经济体制，相应的政治全能主义没有为乡村社会的发展提供坚实的力量。乡村改革给乡村社会的发展带来巨大能量的同时，出现了村落家族文化的回复，各种带有浓厚家族主义色彩的非正式力量在乡村社会兴起，使乡村社会的秩序出现了紊乱，冲击着正式体制在乡村社会的地位。更为可怕的是，家族主义和宗族主义侵入了公共权力的领域，导致政治腐败和社会腐败。“这里倒不是说血亲关系必然导致腐败，而是说血亲关系一旦渗透入公共
权威的活动过程便会滋润腐败。关键在于社会体制有没有有效的机制来防范和阻遏这些因素渗透进来”。在新旧体制转型过程中，改变政治全能主义的政治调控方式，关键是要求政治体制提供符合社会发展的调控方式。
三乡村问题是中国革命和建设的首要问题，是中国社会经济发展与政治发展中的根本问题。革命后乡村发展的历程表明，哪一段时期乡村问题得到重视，并施之以切实可行的乡村发展战略，这一时期中国社会的经济发展和政治发展就比较协调和稳定。反之，不能正确估价乡村发展的实际问题，就要使中国社会走弯路。革命后乡村发展过程使我们认识到，乡村变革问题的实质并不仅仅在于我们是否重视乡村问题这一单纯的认识论革命上，而且还表现在新的历史时期我们如何把握乡村问题的复杂性和系统性中。
革命后乡村发展在政治全能主义的思想指导下直接造成了中国基层社会的萎缩，农民的积极性和创造性受到了很大的压抑和制约。事实亦已证明，告别政治全能主义，乡村改革不仅大大激发了基层社会的经济发展活力，还掀开了基层社会的政治发展新景观。在推进社会主义市场经济过程中，我们同样要避免走到另一个极端──市场神话。乡村发展水平依然与社会主义现代化建设的进一步发展不相适应的矛盾也日益凸现。如人口与耕地的矛盾;集体经济与富民政策的背离;规模经营与家庭耕作的冲突;现代文明与传统习俗的对抗，等等。这种状况使我们认识到:稳步、持续、系统地推进乡村改革对于农业社会向工业社会的变迁之必要性。在中国这样一个超大社会中的乡村社会承受着厚重的历史积淀，又体现着稳定的政治力量。只有广泛的有组织的稳定的变迁才能有效地解决乡村社会发展过程中的困境。对于中国这样一个超大社会，又属于后发型现代化的国家，要完成农业社会向工业社会的过度，没有或漠视政治力量的功能和存在，都将严重影响乡村社会的发展和现代化的完成。着名的发展经济学家M.托达罗把行政管理视为发展中国家“最稀缺的资源”，他认为发展中国家的政府注定要为国家的繁荣和幸福承担更多的责任，更主动地承担责任，必定要在经济发展中起到越来越大的主导作用。政府质量将是乡村社会能否完成向工业社会的转型，现代化能否成功的关键条件之一。
由市场经济制度取代计划经济制度，必然为政府扩展设定限度，市场经济所提供的竞争机制就是旨在用分散权力的办法来把人用来控制人的权力减少到最低限度的制度。由此可见，提升政府质量是推进乡村发展乃至国家发展的重要课题。中国社会稳定的维持、经济发展的推进和政治发展的推护，首先要看乡村能不能发展。在某种意义上论，一个处于现代化之中的超大社会的乡村发展，端赖于政府在乡村推行改革的能力。这就需要在限定政府扩展范围的同时提升政府的质量。这不仅仅是提升中央政府的质量，在更深的层次上是亟待提升基层政府的质量。
首先、增强政府汲取社会资源和优化社会资源的能力。由于生产力的相对不发达，乡村社会经济资源的不足成为首要矛盾。土地制度的改革，农民承担起了获取社会经济资源的首要任务，同时基层政府的资源积累和资源提供的能力大大削弱。现在的问题是要使政府实现政治调控方式的转变，维持乡村社会的秩序，执行发展政策的创新，前提就是要增强政府的资源支配量。当然，在资源相对贫乏的国家，必须注重政府优化社会资源的能力。因而，从现代化整体战略出发，社会体制应当支持基层政府重新建立其资源汲取的手段。我们可以看到，凡是乡村企业较为发达、集体经济较为强大的地方，基层政府依然能够保持对基层社会发展的调控，维持乡村社会的秩序。
关键词：中央治藏财政政策；实施效应；评价指标
1951年5月23日，中华人民共和国中央人民政府与地方政府签订了《关于和平解放办法的协议》，标志着进入一个崭新的历史时期。该协议是中央在把握地区特殊性基础上进行治理的伟大决策，也为中央治藏勾勒出了初步的财政政策框架。协议中“依据的实际情况，逐步发展的农牧工商业，改善人民生活”确立了治藏财经工作基本目标，“军政委员会、军区司令部及入藏所需经费，由中央人民政府供给”确立了治藏行政经费和社会经济建设支出主要由中央财政负担的基本模式。1952年地方人民财政建立之后，中央逐步通过财政管理法规、预算管理制度将“以中央财政全额拨款方式，逐步发展的农工商业，提高人民生活水平”这一治藏方略长期固定下来，成为中央治藏财政政策，并得到了坚决地贯彻与执行。50余年来，中央对的财政补助逐年增加，在地方财政收入微少的情况下，中央财政资金始终是社会经济发展的基本推动力。这一政策的实施，一方面取得了举世瞩目的成果，有力地推动着由一个极度贫穷落后的封建农奴制社会逐步发展为现代文明社会，另一方面也给财政工作带来了一些值得注意与不断探索的问题。作为政策作用的结果，政策实施效应的准确鉴别与判断有赖于科学合理的评价指标来完成，如何建立一套完整配合、反映充分的指标体系，对中央治藏财政政策的实施效应进行评价，应是财政研究的重要内容，既能从战略的高度审视这一政策的重大历史意义与作用，又能为现时的财政工作提供一些有益的思路，使之随时代变化做出相应的观念及行为的调整，在新的历史时期保证社会经济顺利实现跨越式发展，达到更高层次的富裕和文明。本文提出建立中央治藏财政政策实施效应评价指标体系应遵循的三大原则，并以此为基础，构建出这一指标体系的基本框架。
一、中央治藏财政政策实施效应评价指标体系建立的原则
普遍性和特殊性相结合。在我国，是一个带有很大特殊性的地区。财政具有三个特点：第一是民族性，中央赋予地区财政较大的自，财政要为实现民族平等和民族团结服务。第二是依赖性，地方财政自给能力低，财政困难面大，对中央财政的依赖度极高。第三是失衡性，一方面财政收入结构失衡，地方财政总收入几乎全部来自于中央补助，至今中央财政补助占地方财政总收入的比重仍在90％以上；另一方面财政支出结构失衡，行政管理经费支出较大，必要的特殊支出较多，吃饭型财政特征明显。以上三个特点要求在中央治藏财政政策实施效应评价指标体系中，既要以全国统一适用的统计指标为主，还必须要有能够反映自身独特性的特定指标。
稳定性和时代性相结合。财政政策是用以指导财政工作的长期稳定的方针和准则，其实施效应评价指标体系也应具有相对稳定性。但在社会经济的不同发展时期，各种指标的受关注程度会有所差别。自和平解放之后，历经民主改革时期、社会主义改造时期、改革开放初期、建立市场经济体制框架时期以及当前的跨越式发展时期。党在各个时期工作的主要任务不同，作为中央治藏财政政策而言，其阶段性的政策目标及政策手段必然具有不同的特点。考察这一政策50多年来的实施效应，前期的评价应更多看重基础性总量指标，关注由于中央财政投入带来的地方经济总量的增长。当经济总量达到一定规模，就应该进行政策效应的全面评价，尤其关注内涵型指标。到2000年，20世纪50年代所确定的中央治藏财政政策目标得以实现，社会经济发展进入一个新时期。在这个新时期，中央对的财政支持力度将继续保持与加大，体现出政策的持续性和稳定性。同时，由于面临着进一步发展与完善市场经济的要求、落实科学发展观、构建和谐社会的要求、适应中国财政政策由积极向稳健转型的要求，中央治藏财政政策目标必然会做出相应的调整与变化。因此，对这一政策实施效应评价指标的选择及使用要体现出新的时代特征。
全面性和简便性相结合。据统计，自治区成立之后的40年中，财政支出总额的94.9％来自于中央补助。中央财政资金覆盖社会经济发展的方方面面，对这一政策实施效应的评价必须全面进行。评价指标体系应涵盖社会、经济、文化等各方面，既有反映这些方面基础总量水平的指标，又有反映这些方面效率、活力与持续发展能力的指标。但是，全面性不等于繁琐复杂，繁琐复杂的指标体系一是在理论研究中不能突出重点，给人以深刻清晰的整体印象，二是对现实工作的指导抓不住主要矛盾，缺乏实践运用的可行性。因此，必须做到全面与简便相结合，指标不宜过多过细，也不宜晦涩难懂，基础资料以年鉴为主。
二、中央治藏财政政策实施效应评价指标体系的基本框架
根据以上原则，本文提出，中央治藏财政政策实施效应评价指标体系由三大类指标构成，分别是经济发展总体水平评价指标、人民生活质量评价指标和中央财政资金激活能力评价指标。前两类指标评价的是这一政策实施对社会经济所产生的累积效应，其中，经济发展总体水平评价指标是整个指标体系的基础，人民生活质量评价指标则处于指标体系的中心地位。第三类指标评价的是这一政策实施对社会经济所产生的激活效应，在“十一五”期间，这类指标理应成为政策评价的焦点指标。
1、经济发展总体水平评价指标
这类指标是评价中央财政对经济发展总体推动程度的基础性总量指标，主要包括地区生产总值；第一产业、第二产业、第三产业生产值；地区资本形成总额。
和平解放之初，经济基础异常薄弱，社会生产力极其低下，在这样的条件下发展社会经济，首先应追求经济总量的扩张与累积，奠定一定的经济规模，这是一个长期的过程。因此，和平解放五十余年来，反映其经济发展总体水平的地区生产总值、第一产业、第二产业、第三产业生产值等总量指标一直受到人们的重视，最直接体现出中央财政资金对社会经济发展的拉动和贡献。这些指标的绝对数量、人均水平和发展速度的纵向对比鲜明地说明在中央财政大力支持下，经济基础建设所取得的历史性进步；横向对比既可以反映全国地区统筹发展的成绩，又可以看出与国内其他先进地区的差距；结构对比可以了解各产业的发展状况，发现现代化进程及产业结构调整的进步及其存在的问题。
2、人民生活质量评价指标
人民生活质量是用来反映人民生活需要满足程度的一个概念，体现在人民物质生活、精神生活及文化生活各个层面。这一类指标主要有城镇居民和农牧民年均收入；城镇居民和农牧民家庭恩格尔系数；城镇居民和农牧民年均消费水平及其对比；城镇居民和农牧民文化水平构成；社会保障补助支出及城乡受益人数。
中国共产党是代表最广大人民群众利益的政党，中央治藏财政政策即是中央充分考虑社会、经济、政治、自然条件后做出的符合人民根本利益的选择。人民生活质量的不断提高，直接表现出中央对民族平等的不懈追求和对人权的根本尊重。党的十六届三中全会完整明确地提出科学发展观，总书记在阐述科学发展观的深刻内涵和基本要求时多次强调，坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。因此，无论过去、现在还是将来，人民生活质量评价指标都是中央治藏财政政策实施效应评价的中心指标，这些指标以无可辩驳的事实向全世界展示了人民生活质量发生的翻天覆地的变化，是对那些任意歪曲人权问题，妄图破坏民族团结者最有力的驳斥。
3、中央财政资金激活能力评价指标
中央财政资金是经济总量增长和人民生活改善的主要支撑，在经济基础已具一定规模、人民生活水平稳步提高的条件下，按照边际收益递减规律，要保持同样的支撑力度，需要不断加大中央财政资金投入规模。2004年，中央对的年度财力补助总量已高达115亿元。跨越式发展需要争取中央财政更多的支持，但如果进一步加大对中央财政的依赖就会积蓄风险，使政策的负效应开始放大。要寻找两者之间的平衡点，正确处理对中央财政“离不开”和“不依赖”的关系，促使经济发展进入一个从量变到质变的过程，就必须提高中央财政资金的激活能力。所谓中央财政资金的激活能力，是指中央财政资金对社会经济的贡献，不仅要使之有积累，更要通过长期累积能量的释放和资金使用效率的提高充分激活其内在生产力，培养其自身的持续发展能力和积极主动性，促使地区财源不断生长壮大，经济自主增长能力不断提高，对中央财政经常性补助的依赖逐步减弱，地方财政完成由输血型向造血型的转变。确立中央财政资金激活能力评价指标在目前中央治藏财政政策实施效应评价指标体系中的焦点地位，绝不仅仅是一个指标注意力转移的问题，它既是对整个财政管理理念与时俱进的更新，也是社会经济跨越式发展的内涵所在。
这一类指标主要包括地方商品输出值；地方财政收入；各产业劳动生产率；基本建设新增主要产品生产能力；财政投资效益系数（一定时期内单位财政固定资产投资所增加的地区生产总值）。除地方商品输出值外，其他指标在此不再赘述。
基金项目：教育部“春晖计划”科研合作项目“WTO对经济结构转型的要求”（S2004-1-54002）
作者单位：陕西科技大学管理学院
参考文献：
［1］吕宝生.区域财政管理初探[M].北京：新华出版社，2003.279－312.
关键词：经济发展方式；财税政策；环境保护；技术创新；结构调整
中图分类号：F812文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2013）05-0032-04
改革开放以来，我国经济保持高速增长，但目前这种依靠要素投入实现经济增长的粗放型经济发展方式已难以为继。党的十七届五中全会明确提出，“十二五”规划要以科学发展观为主题，推动经济发展方式转变取得实质性进展。党的十报告进一步提出，加快形成新的经济发展方式，把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来。加快经济发展方式的转变，既需要市场推力与群众首创，更需要政府的适时引导。而政府所制定的财政与税收政策作为重要的宏观经济政策，对我国经济发展方式的转变具有显著的推进作用。
一、转变经济发展方式及其与财税政策的关系
传统经济理论认为，经济增长主要是指经济总量的增加和经济结构的转变。经济增长意味着国家财富和产出量增加以及人均国民生产总值的提高。上个世纪60年代以后，一些国家人均国民生产总值迅速增长，但其社会政治和经济结构方面并未改善，贫困和收入分配不公仍十分严重。因此，经济学家通常会把经济发展同经济增长区别开来。现代经济学认为经济发展不仅包括经济结构的优化、经济总量的增加和经济效率的提高，还涉及社会结构的改善、意识形态的变化和全民福利的改善以及环境质量的提高等。
我国国民经济和社会发展第十二个五年（2011―2015年）规划纲要指出，“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。从整体上看，我国经济正处于快速上升时期，2012年人均GDP达到5432美元，在世界排名第87位。根据世界银行高、中、低收入国家组划分标准，我国已属于中等偏上收入国家。然而作为一个发展中大国，我国地区发展不均衡，地区之间、城乡之间“二元结构”比较明显，各地区有着不同的发展条件，面临着不同的发展任务，产业结构也处于转型阶段。我国转变经济发展方式之所以重要，原因在于：
1.转变经济发展方式是建成更高水平小康社会的内在要求。按照理论界的观点和世界其他国家经济发展规律，当前是我国经济发展的转型时期，如果顺利转型，经济发展将很快达到发达国家水平（人均国民收入下限为12000美元）；如果转型不顺利，经济发展有可能停滞甚至动荡很长一段时间，陷入所谓的“拉美陷阱”。转型是否顺利决定于经济发展方式的转变，发展方式不转变，财富蛋糕就难以做大，贫富分化继续扩大，人民福祉会受到严重的负面影响，建成更高水平的小康社会目标就会落空。
2.转变经济发展方式是实现经济持续健康发展的必然要求。当前，我国正处于工业化和城市化的关键阶段，担负着增加社会财富、实现社会公平的双重使命，面临着促进经济发展和节约资源、保护环境的双重压力，这就决定了我国不能重复西方发达国家走过的传统工业化道路，必须主动推动经济发展方式的转变。转变既要有市场推力，又要有“顶层设计”，探索适合中国国情的社会主义发展道路至关重要。
3.只有转变经济发展方式才能更好适应全球需求结构的重大变化。今后一个时期，世界经济进入增速减缓、结构调整时期，国际市场需求会相对收缩。而转变经济发展方式，把发展的立足点转到提高质量和效益上来，有效实施扩大内需战略，深入挖掘国内需求的巨大潜力，将拓宽我国经济发展的回旋余地，使我国经济在国际市场变化中实现持续健康发展。
4.只有转变经济发展方式才能在新的国际竞争中创造新优势。为了应对经济危机，各国都致力于产业结构的调整，并加大科研力度，抢占世界产业发展的制高点。转变经济发展方式，增强自主创新能力，培育发展战略性新兴产业，推动产业结构升级，可使我国在激烈的国际竞争中创造新优势、赢得主动权。
那么，经济发展方式的内涵是什么呢？经济发展方式是在经济增长方式的基础上提出的一个全新的概念。经济发展方式是一个国家或地区一定时期内实现经济发展的方法、手段和模式，既包括生产、分配、交换和消费等环节的共同协调发展，也包括经济、政治、文化、社会、生态环境“五位一体”的全面协调可持续发展。按经济发展基础的不同，可将经济发展方式分为传统经济发展方式和现代经济发展方式。传统经济发展方式是指在传统发展观的指导下，以GDP增长为目标，只注重生产环节创造的物质成果，在粗放型经济增长的基础上实现经济发展的方式。现代经济发展方式是在科学发展观的指导下，既注重生产环节创造的物质成果，又考虑分配、交换、消费等环节共同协调发展创造的各类成果，在集约型经济增长的基础上实现全面、协调、可持续发展的发展方式。转变经济发展方式，也就是从传统经济发展方式向现代经济发展方式转变，是经济的数量型扩张向质量型发展的升华，这就要求经济增长由粗放型向集约型转变。转变经济发展方式的基础是转变经济增长方式。转变经济增长方式就是要使生产力发展由高投入、高消耗、高污染、低产出、低质量、低效益转向低投入、低消耗、低污染、高产出、高质量、高效益。而经济发展方式转变，则包括更丰富的经济社会内容，如生产力发展途径与方式的转变、经济结构调整、产业结构优化升级、科技进步、管理创新、提高劳动者素质、实现可持续发展等。另外，转变经济发展方式还应该包括社会发展和社会经济关系发展的内容，比如社会保障体系建设、居民医疗保健以及防止和消除两极分化、走共同富裕道路和改善环境等。可以说，加快转变经济发展方式就是要走科学发展道路，以经济协调增长为核心，注重以人为本，注重可持续发展，注重统筹兼顾，注重保障和改善民生，促进社会公平正义。正如“十二五”规划纲要所指出的，“以加快转变经济发展方式为主线，是推动科学发展的必由之路，是我国经济社会领域的一场深刻变革，是综合性、系统性、战略性的转变，必须贯穿经济社会发展全过程和各领域，在发展中促转变，在转变中谋发展。”
实现经济发展方式的转变需要政府的适时引导，而引导的有效办法就是利用财政与税收政策。财税政策作为政府调节经济的手段之一，对推动经济发展方式转变起着重要作用：第一，导向作用。财税政策通过收支规模、结构和方向等政策调整市场经济主体的行为，引导资源合理配置，发挥政府支出的“乘数”驱动作用，带动更多的社会资金投入到资源节约、技术含量高、效益显著的经济领域，通过收支总量的结构调整促进经济发展方式的转变。第二，协调作用。财税政策能对社会经济发展过程中出现的某些失衡状态进行制约和调节，创造公平的竞争环境以利于经济发展方式的转变。第三，控制作用。财税政策可以调节企业和居民的经济行为，对宏观经济运行进行有效控制，进而实现对经济发展的控制。财税政策可以通过对个人所得征收超额累进税控制人们的收入，防止两极分化，促进消费需求；通过税收与收费等政策控制企业生产中资源的消耗与污染排放等；调控经济增长及经济发展方式转变在正常轨道中运行。第四，稳定作用。政府通过财税政策自身的稳定器作用，来缓和经济波动，保持经济的稳定发展，为经济发展方式转变提供稳定的环境保障。如果没有一个良好的经济环境，经济发展方式转变是很难实现的。
二、我国经济发展方式存在的主要问题
1.资源消耗巨大，环境污染严重。随着经济快速增长，我国资源消耗明显加大，粗放式经济增长方式没有改变。虽然我国的资源总量位居世界前列，但人均资源量却很少：我国人均矿产资源是世界平均水平的1/2，人均耕地、草地资源是世界的1/3，人均水资源是世界的1/4，人均森林资源是世界的1/5，人均能源占有量是世界的1/7，其中人均石油占有量是世界的1/10。2011年，我国GDP总量占世界的10.48%，而能源消耗量占世界的20%。经济较快发展导致资源供需矛盾加剧。近十年间，我国矿产资源供应增速超同期世界平均增速的0.5-1倍，矿产资源对外依存度不断提高，石油、铁矿石等大宗矿产均已超过50%，然矿产资源总回收率和综合利用率却分别为30%和35%左右，比发达国家低约20个百分点。我国人均城市建设用地已达133平方米，高于世界平均水平，也远高于其他东亚国家和地区的水平。目前，发达国家利用市场优势，已完成了对全球主要资源的控制与布局，正加快控制新兴战略资源，新兴国家也大规模介入全球矿产资源市场，围绕资源的争夺空前激烈，我国从国际上获取资源的难度不断加大。因此，开源节流、节约集约，增强经济社会发展的资源保障能力，是经济发展方式转变的重要内容。
在消耗资源的同时，环境污染和生态恶化日益严重，其原因在于各地盲目发展高耗能、高污染产业。我国工业固体废物产生量由2000年的8.16亿吨上升到2010年的20.4亿吨；日污水排放量在2亿吨左右，七大水系近一半河段严重污染。许多城市空气污染严重，酸雨面积已占全国面积的1/3；全国水土流失面积达3.6亿公顷，约占国土面积的38%，且每年新增1.5万平方公里；沙漠化面积达174万平方公里，占国土面积的18.2%，且每年新增3436平方公里，每年增加退化草原2.5万公顷；流域生态功能严重失调，华北平原出现了世界上最大的地下水位下降漏斗。[1]据世界银行统计，我国仅空气和水污染造成的损失，就相当于GDP的3%-8%。[2]近年来高耗能、高污染产业受基础设施和房地产投资拉动，增长过快，加剧了环境压力。资源和生态环境的破坏已成为我国经济可持续发展的最大瓶颈。
2.创新能力不高，企业缺乏创新的动力和机制。自主创新能力不足，不掌握核心技术，多数产业处于国际产业价值链末端，技术水平、劳动生产率、工业增加值和产品附加值都很低。我国产业技术中的核心专利技术少，在高技术领域，美国、日本拥有的专利占世界专利总量的90%左右，包括中国在内的其他国家仅仅占有10%左右。我国工业生产所需的大量高端产品主要依赖于进口。我国作为工业品的出口大国，技术装备水平还比较差，高精尖加工工艺和重大技术装备仍然比较薄弱。市场急需的高技术含量、高附加值的技术装备和产品严重短缺，一些重要装备依赖进口。目前，我国技术的对外依存度超过50%，也就是说一半以上的技术需要从国外引进。人、财、物投入严重不足，尽管我国科技人力资源总量已是世界第二位，但与其他国家相比，每万名劳动力拥有的研发人员，差距仍十分明显。中国企业的自主创新能力严重不足，大中型企业拥有自己研发机构的只占25%，75%的企业没有一个专职人员从事研发活动。中国企业技术创新能力薄弱，主要是因为促进其自主创新的技术进步机制尚未形成，企业缺乏不断创新的动力和压力。同时企业技术开发投入不足，大型科研设施严重匮乏，使用效率不高。
3.第三产业发展滞后，经济增长过于依赖第二产业。我国人均GDP在2011年已达5432美元，但第三产业增加值占GDP的比重并没有随着人均GDP增长而提高，一直在40%左右徘徊。我国第三产业增加值占GDP的比重比其他同等发展水平的国家低十几个百分点，比发达国家低50%。第三产业发展滞后，特别是现代服务业发展滞后，制约着我国经济增长质量和效益的提高，制约着经济发展方式的转变，制约着居民的收入增长和生活水平的提高。与此同时，我国经济增长过于依靠第二产业，第二产业产值占到GDP的50%左右。目前，我国经济增长主要依靠投资、出口需求拉动，主要依靠第二产业带动，靠增加物质资源消耗维持。这种过分依赖外需而忽视内需、重投资轻消费、重第二产业而忽视第一第三产业、重大企业而忽视中小微企业、重经济增长而忽视生态环境的结构性不合理发展，必然难以为继。
三、我国财税政策对经济发展方式转变的制约
转变经济发展方式就是要促进经济增长由依靠增加资源消耗向依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新转变；由依靠第二产业向依靠第一、第二、第三产业协同转变；由依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。保护环境、创新技术、提高人力资源质量、优化产业结构、促进消费等是转变经济发展方式的基本路径，但目前我国在这些方面的财税政策还有局限，不能有效地促进经济发展方式的转变。
1.促进环境保护的政策不足。环境保护政策能引导企业从依赖物质资源的消耗转变到对技术、人力资源等要素的投入。目前环保政策的不足主要有：一是环境保护的财政投入不足。目前我国的环境治理投资占GDP的比重约为1.6%，而发达国家基本达到GDP的3%，我国人均环境治理投入差距更大，改善环境质量的欠账较多。二是环境污染收费不合理。首先，我国环境污染的收费标准过低，而且在不同污染物之间收费标准不平衡，造成了企业宁交排污费也不治理的不良结果。其次，按单因子收费，即在同一排污口含有两种以上的有害物质时，按含量最高的一种计算排污量，这种征收依据很不科学。三是缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税种，如环境税，这一税种应当在环境保护税收制度中处于主体地位，它的缺位既限制了税收对污染、破坏环境的行为的调整力度，也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源，弱化了税收对环境保护的引导作用。另外，消费税和资源税中有关环境保护的规定不健全、税率过低、税档差距过小、征收范围狭窄，对环境保护的调控力度不够。
2.缺乏促进技术创新的有效政策。技术创新的税收优惠政策还不完善，目前，对所有研发活动都有税收优惠，这种均等化优惠政策，很难鼓励企业从事风险较高的基础环节研发，基本上企业会选择风险较小的试验发展阶段的科研活动，而不是研发基础环节；高新技术企业可以享受税收优惠，只要获得认证即可享受税收优惠，研发活动与非研发活动没有区分，使得与研发活动相关联的市场拓展等非研发活动也享受优惠，因此企业没有持续创新的动力，相反可能会把资源更多地用在已获得更多优惠的非研发活动上；对企业发明人所取得特许权所得、转让所得税收优惠不够；对企业通过投入创新增加的利润所得，以及开发高技术产品承担的风险，财税政策都没有规定，抑制了企业技术创新；技术创新的财政投入规模仍然较小，虽然2011年我国研发经费支出占GDP的1.83%，但与世界领先国家3%左右的水平相比差距仍较大；对高新技术产品的政府采购制度有待完善，政府加大对高新技术产品的采购一定程度缓解了技术创新活动的市场风险，但对技术创新早期的风险起不了多少作用，企业为规避风险对技术创新的早期活动没有积极性，也缺乏与科研单位合作研发的动力。
3.优化产业结构的政策措施不合理。首先，“分灶吃饭”的财政分配体制是各地区产业结构趋同、重复建设的重要原因。其次，政府财政支出的结构不合理，各地由于盲目追求GDP增长，对第二产业投入过大，生产性投资支出使用效率低下，对财政资金的使用缺乏监督管理。对第一产业扶植仅限于中央政策，地方配套政策不完善，财政补贴政策的补贴方向和补贴方式缺乏对产业政策的有力支持。例如，农业是弱质产业又是基础产业，需要政府扶持，然而财政补贴在支持农业方面只是实行简单化的“低价补贴”模式，使农业生产缺乏激励机制，刚化了农户的依赖补贴心理，不利于农业生产技术的提高。此外，目前的政策主要依靠财政直接投资，财政补贴有待完善，财政贴息等经济杠杆利用不足，没有很好地吸引社会资金参与投资，促进产业结构的升级。[3]再次，企业在购入固定资产和技改过程中，容易被重复征税，以至承担较高的增值税，不利于企业技术进步；营业税对知识产业等急需发展的第三产业扶持力度有限，制约产业结构优化升级。
四、促进经济发展方式转变的财税政策建议
财税政策的引导、激励和约束作用具有规范性和长效性。财税政策要弥补“市场失灵”，必须不断完善公共财政制度，才能更好地发挥财政政策对经济发展方式转变的作用。[4]根据前述的我国财税政策的局限，目前，应该主要针对促进环境保护的财政政策、促进技术创新的财政政策和支持产业结构优化的财政政策进行改革，以更好地促进经济发展方式的转变。[5]
1.促进环境保护的财税政策：（1）完善资源产品市场定价制度，在其生产经营领域引入竞争机制，发挥市场功能，解决资源产品的“市场失灵”问题，将资源稀缺性和环境成本融入价格当中，发挥价格的资源配置作用；实施环保收费制度，完善污染物排放指标有偿分配制度，提高排污费、污染处理费的征收标准。（2）发挥税收政策对环境保护的引导和激励作用。对节能产品的生产给予税收优惠，对能源消耗量较少的产品在消费税上给予减免优惠。（3）完善资源税的征收，开征环境税，将超过国家规定标准的高能耗产品纳入征税范围。（4）建立支持循环经济发展的财政政策。鼓励发展有利于循环经济发展的能源供应体系和污染处理系统，为我国发展循环经济打下良好基础。加大财政转移支付力度，鼓励企业进行污染控制和生产环保产品。一方面可以提供优惠贷款，对企业的环保项目可以在贷款总量、贷款利率以及贷款偿还上提供优惠；另一方面，建立环保基金，奖励企业在环境保护技术上取得的成果。此外，还可以通过加速折旧、财政贴息等措施对企业治污设备的更新换代提供资金补助。
2.促进技术创新的财税政策：（1）财政直接拨款用于技术创新，并从立法上规定每年财政支出的一定百分比投入到技术创新当中，奖励和引导产业自主创新。逐步加大对基础性、理论性和社会公益性研究的支持力度，支持重大关键性领域的科技项目，引导非政府资金的投入。推进以政府投入为主导，支持产学研、教科文的融合创新。在科技投入拨款时，规定将科研院所必须和企业合作作为获得科技资助的资格，加速科技成果向生产领域的转化。同时，运用财政补贴手段对企业重点研发项目给予补助。（2）对技术创新给予税收优惠政策，区分研发活动的基础研究、应用研究、试验发展阶段，根据风险程度的高低给予不同程度的税收优惠，应给予风险高的基础研究阶段较多的优惠，应用研究阶段次之，风险较小的实验发展阶段相对最少。（3）完善技术创新取向的政府采购。在政府采购立法中，明确采购扶持国内企业的技术创新，优先购置技术创新含量多的产品。
3.促进产业结构优化的财税政策：（1）财政推动产业结构调整升级，促进工业企业组织结构的改善和优化，加快工业企业改革与重组，支持民营企业发展，打破垄断，促进合理竞争机制的形成。重点支持第三产业中的教育、环保、医疗卫生等服务行业。对经济效益低但社会效益高的产业或急需发展的产业，如农业和高新技术产业，加大财政支出力度。（2）利用税收优惠政策加强对农业、能源、交通运输、原材料等基础工业和基础设施建设的税收优惠。税收政策应根据国家产业政策调整的总体目标，综合运用优惠税率、加速折旧、税前列支、投资抵免、再投资退税等多种方式，不断改革和完善相关的政策和措施，服务产业结构优化的宏观战略，发挥税收对产业结构的调整作用。（3）合理利用财政补贴政策，以优化产业结构和促进社会经济协调发展。要对农业的规模经营和农业基础设施现代化两方面进行补贴。（4）加大对中小微企业扶持力度，以税收减免的方式，或者以财政专款设立中小微企业基金，或者通过财政补贴的方法扶持中小企业的发展，扩大就业。积极进行结构性减税改革，以增值税代替营业税，减少或基本消除交通运输、建筑安装、服务业等第三产业原来存在的营业税重复征收问题，促使第三产业加快升级换代。
参考文献：
[1]袁春振.“转变经济发展方式”新表述的背景与原因分
析[J].现代商业，2011，（10）.
[2]韩保江.中国发展的忧患之思[J].望周刊，2004，（2）.
[3]王雪珍.产业结构调整中的财政政策支持分析[J].中国
市场，2012，（14）.
[4]贾康，刘微.促进增长方式转变的财政政策建议[J].中国
发展观察，2007，（4）.