10月8日，上海宣布已向滴滴快的颁发全国首张专车（互联网约租车）平台牌照，且并未对私家车参与专车运营做特别规定。这被视为专车管理探索的一大突破。
然而，10月10日，交通运输部《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称《暂行办法》）两份征求意见稿。《暂行办法》要求从事专车经营的车辆，使用性质应登记为出租客运，私家车被拒之门外；专车司机须和接入平台签订劳动合同。在专车数量、价格管制等多方面，《暂行办法》也有限制性规定。
尽管专车行业有望就此迎来一套全国性法规框架，但该新规收获更多的却是“差评”，其普遍被指是“最严格的专车管制”，是以传统出租车模式管理专车，将扼杀共享经济。
10月22日，包括上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈等多名专家联名向国务院法制办呼吁，《暂行办法》存在重大缺陷，建议暂缓制定专车新规。而有消息称，由于社会反应强烈，各方仍存在重大争议，在1个月的征求意见期后，新规肯定要重新评估和修改完善。
该不该限制私家车进入专车平台
新规最大争议之处在于将专车定性为出租车的一种，要求从业车辆登记为营运性质。
傅蔚冈表示，根据《暂行办法》规定，网络预约出租汽车经营服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，接入符合条件的车辆和驾驶员，通过整合供需信息，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。这等于将滴滴等专车信息中介平台定义为网约车服务的经营者，而事实上专车服务并不真正由它们提供。由此带来的一个最直接的变化是，原本不属于行政许可的普通ICP服务变成了应当向行政机关申请的行政许可项目。
中国政法大学副教授王君认为，《暂行办法》将网约车这一新的服务品种作为出租车的新增部类，纳入原有出租车管理体制，是行不通的。
《暂行办法》同时规定，专车车辆使用性质须登记为出租客运，取得《道路运输证》，亦即私家车等非营运车辆不得从事专车服务。这意味着专车可能会比照出租车，实行8年强制报废的时限。
傅蔚冈称，专车的使用时间远远低于出租车，“现在专车中大部分是私家车，私家车大部分时间还是车主自己用。”实行8年强制报废会导致资源浪费，也会导致大量私家车不愿意参与到专车运营中来。
据悉，在中国现有的专车行业中，只有神州专车采取B2C模式，以租赁车辆为主。滴滴快的、优步（Uber）等都采取C2C模式，以私家车为主。其中，滴滴旗下司机75%为兼职，优步平台上90%的专车司机为兼职。业内人士直言，“私家车被排除在外，就意味着专车行业死了一大半。”
《暂行办法》还规定，接入平台的驾驶员要和专车平台签订劳动合同。傅蔚冈说，“这样兼职（从事专车）不可能了。交通部这是越权，它没有权力规定员工和平台之间的关系。按理来说，从事专车运营的车主可以是劳务派遣，不一定非是经营单位的员工。”
相比之下，上海模式则被认为在这方面有所创新和突破。上海试点方案对平台方、车辆、司机规定了准入条件：对平台方要求除了具备企业相关资格和所在地的服务能力外，还需获得互联网业务资质和电信业务经营许可证，平台数据库接入监管平台，注册服务器设置在中国大陆境内等；而车辆需要通过平台审查后获取道路运输证，司机也需要通过平台审查后获取从业资格上网证。上海交通委负责人表示，只要是符合经营车的条件，买保险、纳税、纳入政府和平台的管理，不管是不是私家车都可以加入。
就为何限制私家车进入专车平台，交通部运输服务司巡视员徐亚华表示，这是为保障乘客的安全和相关的权益。营运车辆和非营运车辆在车辆技术性能、安全检测、报废年限、保险税费以及驾驶员资质等方面都有不一样的要求。“现在社会上很多人担心这个管理办法出台之后把专车管死，我认为这是一种误解和曲解。”
但不少专家对此并不认可，称目前并没有任何数据表明专车的犯罪率就一定比出租车高。事实上，通过专车软件上的实名认证，每笔交易都能够被追踪，专车这种特有的信息交互机制不但有利于保证乘客的安全，也保护了司机的人身安全，这是传统出租车行业所不具备的优势。
数量和价格管制
此外，新规对专车平台也存在强制性地域分割。前述专家联名信中就称，基于网络服务的特点，平台必然是全国性的、开放性的，但是《暂行办法》却规定平台的经营者“服务所在地与注册地不一致的，应在服务所在地登记分支机构”。也就是说，要在全国各个县或者设区的市设立分支机构，逐一申请经营许可。“我们很难想象，淘宝网或者京东网要在全国每个提供服务的市县都逐一登记分支机构、申请经营许可。”
在专车数量上，《暂行办法》规定，地方政府对专车数量有规定和要求的，可据此发证。
数量管制往往被视为最大的权力寻租空间。以出租车为例，“越供不应求，围绕出租车审批的权力租金就越高。”北京大学国家发展研究院教授周其仁称，“那‘顶子’费能值几十万、上百万元，至于派生的其他花花名堂，要劳纪检部门辛苦去查。但乘客打不上车，才不是监管部门关心的重点，否则，为什么网络约车未‘搅局’之时，人们看不到交通官员见记者、放狠话、手忙脚乱修法规？”
在定价方面，《暂行办法》规定，“对预约出租汽车运价实行政府指导价或市场调节价”。
交通部运输服务司副司长徐文强10月12日在答记者问时表示，对于专车服务价格，“考虑到各地情况差异非常大，还是要根据实际需要来确定是否进行运价管制和数量管控。如果实行数量管控，那也应当相应实行价格管制。”但业内普遍认为，网络约租车是市场化产物，是市场充分竞争和发育的结果。如果实行政府指导价，就等于政府变相干预网络约租车市场，保护传统出租车行业，这与市场化的改革方向并不相符。
值得关注的是，10月15日，交通部有关负责人在参加有关方面召开的意见稿讨论时首次对外界透露，有数据显示，“专车”经营盛行加剧了城市拥堵。新规或正建立在这样一个极具争议、并不确定的“事实”之上。
来自高德的最新报告显示，第二季度增长较快的网约车等新的出行模式，在为公众出行提供更多选择的同时，对城市交通拥堵也产生了一定影响。中国一线城市的交通拥堵与一季度相比有所上升，其中广州晚高峰拥堵延时指数高达2.48（瘫痪状态），北京也有2.1，全国45个主要城市高峰期平均每小时有30分钟堵在路上，北京的西二环路则荣膺全国最堵道路。
但更多观点倾向于认为，专车或拼车司机在早晚高峰的集中上线，恰恰缓解了现有交通体系的运能瓶颈，至于拥堵，那本就是主管机关的份内之事，更不会因专车“背锅”而自然冰销。
专家给了“差评”
中国信息经济学会信息社会研究所所长王俊秀对媒体记者直言：“给交通部的管理办法打个‘差评’。”
王俊秀指出，目前出台的网络支付、网络约车等一系列管理办法，实质在于“传统的封闭垂直型社会体制”与“开放网络型社会体制”的冲突。对于共享经济这一新兴事物，公权力应改变监管模式，顺应时代潮流，进行制度创新，学会和平台企业共同治理，不能墨守成规。
在一些学者看来，“专车新政”实际上是传统出租车管理规范的“翻版”。东南大学法制研究中心副主任顾大松表示，“现在征求意见稿中，各种许可条件、标准让人眼花缭乱。”他认为，“互联网是对传统资源的整合，是一加一等于二，而不是说用互联网再去做传统的产业。这个征求意见稿实际上把互联网企业做成了第二个出租车公司。”
傅蔚冈等专家也在联名信中称，《暂行办法》存在重大缺陷，仍然用监管传统出租车行业的思维监管网络约租车，这种缺陷将会严重阻碍约租车这种新型业态的发展。
此外，其还存在大量违法设定权力的内容，《暂行办法》贯穿始终的是“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证”三项行政许可的实施，但是这三项行政许可本身就没有合法依据。要求网络预约出租汽车经营者“提前10日将奖励、促销方案向社会公告”和规定专车驾驶员“不得同时接入两个或两个以上的网络服务平台提供运营服务”，也没有法律法规依据。
中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长刘胜军称，这一方案凸显了监管部门对变革的畏惧心理，也显示监管部门对于网络约租车这一颠覆式创新的社会价值缺乏正确的理解，“名为改革方案，实为扼杀创新”。
不少人士认为，对于专车这类新兴行业，应该将更多的调整空间下放到市场，交通部的“制约”举动有悖于国家倡导的简政放权思想。
顾大松也表示，出台全国性的《办法》时，应当特别尊重地方的先行先试，将更多的决定权交给地方，而不是约束地方已有的先行先试。
新规或修改完善
新规的当天，包括滴滴、优步、神州等多家提供网络约租车的企业纷纷作出回应。滴滴快的新闻发言人陶然称，滴滴快的对此表示关注，也会继续和相关主管部门沟通和反馈。
10月19日，滴滴出行对外针对征求意见稿的3点修改意见。一是建议给兼职司机和车辆留出发展空间。滴滴平台上75%的司机每天接单数不超过4单，属兼职性质，作为社会化力量补充，有效满足了城市交通的峰谷落差，帮助解决了打车难问题。如果要求网约专车车辆变更为营运性质、兼职司机需考出租车从业资格证，可能使大部分兼职司机和车辆退出，让百姓重新面临打车难的问题。二是建议以“政府管平台，平台管专车”的方式管理网约专车，改变征求意见稿提出要为人员、车辆发放牌照，允许各地对专车采取数量和价格管控，并在全国各地申请行政许可的意见。三是建议为地方探索网约专车发展和管理留空间，希望相关部门鼓励和允许各地结合实际，在车辆性质、平台、人员和车辆管理等方面，因地制宜，发挥先行先试的灵活性，做差别化探索和各种有益尝试。
全国性的《暂行办法》公布后，上海“先行一步”的步伐是否会回调也众说纷纭。10月13日，上海市交通委负责人明确表示：“对于国家层面的相关规定，上海将坚决予以执行；对于可以探索的项目，上海将拟定更具操作性的措施。”
按原计划，深圳、广州、武汉、杭州等地的专车新政本将陆续出台。就在滴滴快的宣布在上海拿到牌照后第二天，易到用车和神州专车已向上海交通委提交申请；滴滴快的也正在和深圳客运管理局沟通，希望能够获得深圳的专车牌照。但据媒体了解，拟实施牌照竞标的深圳交管部门已暂停牌照发行，要等《暂行办法》征求意见后的最终方案出台后，才会再次提上日程。当前，《暂行办法》已为政府管理思路定下了主基调，挡住了地方政府尝试“先行”的步伐。
有报道援引知情人士称，由于社会反应强烈，各方仍存在重大意见争议的问题，在1个月的征求意见期后，新规还将重新评估分析，修改一部分内容，对相关条例进一步完善。在几个争议点之外，可以肯定的是给专车一个“合法合理”的运营地位不会变。
而前述专家联名信则建议，除非《征求意见稿》进行系统性重大修改，否则不应出台。
链接：专车难题在美国如何破解
2010年，网络约车开始在美国走红，乘客在享受低成本快捷搭乘服务的同时，也面临着这种专车服务是否合法的忧虑。2013年9月19日，加州交通监管机构――公共事业委员会颁布了监管网络约车服务的第一部法案，标志着官方监管机构正式承认了其合法性。到2015年8月，颁布相关条例将网络约车合法化的城市与州合计达到54个。
加州公共事业委员会为Uber、Lyft、Sidecar等提供网络约车服务的公司专门创设了“交通网络公司”（TNC）这一新概念，使之成为一种新型服务类别。
加州公共事业委员会明确规定，TNC不适用出租车行业严苛的准入标准，只需要向交管部门购买一种特用于“交通网络公司”的运营牌照。目前，这种牌照的价格根据经营范围的种类、地域等，需要花费1000至10000美元不等。在加州，这一牌照的价格为1000美元，许可有效期3年，到期后可续期，费用为100美元。
简化准入手续，意味着TNC必须要对驾驶员背景进行详细的调查，也要求监管机构提供更加翔实、可靠的监管服务。
加州公共事业委员会的监管重点是检查各个TNC是否按照规定购买了保险。一旦专车在运行中发生意外事故，将由商业保险公司提供赔偿。
根据规定，TNC提供的约车服务可分为三个阶段。第一阶段是应用程序打开，等待匹配（司机和乘客）。第二阶段是匹配成功，但乘客没有被接走。第三阶段是乘客到车内，直到乘客安全地下车。在第二和第三阶段需要至少100万美元的初级商业保险。
淮北市孙侠
本文针对共享经济背景下网约车市场的监管问题，以政府监管要有利于行业发展为基础，对网约车行业的发展现状、监管中存在的问题进行梳理分析。研究发现，网约车市场问题频出的根源是政府的监管思路与科技发展水平不匹配，不能适应共享经济的特征，首先，单一的管理部门无法完全“驾驭”网约车市场；其次，传统的监管模式未能充分发挥网约车平台的监管作用；最后是现行法规体系不健全。在此基础上，本文提出了完善网约车监管的四点建议：一是建立“政府监管平台企业；平台企业监管市场”双重监管架构；二是建立“互联网+监管”的新型监管模式；三是建立健全网约车行业法律体系；四是保持市场竞争，避免牌照垄断。
摘要：随着共享经济模式在交通运输领域的应用，网约车作为一种新型的商业模式应运而生，人们通过网约车平台，将自己闲置的资源整合利用起来，因低廉的运营成本与简易的交易方式而受到人们的青睐。虽然这一全新的经济模式对于资源利用与经济结构的转型发展具有积极的意义，但是对于交通运输管理部门而言又是一次全新的挑战，不仅增加了交通运输部门进行行业管理的难度，而且引发了一系列的社会矛盾。现以现阶段我国共享经济的特点为背景，对网约车当前发展存在的问题进行梳理，针对当前网约车的管理与规范方面提出应对的措施。
关键词：共享经济；网约车；网约车平台；监管
引言
网约车是“互联网＋交通”在交通运输服务领域的新业态，是共享经济与运输服务的有效融合，这种新型的经济模式鼓励人们将闲置的运力资源通过网络平台分享出来，提供给需要的消费者（乘客），达到资源共享的目的。与传统的运输经营模式相比，这是一种简便、高效、富有个性化的交易模式。
1.共享经济的概念与特征
共享经济或称分享经济，是指在大数据、移动互联网等新兴技术的支撑下，以物品使用权的流动为主要特征的新兴经济形态，它不但能够整合海量闲置的、分散的社会资源，而且还能够满足当前社会大众多样化的消费需求。共享经济本质上是在资源供需双方合作下，通过共享平台实现供需双方高效对接充分利用社会资源的一种经济形态［1］。其主要特征有三个即闲置资源、互联网平台和人人参与。网约车的“共享经济”特征主要表现为，交易双方在网约车平台的作用力下，既满足了对闲置运力循环利用的欲望，又满足了社会个体对于个性化服务的需求
2.共享经济背景下我国网约车发展的现状
共享经济的出现，引起了传统经济领域的变革，在交通出行领域共享经济以网约车的形式登上了历史舞台。网约车即网络预约车，是指乘客通过互联网平台应用软件预约车辆实现点到点运输服务的出行方式，它的兴起与发展为人们出行方式提供了更加多样化的选择。
2.1共享经济背景下我国网约车的兴起与发展概况
网约车是“互联网+交通”在出行方面的具体表现形式，2010年以互联网技术为支撑的约租车服务公司忧步在美国率先发展，这项以“城市拼车”为主的约租车服务取得了巨大的成功。随后，互联网约租车的热潮在全球范围内广泛传播，法国、德国、加拿大、中国等也纷纷推出了本地化的服务。在我国，以小桔科技公司的滴滴出行、东方云科技的易到用车、优车科技的神州专车为代表的出行业务已经渗透到了每个人的生活之中。纵观我国网约车的发展到大致可划分为三个阶段：第一阶段，全国各地网约车的萌芽阶段（2010年5月—2013年5月）。即从2010年5月在北京成立的易到用车，率先推出走中高端商务车路线的“专车”服务，到嘀嘀打车及快的打车先后成立，至2013年5月
国内大小打车软件达40多款。第二阶段，全国各地政府对网约车的严打阶段（2013年5月—2014年12月）。即从2013年5月深圳市交通委内部下发关于强制要求司机卸载，到2014年初优步（Uber）进入中国市场，同年4月上海、济南、苏州先后下发文件，对司机使用打车软件做出规范其中苏州明令禁止使用打车软件；快的、滴滴、优步相继推出了“专车”服务，从一开始只在一线城市运行，后逐渐在全国各大城市推广。第三阶段，网约车的逐步合法化阶段（2015年1月至今）。即2015年1月8日交通部表态，首次直接使用“专车”一词，承认专车的积极意义。2015年2月14日滴滴与快的合并，两家公司在人员架构上保持不变，将继续保留各自的品牌和业务独立性。2015年10月8日上海市交通委宣布，向滴滴快的专车平台颁发网络约租车平台经营资格许可，这是国内第一张专车平台牌照，滴滴快的也因此成为国内第一家获得网络约租车平台资质的公司。2016年7月28日《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》出台，“专车合法化”终被认可。2016年8月1日滴滴出行收购优步中国，成为网约车的霸主。可见，像众多新生事物一样，我国网约车的发展也经历了一个从无到有、从小到大、从被政府严打到日益合法化的艰难过程。目前，网约车因其能够使得人们更加便利、快捷、安全的出行也越来越受到大家的广泛认可，逐步遍布我国的各个省市。
3.网约车政府监管存在的问题
网约车行业满足了公众多样化出行的需求得到了快速发展，网约车颠覆性创新的共享经营模式，在中央政府积极推动“大众创业、万众创新”的政策下也得到鼓励和发展。但是，网约车作为新业态，对政府监管部门来说是一个严峻的挑战，为了促进行业的健康发展，各级政府在网约车的监管方面进行了适应性地实践和探索，但是，从共享经济的角度来看，政府在网约车的监管方面仍然存在不足。
3.1监管主体单一监管效率低下
共享经济人人参与的经济特征注定了网约车涉及点多，线长、面广，但是自网约车进入进入我国市场以来,主要是政府单主体在监管,这种唯一的监管主体已经不能与高速发展的信息技术和共享经济模式相适应,不论在B2C模式还是在C2C模式中,网约车服务的用户范围都非常多,网约车平台正常运营也需要多部门的协作,这些都超越了政府管理的幅度。另一方面，政府部门的多头监管也使得监管的效率低下。当前，各级各地网约车的法规规章中普遍包含了交通运输主管部门、交通运输执法部门、运输管理部门、公安、工商、税务、人民银行、通信、网信、环保、质监、人力资源社会保障部等涉及网约车监管的行政管理部门。按照谁许可谁监管的原则，以上涉及网约车行政许可事项的部门都承担监管的义务，但是，在实际运行中，往往是交通运输部门一家单打独斗，监管力度明显不足。其次，多头审批、多头监管占用了平台公司和驾驶员的时间，产生了大量的时间成本，影响了他们经济利益，导致他们不积极主动配合政府的这种监管，从而更加不利于开展政府的监管活动。
3.2沿袭传统巡游出租车监管模式忽略了市场的监管作用
传统出租车是在市场经济下直接适应用户需求的产物，而网约车的实质是共享经济的产物，是运用互联网技术把社会上闲置的车辆与用户的需求结合起来，是预约服务的一种，出租车只是预约服务的载体，两者有着本质上的区别，简单沿袭传统巡游出租车监管思路，会出现许多的匹配。一是巡游出租车的属地管理模式与网约车不匹配，网约车市场依托互联网优势可以轻松实现一个管控中心管理一个全国性的市场，现行的网约车政策依旧要求网约车平台在本地建立分公司进行注册，这一规定忽略了互联网技术的便利，降低了平台的运营效率；二是巡游出租车中对从业人员管理网约车不匹配，在对巡游出租车的管理中，可以通过经营许可和驾驶员从业资格的管理来实现对行业中所有从业人员的管理，在网约车市场中，人人都可以是经营者，政府难以针对每一个具体的从业者进行监管。因此，在网约车新政中各地均提高了行业准入门槛，以此来大幅削减经营个体、减少监管数量达到全面监管的目的。延续这种监管思路造成了资源浪费。其结果是许多兼职的私家车驾驶员逐渐退出了市场，闲置的车辆和人力资源都难以得到充分利用，不利于“共享经济”的发展；三是巡游出租车仅注重事前监管与网约车不匹配。传统巡游车的驾驶员、运营形式、运营主体比较确定，政府主要实施事前的准入监管是有效的，而网约车的驾驶员是随时变化的，如果事前监管要求过高，则会大大降低市场的活力与效率，不益于市场的发展；如果不重视事中、事后的监管，行业将会乱象丛生，2018年5月空姐李明珠乘坐滴滴被害事件和2018年8月浙江乐青一名女孩搭乘滴滴顺风车的途中再次遇害事件以及网约车司机登记信息和实际提供服务车辆信息不一致的问题等等乱象，就是事中和事后监管不力的具体表现，不利于行业的可持续发展。
3.3现行法规存在弊端网约车经营的法律法规不完善
现行的2016年《暂行办法》第十三条规定出租汽车行政主管部门对符合条件的车辆发放《网络预约出租汽车运输证》。第十五条规定出租汽车行政主管部门对符合条件驾驶员，发放《网络预约出租汽车驾驶员证》，以上两条规定均属于行政许可的范畴。而国务院交通部等七部委联合《暂行办法》属于部门规章，《行政许可法》明确规定部门规章是没有设定行政许可的权限的。部门规章只能对行政许可条件做具体规定，而不能在上位法未规定许可条件时，直接规定行政许可条件，国务院颁布的《中华人民共和国道路交通运输条例》位阶在《暂行办法》之上，但是《中华人民共和国道路交通运输条例》第二条规定：“从事道路旅客运输经营、道路货物运输经营、机动车维修经营和机动车驾驶员培训需要遵循本条例的规定。”网约车经营不在这个范围之内。可见《暂行办法》并没有得到上位法具体内容上的支持，现行法规还存在商榷之处。
目前为止，在国家层面上涉及网约车监管方面的立法文件只有国务院交通部、工信部等七部委出台的《暂行办法》，然而，网约车的“共享”特征决定了其经营活动的多领域性，仅有部门支撑，没有全国性的立法是不够；虽然《道路运输条例》位阶在其之上，但这个条例的出台仅是为了规范传统出租车行业的，不适用于网约车。换言之，由于我国行政法律法规的滞后性，造成了现行法律法规与网约车经营服务所需的法律之间不能进行有效匹配。因此，我国网约车经营的相关法律法规还不够完善。
4.完善网约车政府市场监管的建议
4.1建立双重监管体系
双重监管体系指的是“政府监管平台企业，平台企业监管市场”双重监管架构。在这个架构中，对平台企业所运营市场的监管，以平台企业为主、政府监管为辅，突出平台企业在监管中的角色。同时，政府加强对平台企业的监管，促使平台企业能够充分发挥监管作用。一方面双重监管体系强调平台企业对市场监管负有主要的责任,能够克服监管空白或监管重叠的弊端;另一方面双重监管体系可以取长补短,政府部门可以利用平台企业监管工具多样、监管成本低、效率高的长处弥补政府监管工具缺乏、监管成本高、效率低的短处;平台企业可以借助行政机关的合法监管，弥补企业无执法权，以及可能出现监管松懈与内部腐败的问题。政府可以根据平台企业所提供的线索，及时查处不良用户，解决平台企业无执法权的问题；针对平台企业的监管松懈以及内部腐败问题，政府可向平台企业施以连带责任惩罚。当连带责任的惩罚大于平台企业监管松懈或是内部腐败的获益时，便可帮助平台企业克服主观监管动机不纯的问题
4.2建立“互联网+监管”的新型监管模式
目前，政府部门对网约车的多部门监管模式导致了监管效率的低下和责任的推诿，建立起“互联网+监管”的新型监管模式能大幅度提高政府监督的效率，降低监管成本，具体做法：一是建立一个网络监控系统，即政府指定某个部门运用互联网技术建立一个实时动态监控的网络系统，随时监管所有网约车平台的服务信息，对涉嫌违法行为的信息进行采集二是建立一套违章处理流程，对采集的信息进行进一步的审核、调查、取证、并提交执法人员立案处理；三是开设一个社会力量参与监管的端口。通过互联网技术，在网约车软件与政府监管平台之间建立举报投诉入口，使投诉举报内容利用互联网技术直接送达监管部门，监管部门对举报信息分类处理，不仅降低监管成本提升监管效果，而且更好地提高社会参与的积极性
4.3建立健全网约车行业法律体系
网约车市场借助互联网实现网约车车主和消费者的供需对接，颠覆了传统的交易模式，突破了地域限制。因此，网约车立法也要实现全国一盘棋，避免出现各地区规范不统一造成市场混乱的现象；第二是要根据共享经济发展现状增设相应的法律，为了使已经颁布的《暂行办法》中行政许可的设立合法化，可以制定高位阶的法律、法规，来弥补这一缺陷。第三是应该通过立法明确网约车运营服务中发生交通事故以及利益纠纷问题的责任认定、处罚机制，确定政府部门的具体监管职责，做到精准监管。最后，制定或修改网约车行业的法律时可以减少对网约车准入方面的限制，增加事中、事后监管方面的内容，确保乘客安全。
4.4保持市场竞争，避免牌照垄断
传统的出租车行业屡遭诟病的根本原因就是行业垄断。行业垄断就会缺乏竞争，也会缺乏创新和活力，市场的需求得不能的到满足。从经营者的角度来讲，市场中没有竞争对手，缺乏创新的动力。从出租车司机的角度来讲，收入少、负担重、压力大，缺乏提高服务的动力。从乘客的角度来讲，打车难，服务差。这样的出租车行业对经营者和消费者都是不利的。网约车的出现打破了巡游出租车市场的垄断局面，倒逼巡游出租车经营者提高管理能力、提升服务质量。但是，网约车的发展也有着垄断的趋势。如果监管不当将沦为第二个出租车行业。
从网约车行业发展现状来看，滴滴出行初步具备了垄断潜质，存在一家独大的风险。虽然平台企业成为寡头能更好地经营市场，但是也容易出现损害消费者利益的现象，地方政府在办理网约车平台经营许可的时候，需关注企业是否存在垄断行为，适时引入竞争机制，对符合准入条件的平台及时发放资质牌照，避免垄断形成，不能将政策变为保护既得利益企业的门槛和壁垒。
结语
参考文献
[1]贾晓越《共享经济视野下在线短租业的监管研究》J安徽行政学院学报2023(1)
[2]张洪泽《共享经济下的网约车政府监管问题研究》D,长春理工大学，2019
[3]冯骅王勇《网约车监管的改革方向：实施双重监管体系》J企业经济2023（2）
为什么规定网约车驾驶员和网约车为本市户籍、本市车辆？
北京市交通委：主要考虑以下几个因素：一是北京四个中心功能定位的发展要求。落实北京全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心的城市功能定位，就是要以首都城市战略定位为出发点，全面贯彻落实京津冀协同发展战略，建设通州城市副中心，有序疏解非首都功能，优化提升首都核心功能，营造一流的居住、交通、治安和生态环境，把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。
二是治理“城市病”、疏解非首都功能的要求。北京“城市病”的主要原因之一是人口无序过快增长，严重影响了首都核心功能的发挥。治理“城市病”首要的就是严控人口规模，至2023年，将人口控制在2300万。同时，按照构建“高精尖”经济结构的要求，城市就业将主要以高端服务业和高新技术产业为发展方向。出租汽车既是首都窗口行业，也是劳动密集型行业，其未来发展必然涉及人口规模调控和产业发展及就业导向，这也是治理“城市病”、实现首都四个中心功能定位的客观要求。
三是治理交通拥堵的要求。目前本市机动车保有量已达560余万辆，机动车高强度使用、高密度聚集、高速度增长的趋势尚未得到根本缓解，交通拥堵由城市核心区向外蔓延，已远远超出道路资源和环境的承载力。近年来我市持续实行机动车总量调控（摇号限购）和工作日高峰时段尾号限行（每周少开一天车）的机动车需求管理措施，同时对非京籍人士购车和外埠进京车辆也实行了限制政策，这些政策措施使交通拥堵不断加剧的势头得到了一定程度的遏制，取得了一定的治理成效。未来，将继续下大气力综合施策、治理交通、缓解拥堵。
四是政策法规的要求。《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》明确要求，城市人民政府要优先发展公共交通，适度发展出租汽车，优化城市交通结构。《北京市出租汽车管理条例》也明确规定，“出租汽车驾驶员须有本市常住户口”。这些规定都为行业的发展明确了方向。
巡游车和网约车如何实现融合发展？
北京市交通委：巡游车、网约车是出租汽车服务的方式，本市文件通过制度设计，实行错位发展和差异化经营来实现巡游车和网约车的融合发展。
第一，对巡游车和网约车同样进行规范管理，向乘客提供安全、便捷、舒适、经济的个性化出行服务。不论是巡游车还是网约车，都对其经营企业、平台公司、驾驶员资质、车辆标准、服务水平、经营行为、计程计价方式等进行明确的规定和监管。
4月1日，北京有史以来最严网约车新政正式实施。此前的3月30日，网约车平台滴滴出行回应，表示按照北京市网约车细则规定，将在4月1日前，停止对全北京地区外地牌照网约车进行派单。随着网约车地方细刚陆续出台，以北京为例的很多地方都加入了户籍和车辆归属地的要求，部分人士认为中央新政有被地方细则架空之嫌。图fCFP
此番回应，引发热议。大陆网约车政策，最初的宽松包容受到海内外各方面肯定，但落实到地方细则后，却严格限制，值得反思。
2015年，网约车成为年度热词。也是这一年，香港7名优步（Uber）司机被发现违规载客而被拘捕。7人中，有2人于去年认罪，受到罚款和停牌处理，另5人在今年3月经法庭审理，被控“驾驶汽车以作出租或取酬载客用途”及“没有第三者保险而在道路上使用车辆”罪成，罚款1万港元及停牌1年。这是香港首宗经法庭审理的共享车司机被定罪案例。
同样在台湾，2013年进入台湾的Uber业务发展受到各方阻力。台湾交通部门声称，Uber涉嫌违法经营租车服务，予以罚款。同时相关部门修订《公路法》，将违法经营运输业者的单次罚款上限增大165倍，并推出“举报分红制”打击Uber等共享车业务。台湾出租车司机也举行大规模抗议活动，抵制Uber。
较于香港和台湾地区，大陆较早承认网约车合法地位，网约车政策相对宽松，一度受到各方好评。大陆网约车业务面临来自传统出租运输行业的压力相对较小。一方面是网约车带来的极大便利令公众热情拥抱，出租车行业的抗议行动和声音难以获得社会同情;另一方面，内地网约车公司积极进取，将出租车司机纳入网约车服务队伍，对出租行业进行改造升级，消解了反对力量;再次，政府从一开始就对网约车服务保持宽容，没有一棒子打死。
2016年7月27日，经过近两年的讨论，交通运输部等七部委出台《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，并于同年11月1日正式实施，暂行办法对网约车平台、车辆和司机、经营行为、监督检查、法律责任等进行了规范。各界总体认为中央层面的政策框架相对宽松和开明，给网约车发展保留了空间。
网约车方便了人们出行，提高了资源使用效率，降低了出行成本，人们能切身感受这一变化的好处。但随着网约车地方细则陆续出台，以北京为例的很多地方都加入了户籍和车辆归属地的要求，部分人士认为中央新政有被地方细则架空之嫌。随着政策过渡期的陆续结束，许多地方最终收紧政策红线，令人忧虑。
确实，作为管理部门，北京、上海这样的超大型城市，在发展共享经济的同时，管理者也要平衡创新经济、公众出行需要、道路承载能力、外来车辆和司机管理等诸多因素。
但如果政策不能很好地匹配互联网行业的发展，中央近年来倡导的双创战略，拥抱互联网的施政理念及效果将大打折扣。
北京、上海出台的网约车细则，对网约车司机和车辆提出严格要求，其中备受关注和争议的是“本地户口和本地车牌”。对于“本地车牌”，由于大城市交通拥堵问题严重，或有一定道理。但对于“本地户口”要求，不仅可能涉及户籍歧视问题，也与发展网约车的初衷相背离，会令大城市的网约车行业成为一潭死水，可能重回没有网约车的传统出行时代。
从用户角度讲，体验过网约车的高效便利，再重新回到看出租车司机脸色和与黑车司机讨价还价的时代，是一种倒退。
在社交网络发达的今天，限制网约车，真能够约束共享出行方式的发展？答案似乎是否定的。
限制网约车，可能又会出现新的服务模式。例如，很多住宅小区的居民建立起强大的拼车微信互助群，来应对网约车减少的局面。毕竟，有需求就会有供给，与其由民间自发互助，不如引入活水。不要限制“本地户口”，扩大司机来源，盘活本地车牌，既达到限制车辆的目的，也能保证网约车的活力。
中大陆近年以拥抱互联网的姿态鼓励创新，对互联网行业采取较为宽松的政策，一大批互联网创业创新企业随之勃兴，以滴滴出行为首的网约车企业在出行领域的迅速发展，多年来难以突破的出租车乱象开始获得突破，长期困扰的消费者出行难、出行贵的问题也获得一定程度缓解，而在中央政策总体宽松的政策框架下，如果地方政府政策不能与时俱进，降低网约车准入门槛，可能延缓互联网企业创新发展。
[关键词]网约车；消费者权益；权益保护
1网约车的概述
11“网约车”的含义
网约车也称为网络约租车（文章中所称的网约车仅指以营利为目的的专车和快车，不包括非营利性的拼车、顺风车），是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，为用户提供差异化、个性化的点对点的智能出行方式，是出租车行业与互联网融合发展的时代产物，是一种共享经济。
12网约车的运营模式
网约车自诞生以来，产生了几种不同的运营模式。在不同的运营模式下法律关系有很大程度的差异，因此要厘清网约车中各主体之间的法律关系，尤其是消费者与其他各方主体之间的权利义务，我们就要透彻地了解网约车的运营模式。网约车的运行模式具体来说可以分为三种：“网约车平台自有车辆，劳务公司提供驾驶员”运营模式，如神州租车；“汽车租赁公司提供车辆，劳务公司提供驾驶员”运营模式，如易到用车〖BF〗；“〖BFQ〗私家车主挂靠网约车平台”运营模式，如滴滴打车等。
在第一种模式中，车辆由网约车平台所有，平台通过向劳务公司雇用专业的驾驶人员进行运营。因此，驾驶员与网约车平台形成事实上的雇用关系，而劳务公司与网约车平台形成一种劳务派遣法律关系。
在第二种模式中，网约车平台的车辆由汽车租赁公司提供，也即网约车平台与汽车租赁公司形成租赁关系；同时网约车平台的驾驶员由劳务公司提供，所以网约车平台与驾驶员形成雇用关系而与劳务公司形成劳务派遣关系。此种运营模式就是真正意义上的“四方协议”模式，而相比较此种模式而言，其他模式表面上形成的“四方协议”是对我国对出租车行业进行特许经营的一种规避。此种模式由于网约车平台对车辆以及驾驶员的管理能力较弱因此在实践中应用的不多。
在第三种模式中，网约车平台直接接入私家车，而私家车主作为驾驶员。因此网约车平台与私家车主建立的是雇用关系。此时的网约车平台与前两种运营模式中的不同，此种运营模式的网约车平台不但是网络信息服务的提供者，更是承运人。因为私家车并不具有运营资质，同时消费者是与网约车平台订立合同，所以网约车平台不但要有效地进行信息撮合，更要承担承运人的责任。文章中主要讨论的就是此种模式。
在网约车运营模式中，最核心的就是网约车平台与消费者的法律关系认定问题。在此问题上学者意见多有不同。有人认为网约车平台与消费者之间形成信息服务关系，有人认为网约车平台与消费者之间形成居间服务合同关系，还有人认为网约车平台与消费者之g形成是事实上的运输服务合同关系[1]，笔者较赞同此种观点。首先，尽管从表面来看网约车平台是信息服务的提供者，但是从实质来看，在各种运营模式中网约车平台都对车辆以及驾驶员进行管理。即使在“汽车租赁公司提供车辆，劳务公司提供驾驶员”运营模式中车辆的所有权归汽车租赁公司，但是租赁关系一旦形成，网约车平台就拥有了车辆的使用权，自然也就拥有管理权。所以从这种事实上的管理来看，网约车平台绝不单单是提供服务的，而是以一种运输承运人的角色参与到网约车的运营中的。其次，认定网约车平台与消费者之间是运输服务合同也便于对网约车整个行业的监管，利于形成“政府管平台，平台管车辆”的监管模式。最后，认定网约车平台与消费者之间是运输服务合同也同样利于消费者权益的保护。当消费者权益受到侵害时，要求网约车平台进行赔偿显然要比其他主体进行赔偿更加高效和直接，同时也可以促使网约车平台尽到相应的安全保障以及其他义务。
2网约车运营过程中消费者权益保护方面存在的现实问题
3月5日，18家消费维权单位利用中国消费者情绪指数CCSI系统，针对消费者对网约车的一系列事件的看法和反应进行监测和分析，联合了《网约车消费者情绪指数报告》。此项报告在2017年1月23日至2017年2月20日这段时间内主要利用微博和微信针对网约车的价格、服务、安全问题进行舆情信息的传递。结合该报告以及实践中的一些案例，文章将从价格、安全、服务三个方面谈一下网约车运营过程中存在的消费者权益保护问题。
21网约车定价机制问题研究
网约车通过“烧钱式”的补贴以低价的乘车价格进入消费者的视野中。但是随着竞争的激烈，乘车价格便一路飙升，“天价”网约车也时有发生。尤其是网约车合法后，网约车各平台内部泛起一股暗涌，各平台纷纷在高峰时期以及天气恶劣等需求旺盛时段疯狂抬高价格，溢价甚至可达平时的4倍多。究其原因是因为网约车的价格制定并没有一个透明的机制，各大平台纷纷设定自己的动态调价机制。与里程计价的定价方式相比，此种机制本身是完全通过市场的供求关系来确定价格，目的是为了更合理地配置市场资源。但是此种定价机制也存在相应的问题。首先，网约车平台动态调价机制通过分析需求制定价格的方式有时会产生价格过高的现象，此时如果对价格上限不做设定，那么就会产生天价费用，而这会严重损害消费者公平交易的权利。其次，动态调价机制虽然是通过市场需求这一标准进行定价，但是这一标准不够透明。例如消费者并不能得知价格上涨倍数与需求量之间的关联，这就会导致网约车平台利用动态调价机制肆意加价，这种行为严重侵害了消费者的知情权。
22网约车安全隐患问题研究
网约车作为一种新的出行方式，虽然高效便捷，但其所带来的安全问题也越来越让人担忧，如暴力事件频发。笔者认为网约车的安全隐患主要表现在以下方面：首先，在运输安全方面。尤其是第三种模式下，由于进入平台只需要提供基本信息等就可以进行所谓的“闪电注册”成为网约车平台驾驶员，导致很多驾驶技术不娴熟的司机成为驾驶员，加上由于对路线不熟只能靠导航，就如我们打车时，一般可以看到司机几乎都至少有两个手机，或导航，或抢单，一路出行几乎一直在拨弄手机，这些行为都会造成网约车交通事故频发。[2]其次，在人身安全方面。由于网约车平台对驾驶人员的背景信息审查不够全面，所以会导致一部分具有危险性的人进入网约车驾驶员这个群体中，从而利用网约车这个平台进行犯罪活动，如、抢劫、故意伤害等犯罪行为时有发生。目前，我国虽然在《暂行办法》中规定了相应的驾驶员准入条件，但是在各地新政中，尤其是北京、上海等城市为驾驶员从业设定的户籍条件与规定驾驶员准入条件的立法目的完全不相契合。[3]不论是交通安全方面的问题还是人身安全方面的问题都有可能对消费者的安全权产生威胁。
23网约车服务质量问题研究
与传统出租车相比，网约车的优质服务更容易受到消费者的青睐。但是其仍然还存在着一些问题。首先，网约车平台设置了一些不公平条款，例如取消订单要扣费或者在某些情况下无法取消订单。笔者认为，虽然是由消费者通过网约车平台呼叫网约车，但是为消费者提供服务的对象却是由网约车驾驶员进行抢单从而确定的，在一定程度上，消费者没有自主选择的权利，所以不应该让消费者去承担取消订单的费用。在遇见不可抗力等情形下，消费者为取消订单而支付费用更是不合理的。其次，网约车平台存在“充值容易，退费难”“充值后悄悄提价”等欺骗消费者的行为。最后，网约车驾驶员还存在着一部分辱骂乘客、对乘客大喊大叫，甚至驱赶乘客下车的行为，这些行为侵害了对消费者的受尊重权。
3完善网约车中消费者权益保护的法律方面建议
31完善网约车定价机制
网约车的动态定价机制目前来看充满许多问题，上文已经提及这里不再赘述。笔者针对上述问题提出如下建议。
首先，动态定价机制完全是市场在起着调节作用，但是网约车作为城市交通具有社会公共性。这种社会公共性使得在有些情形下市场无法完美地进行调节。因此，应该采取政府指导价格与动态定价相结合的方式。政府指导价格主要是指通过地方立法设定动态定价的最低价格和最高价格，网约车平台可以在限定的范围内按照需求的变化实时调节价格。网约车作为一个新生事物，在发展的前期理应进行严格的监管。
其次，网约车平台应该将其动态定价机制透明化。目前网约车的价格形成机制，除了网约车平台之外的其他方很难得知。不透明的定价机制会给网约车平台制造任意抬高价格的机会，危害消费者的利益。因此笔者建议，各地价格主管部门应该责令网约车平台将其定价机制向公众进行释明，包括起步费、里程、高峰时间的附加费用，并接受相关的监管机关的监管。
32建立严格的网约车准入、运营过程监管C制
笔者认为针对此问题，长沙市给出了可供借鉴的解决方法。长沙市政府利用大数据建立政府监管平台，同时将网约车平台接入该监管平台进行监管。该平台共有五大功能，分别为资格准入、诚信体系、运行监测、投诉处理、大数据处理。[4]其中前三项的功能对于消除网约车安全隐患，保障消费者人身、财产安全方面很有借鉴意义。下面笔者将具体介绍前三项功能。在资格准入方面，平台对网约车平台、驾驶员、车辆以及第三方机构都设置了严格的标准，同时监管平台对这些信息的合规资格进行备案验证。同时笔者也十分赞同一些学者的看法：还应该在准入制度中加入完善的保险体制。因为如果准入机制失灵时，保险机制还是能够给消费者带来有利救济的。在诚信体系方面，要求网约车平台在监管平台的要求基础上建立服务评价体系。同时将驾驶员与乘客的诚信记录进行共享，一旦发现不诚信行为，禁止进入行业。在运行监测方面，对于网约车车辆的定位、运营状态、运营数据，以及乘客和驾驶员的报警等信息，监管平台进行实时接收和迅速处理，从而进行监督。
33建立全方位、多层次的网约车服务质量监管机制
因为网约车驾驶员大多数都是兼职所以自身的素质参差不齐。因此要提高网约车服务质量应该在驾驶员上岗前进行专门的服务培训。同时针对网约车平台“充值容易、退费难”以及网约车平台设置不公平条款等问题，应该建立一套完整的监督投诉体系。首先，网约车平台应该设立专门的投诉热线，在平台内部进行监督。其次，消费者协会等社会机构也应该积极起到监督作用，一旦出现问题进行代表消费者与网约车平台进行交涉。最后，政府有关部门也应该设立专门的投诉处，建立投诉热线，一旦平台出现此种问题，由政府相关部门对平台进行惩罚式处理。
参考文献：
[1]侯登华“四方协议”下网约车的运营模式及其监管路径[J].法学杂志，2016（12）.
[2]张烨楠网约车行业的监管完善以及展望[J].企业改革与管理，2016（17）.
[3]陈越峰“互联网+”的规制结构――以“网约车”规制为例[J].法学家，2017（1）.