为进一步规范和加强我市支持企业发展财政专项资金的监督管理，提高资金使用效益，现将有关事项通知如下：
一、合理界定资金范围
市级财政扶持企业财政性资金（以下简称扶持资金）是指市财政安排的专项用于扶持企业发展的各类资金，从扶持方式看：包括对企业的奖励资金、补助资金、贴息资金、资本金注入等专项扶持资金；从资金用途看：包括扶持企业科技创新，技术进步、节能与循环经济、上市、开拓市场、创立品牌、提升质量、融资、进出口奖励等。
二、明确监督管理职责
项目主管部门是扶持资金监督管理的主要责任人，主要职责是：提出扶持资金使用范围和扶持重点，编制扶持资金的预算建议计划，并在规定时间内报市财政局；对企业申报的资金材料进行初审，组织对拟列入扶持资金的项目进行评审；组织和监督扶持资金预算的执行；向市财政局报送扶持资金预算执行情况；对扶持资金的执行情况和资金使用绩效进行评价。
财政部门是扶持资金监督管理的职能管理部门，主要职责是：制定、完善扶持资金管理制度；对报送的扶持资金的使用范围和扶持重点及预算建议计划进行审查，及时纠正不符合国家、省、市有关规定的内容；对各项目主管部门和企业扶持资金预算的执行情况进行监督；逐步完善对扶持资金预算管理工作和对规定范围内专项资金项目绩效进行评价。
三、严格项目扶持原则
（一）集中财力，突出重点。整合、统筹各类扶持我市企业、产业、项目的专项资金，集中用于市委、市政府出台的扶持企业政策的兑现及扶持符合产业政策、环保政策、税收贡献大、对我市社会经济发展带动能力强的企业和项目，并分项目的轻重缓急，突出重点。
（二）强化绩效，分类支持。强化在安排项目上的绩效观念，明确所支持的项目应达到一定的税收、创汇、新增就业、生态环保等经济、社会、环境等方面的指标。根据项目资金筹集方式和企业性质等特点，应合理选择无偿补助、贷款贴息、以奖代补、资本入股等扶持方式，分类支持，多元投入，充分发挥扶持资金的引导、带动作用。
（三）专款专用，单独核算。扶持资金应当按规定用途专款专用，申请企业应将所获得的专项资金纳入企业财务统一管理、单独核算。
四、加强项目申报管理
（一）各项目主管部门除按政策、文件规定要求企业提供申报项目必需的资料外，企业应提供对资金申报材料真实性负责的声明。
（二）规范会计师事务所鉴证业务。要求企业提供经中介机构审计的年度财务会计报表或专项审计报告的，对会计师事务所的选择，首选进入省财政厅“优选库”的会计师事务所，其中单笔补助或奖励金额超过50万元的，必须选择进入“优选库”的会计师事务所；其次选择在市工商登记的合法会计师事务所。
（三）同一项目已获得市级财政专项资金支持的，不重复支持。
（四）县（市、区）级项目由县级项目主管部门和县级财政部门负责对资金申报材料的初审，市级项目由市级项目主管部门负责初审，审核人员对资金申报材料要进行认真负责任的审核，并签名以示负责。县级部门出具审查意见后，先报市级项目主管部门复审后再报市级财政部门。
（五）市级财政部门对各县（市、区）和市级项目主管部门上报的材料进行合规性审查。
五、强化项目评审机制
项目主管部门应建立科学的项目论证评审制度，提高项目资金安排的科学性和规范性；项目需专家评审的，由项目主管部门负责组织财务、技术、管理等方面的专家，对项目进行评审，抽取的专家应在3名以上（单数）。在项目申报、评审、验收、监督评价等环节产生的聘请专家、委托中介机构等管理费用在专项资金预算中单独编列，由市财政局具体核定各项管理费用的支出标准，严格按相关财政财务规定执行。
六、规范资金扶持和拨付方式
根据专项资金管理办法，需要在专项资金安排前进行现场核查的，项目主管部门会同财政部门对项目进行现场核查，核查通过的项目在项目主管部门所属网站或有关媒体上向社会公示5天以上（含5天），公示无异议的，由主管部门和财政部门共同确定资金分配方案，需上报市分管领导审批的，应经领导审批后下达资金安排文件。对项目发生重大变更导致项目建设停滞不前或撤销的，不予拨付资金。
（一）扶持资金属无偿补助的，企业一般应以自有资金为主投资。
（二）以银行贷款（贷款期限一年以上）为主投资的项目，一般采用贷款贴息的方式予以扶持。
（三）对于新引进的企业或项目，根据企业或项目新增地方税收等情况，一般采用以奖代补的方式予以扶持。
（四）扶持国有控股企业、可形成固定资产且扶持资金达到100万元以上的，一般采取注入资本金的方式予以扶持。
（五）对于特别重大的项目，可以采取多种方式予以扶持。
扶持资金的拨付原则上纳入国库集中支付，对县（市、区）企业的扶持资金由市财政通过财政体制下达至企业所在地财政部门，由所在地财政部门拨付给企业，需要县（市区）配套的资金，县（市区）应予配套。
七、加强项目跟踪管理
项目主管部门应对扶持资金扶持项目的执行情况实行定期或不定期的检查,加强项目跟踪管理；结合各项扶持资金的不同特点和要求，对扶持资金使用的合理性和有效性将逐步完善绩效评价工作，并将绩效评价结果与安排下一年度扶持资金预算相挂钩。
扶持资金应当专款专用，不得有下列违法违规行为：
（一）违反专项资金使用原则，擅自改变使用范围；
（二）挪用、截留、侵占专项资金；
（三）以虚报、冒领、关联交易等手段骗取专项资金；
（四）其他违反财政法律、法规的行为。
[关键词]文化产业；财税政策；政策建议
一、财税扶持文化产业的理论探究
（一）产业双重属性与政府扶持
文化产业同时具有产业和政治意识形态的双重属性。一方面，产业属性决定了文化产业就是一个单纯的产业生产部门，以经济效益为经营前提，采用现代经营管理方式，遵循市场经济秩序和经济规律，谋求经营利益最大化；另一方面，文化产业的政治意识形态属性又决定了文化产业是国家社会治理结构的一个重要政策宣传工具，坚持用正确的舆论导向，引领社会凝聚人心。而要实现国家“十三五”规划中的推动文化产业成为国民经济支柱性产业这一发展目标，国家公共财政必须给予扶持。因此，文化产业的双重属性决定了需要政府合理介入，要求文化产业的发展不仅要坚持“经济效益”，而且要坚持“社会效益第一”原则。
（二）朝阳产业特征与政府扶持
文化产业属于幼稚产业。目前，文化产业在我国属于朝阳产业，具有良好的发展前景，但现阶段其产业发展还处于初级阶段，国际竞争力也较弱，属于幼稚产业。根据德国经济学家李斯特的幼稚产业保护理论和美国经济学家凯恩斯的超保护理论，对我国文化产业发展应实施保护政策。文化产业是高风险产业。文化产业在发展过程中无论是面临内部的科研不确定性问题，还是外部的价值评估问题，都使文化产业处于较高的风险之中，很大程度上制约了市场主体的投入和发展。因此，需要政府给予一定的扶持政策来降低经营主体和投资主体所面临的经营风险，促进文化产业稳健发展。文化产业存在较大的外部经济效果。在具有外部经济效果的市场条件下，成本制造者没有支付成本或创造收益者没有获得收益，导致价格机制失灵，使市场无法达到帕累托最优状态，而通常需要政府以庇古税（或庇古补贴）的方式来矫正市场中价格机制扭曲问题。文化产品的消费群体范围较广，而且具有广泛性，吸收正面的文化通常能给人民带来精神享受和道德修养的提高，而社会有害的文化产品则会对民众产生错误的引导。
（三）产业经济效应与政府扶持
在经济新常态背景下，文化产业得到快速发展。数据显示，2015年文化产业法人单位实现增加值2.72万亿元，比2014年增长11%，高于同期GDP现价增速4.6个百分点，与GDP的比值为3.97%，比2014年增加0.16个百分点，文化产业在国民经济中的份额稳步提高，初步显现成为国民经济支柱性产业的潜力。以表-1为例，2015年文化产业增加值较2010年增幅达146%，占GDP比重3.97%较2010年2.75%提升1.22个百分点。由此可见，文化产业在国民经济中的地位越来越突出，已成为“新常态”经济下保增长、扩内需的新经济增长点，逐渐具备成为国家支柱产业的潜质。
二、财税扶持文化产业的经验探究
（一）以市场为主导
财税扶持文化产业的市场主导型国家中主要以美国为代表。文化产业作为美国三大支柱产业之一，其增加值占GDP的比重一直在10%以上。美国文化产业能取得如此成绩，与美国政府采取的财政税收政策密不可分。总体来讲，美国对文化产业的财政支持是坚持自由主义取向的，坚持市场导向，鼓励文化企业之间自由竞争，即使联邦政府或各州政府对文化项目进行资助，扶持资金会有额度限制，通常对任何文化项目的资助总额不应超过所需经费的一半，其余的要靠自己筹集。而美国政府的税收政策主要集中在非营利性文化机构方面，积极鼓励和引导私人部门对文化产业进行投资和捐赠，而对营利性文化产业一般没有特殊的优惠内容。
（二）以政府为主导
韩国和日本的文化产业发展较好，其文化产业财税扶持模式属于政府主导型。首先，确定文化立国战略。韩国在1998年正式确立文化立国战略，而日本在1995年就提出21世纪“文化立国”的战略方针，并设有专门的文化产业管理机构，将“文化立国”战略落到实处，扶持本国文化产业发展。其次，建立专项的财政资金的扶持机制，设立官方和半官方的文化产业专项基金扶持机制，在基金扶持的基础上设立众多奖项、活动以及研究机构以刺激和鼓励本国发展文化产业。再次，建立了比较完善的扶持文化产业的税收优惠体系，鼓励文化产品出口，享受出口退税、税收抵免、进出口关税免征等多种直接和间接的税收优惠政策。综上所述，总结国外两种方式财税支持经验主要有：首先，根据营利性和非营利性界定文化产业，对不同属性的文化产业实行差异化的财税政策，这是区分财税扶持选择政府主导还是市场主导的前提；其次，各国在文化产业发展的不同阶段，实施不同的财税政策，一般而言，在产业发展初期财政支持力度较大，而产业逐渐壮大后，逐渐将文化相关企业推向市场，以税收优惠为主，鼓励市场竞争；第三，积极实施出口优惠政策，提高国际竞争力。
三、财税扶持文化产业的实践探究
（一）中国财税扶持文化产业的现状
1．确立了文化强国战略。近年来，党的指导性文件都对文化产业的发展做出了重要部署，在中共十八届三中、四中全会和“十三五”规划中都明确要求推动文化产业成为国民经济的支柱性产业；中共十七届六中全会明确要求要职能转型，从政策、资金、机制变革等方面支持文化改革和发展；中共十报告及十八届三中全会更明确了要不断完善文化管理体制，努力建立健全现代文化市场体系，提高文化开放水平，推动社会主义文化大发展大繁荣；“十三五”规划要求文化产业成为国民经济支柱性产业、完善公共文化服务体系和文化市场体系，建设社会主义文化强国，这意味着我国政府已将文化强国上升到战略高度。
2．强化制度建设，加大对文化转制企业的扶持力度。下发《关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知》和《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的若干税收优惠政策的通知》，内容涉及影视业、图书报刊音像制品出口、文化艺术境外演出、文化产品进口、党报党刊发行、经营性文化单位转制为企业等具体情况的财税优惠政策；在2015年9月启动“文化产业促进法”的起草工作，完善市场环境和法制环境，促进文化产业发展。各地方政府制定各式各样的财税政策。如吸引和保留人才向当地文化产业领域流动，鼓励文化产品和服务出口及技术创新。落实“营改增”政策，减轻文化企业负担，促进文化产业发展。仅以北京2013年上半年为例，前5个月累计减税57.7亿元，总体税负下降40.5%，其中，文化创意服务行业减税23.9亿元，“营改增”效果显著。
（二）中国财税扶持文化产业实践中的问题
1．财政资金总体投入不足且区域、城乡差距较大。近几年，我国文化产业支出不足财政总支出的2%，远低于欧美、日韩等文化产业发达国家和地区。而且，受文化自然禀赋和经济发展水平制约，我国文化产业发展存在严重的地区不平衡现象。如表-2所示，中西部地区文化发展水平远远落后于东部地区，东部地区财政文化投入几乎占到全国的一半，而中西部地区投入之和占全国一半的格局基本未发生改变，这主要是由于中西部地区文化投入水平较低所造成的。另外，在全国文化市场经营单位中，城乡在经营主体数量、从业人数、经营效益方面都存在较大差异。上述差异主要是由于区域文化投入水平较低所造成的。
2．财政资金配置不合理，资金使用效率较低。现阶段，由于公益性文化事业和经营性文化企业的界限比较模糊，在文化产品市场中，政府职能界定不清晰，时常存在“越位”和“缺位”的现象。而且在文化产业资金扶持上缺乏规划性，比如《国务院办公厅转发财政部等部门关于推动我国动漫产业发展的若干意见的通知》颁布后，一些地方政府为了争取享有相关优惠政策，忽视当地经济、地域、人才等实际情况，纷纷跟风上马一批功能雷同的动漫产业园，造成财政资金的大量浪费。另外，一些大的国有文化企业在资金申请方面具有特有的优势，而亟须国家扶持的中小文化企业却由于国家财政扶持资金和银行信贷的准入门槛较高，很难获得资金扶持。
3．税收优惠政策缺乏系统性和差异性。虽然我国在2015年已启动了“文化产业促进法”的起草工作，但从现有的税收优惠政策来看，主要散见于一些政府行政法规中，缺乏规划性和系统性，没有形成一个完整的财税优惠体系。而且，各地政府在制定文化产业税收优惠政策时，往往从本位主义和短期利益出发，对文化产业提供税收优惠政策的热情不足，或制定的税收优惠政策缺乏科学性和系统性。而且，现阶段，文化产业税收优惠的主导方向应是促进文化产业体制改革，但在文化产业中却缺乏差异化的优惠政策，尤其是对于科技含量较高、创新能力突出的高新技术文化企业的财税扶持力度不足，从而限制了文化产业的创新发展。缺乏完善的监督体系，使财税资金在使用方面缺失监督机制，一些腐败性寻租事件屡屡见诸报端，说明财税扶持资金的支持效率偏低。
四、对策建议
（一）厘清公益性文化事业和经营性
文化企业的界限发展文化产业，首先要界定好公益性文化事业和经营性文化企业。公益性文化事业具有外部性特征，属于公共产品，应是国家公共财政重点支持的领域，财税对公益性文化事业的政策支持应集中体现在对优秀文化资源的发掘保护和传承发展、缩小城乡文化差异、促进城乡文化服务均等化等方面；而经营性文化企业应积极参与市场竞争，财税对经营性文化产业的政策扶持应集中在如何规范市场竞争环境、制定各地文化产业发展规划、培养文化创意人才等方面。
（二）加大财政资金扶持力度、优化财政资金扶持
结构围绕建设社会主义文化强国的战略目标，政府应进一步加大财政支持力度，尤其是投入文化基础设施建设。比如探讨建立全国性的文化基础数据信息平台，因为数据信息平台建设对各文化企业发展“互联网+文化”有重要促进作用，而且这些行业基础数据库建设将是一项投资较大的系统性工程且具有较高的正外部性，依赖于政府的财政投资。而在实施财政政策时，一方面，应促进文化产业均衡发展，财政资源重点加快中西部地区文化基础设施以及农村文化资源的开发与保护，逐步缩小同东部地区及城乡间公益性文化产品供给差距；另一方面，财税政策向中小文化企业倾斜，发挥中小企业灵活、创意丰富、发展快等特点，促进中小文化企业快速发展，不断加大财政投入力度、优化财政支出结构，确保文化产业健康发展。
（三）强化税收政策对文化产业发展的作用
加强税收政策对文化产业领域的支持，力争在较短时间内培养一批具有国际竞争力的文化骨干企业，提升文化产业在国民经济中的地位。利用税收优惠政策，对有发展潜力的中小文化企业进行定向税收扶持，采取免缴、少缴、返缴等措施促进此类企业的快速成长。探索更多的出口优惠政策，鼓励其“走出去”，提高文化开放水平，提升国际竞争力。借鉴国际经验，探索制定税收优惠政策，引导和鼓励个人、民营企业投资文化产业。例如，在遗产、捐赠等税制方面制定优惠措施，提高国民捐赠热情，促进社会更多资本进入文化产业领域。
（四）创新财税支持文化产业发展模式
政府要积极探索财税支持文化产业发展的新模式，探讨建立文化产业专项投资基金，最大化吸纳社会资本投入文化产业领域。政府要利用财税政策有效吸引优秀人才向文化产业领域流动，各级政府可因地、因时制定特色的人才吸引政策，吸引和保留优秀人才。政府要积极创新财政投入的管理机制，在文化产业基地布局、人才队伍建设、政府文化产业发展计划确立等方面建立协调高效的管理平台，优化资源配置，使财政投入效益最大化，提高财政使用效率。政府要不断完善监管问责机制，在文化产业扶持资金的申报、评审、立项、执行和结果的全过程建立严格规范的监管制度，明确设立财政扶持的绩效目标，建立面向结果导向的追踪问责机制，建立文化及相关产业财政支出的绩效评价体系。
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(一)财政政策扶持重点不突出
近年来，各地纷纷出台促进文化创意产业发展的优惠政策，但对文化创意产业的范围界定不统一，大都较宽泛，包括了北京、上海、深圳等文化创意产业发展较快的城市。这在一定程度上反映了区域间文化资源的差异，也体现了各地的不同倾向。但文化创意产业范围界定过宽，使财政政策支持的重点不突出。按照《北京市文化创意产业发展指标目录》，文化创意产业的范围相当广泛，甚至一些群众性文化事业、电子信息产业也列入其中。由于范围过大，扶持项目中，个别项目属文化产业，但创意性不足，有些项目创新性较强，但缺少文化内涵。从调查看，融资困难、知识产权保护不力、房租压力大是文化创意企业面临的三大难题。知识产权保护属于管理体制方面的问题，知识产权是文化创意产品的核心，没有完善的知识产权保护制度，文化创意产业就难以实现大发展。融资困难是中小企业的通病，中小文化创意企业由于经营成果难以把握，盈利来源不稳定，融资更是难上加难。文化创意企业对房租异常敏感，北京市几个自发形成的文化创意产业集聚区，如798艺术区、宋庄画家村等，其初期集聚的主要原因在于房租成本较低，便于创业者的进入。但大城市往往寸土寸金，办公用房的购买和租用成本往往使中小企业难以承受。因此，财政资金要发挥引导性和杠杆作用，找准重点，在促进文化创意产业发展中起到四两拨千斤的作用，解决制约文化创意产业发展的关键性问题。财政政策支持范围过宽也容易助长产业雷同现象。国家越来越重视文化创意产业发展，各地区发展文化创意产业的积极性大大提高，纷纷制定发展规划，明确主导产业。由于区域间缺乏协调，导致各地区创意产业结构存在趋同现象。以北京市和相邻的天津市、河北省为例，就有9个文化创意产业园区规划发展动漫产业。财政政策应支持具有区域比较优势的产业，如果对所有的文化创意产业都进行扶持，会使优势产业的竞争力得不到有效提升，而劣势产业本无竞争优势，政策投入也可能是无效的。
(二)财政政策针对性不够
各地区现有支持政策基本上采取“一刀切”模式，即采取一定标准，入围的企业就可以得到支持，这种支持模式更多地起到的是“锦上添花”而不是“雪中送炭”的作用。在一系列的标准之下，入围企业多是规模相对较大、发展相对成熟的企业，而小微企业以及处于发展初期的企业则很难得到扶持。但前者具有一定的竞争力，政策扶持要么是锦上添花，要么会使企业形成“等靠要”的思想，不利于其在市场竞争中成长;而后者竞争力薄弱，容易在市场竞争中夭折，应是政策扶持的重点。财政支持政策缺乏针对性也与对文化创意产业内部结构认识不清有关，且现有政策对不同特点的文化创意企业的区分不够。文化创意产业是一个产业体系，包括若干子产业，它们虽然都具备文化创意产业的本质特征，即创新性、文化性和产业性，但在市场结构、组织方式、市场绩效、外部性强弱等方面仍然存在很大差距。如，广告策划和电影制作，前者适合中小企业的组织结构，后者则适合规模较大的企业;新闻出版和建筑设计，前者具有较强的外部性，后者基本上没有外部性。正因为各产业具备不同的特点，所以制定财税支持政策要体现足够的区分度。
(三)对财政补贴风险的认识不深入
在市场经济体制下，政府干预能够在一定程度上弥补市场失灵，但在市场有效的情况下，政府的干预就有可能干扰市场配置资源的信号，使市场出现人为的失灵。如，原创性环节、技术含量高的行业需要政府资金支持，投资风险大的行业需要政府资金担保。而对一些市场化程度较高的行业如广告业、印刷业等，依靠市场调节就可良好发展，无需政府作为重点产业来扶持。政府干预的两面性，意味着对文化创意产业的财政政策支持如果不加以选择和优化，容易产生消极后果，如，有的文化创意企业可能更关心如何获得财政支持而不是去吸引客户关注，有些文化创意企业在未能形成有效盈利途径的情况下，过度依赖政府扶持，可能出现层层外包、坐吃财政补贴的问题。
二、完善扶持文化创意产业发展的财政政策的建议
(一)明确财政政策支持的范围与重点
1.明确界定财政政策支持的范围，按特定标准适当缩小政策覆盖面，合理界定文化创意产业范围。应紧扣文化创意产业的创新性和文化性的属性，剔除不具备这两个基本属性的产业。这并不意味着要抛弃这类产业，而是没有必要对它进行特殊扶持。应遵循商品市场、要素市场的供求机制来发展壮大文化创意产业。文化创意产业与文化产业紧密相关，它源于文化产业，但又超越文化产业。文化创意产业是文化产业与高科技相结合的新兴产业。文化创意产业具有三个基本特征:一是文化性。文化创意产业是文化产业的一部分，其产品是附加创意的文化产品。如果没有一定的文化底蕴，文化创意产业便是无源之水。二是创新性。创新性是文化创意产业区别于传统文化产业的本质特征。如果缺少创新性，即使该产业具有文化特征，也难以成为文化创意产业。三是产业性。一些应归于“文化事业”甚至不属于“文化产业”的行业不应归入其中。如，文化保护和文化设施服务、群众文化服务属于公益性文化事业，应由财政予以保障，而不应享受产业性政策。产业性要求文化创意产业应与公益性文化事业区别开来，同时生产某种物质或精神产品的主体应与其他主体有明确的界限。如，北京市的文化创意产业指导目录中，有些行业具有公益性或半公益性，并不适合进行产业化发展，如博物馆、纪念馆、一般性广播与电视服务、卫星传输服务、文化性社会团体等;有些文化创意产业的类别过于宽泛，如新闻业作为一个小类，其涉及面较宽，报刊、广播、电视等都涉及新闻业。因此，支持文化创意产业的财政政策应把范围集中于充分体现文化与创新相整合，同时具有产业化发展潜力的行业。
2.政策支持应突出区域特点，塑造比较优势。在扶持企业选择上要突出区域特色，避免与其他地区的产业雷同。区域间的文化资源禀赋不同，产业发展的侧重点就应有所不同。各区域应适当控制文化创意产业园区的数量与规模，避免“大而全”，不能有利可图就盲目推动。应在对创意产业消费市场充分研究的基础上，把握大众的文化需求，对文化创意产业园区做好准确的市场定位和详细的发展规划，再进行有针对性的扶持。
3.对原创能力较强的文化创意企业进行重点扶持。财政政策支持文化创意产业的目标应明确定位为自主创新，将重点放在创意的形成及创意企业的孵化体系支撑方面。一方面，通过财政政策支持创意企业管理创新、技术创新、产品创新，引导企业的资本投入，增强其自主创新能力和产业竞争力。另一方面，应创造较宽松的政策环境，推动各类创意产业发展平台的孵化能力、创新能力和产业集群聚合能力的提升。如，根据文化创意产业的发展特点，将政策优惠延伸到创意研发及市场转化阶段，提高研发加计扣除的比重;对创意企业进口必要生产设备给予相应优惠;允许符合条件的创意企业按其销售收入提取一定比例的创意开发基金，建立研发准备金制度。
(二)增强财政扶持政策的针对性
应从实际出发，在文化创意产业范围内，选择优先发展的重点，并采取多种措施予以重点扶持，力求在一定时期内形成优势行业。可按企业成长阶段进行针对性扶持。企业发展初期，资金少、规模小，从银行等金融机构得到贷款的可能性小，融资的途径和方式有限，这类企业应是财政资金扶持的重点。随着企业规模和实力的壮大，企业的融资渠道也相应拓宽，尤其可通过银行等金融机构获得资金支持，使企业用较少的成本获得大量资金。处于成长期的企业应以银行信贷等间接融资为主。当企业发展到一定程度，具备在资本市场融资的条件，可考虑上市融资，在短期内迅速扩大资金规模，在合理运用资金的基础上，使企业成长产生质的飞跃。文化创意产业可细分为核心产业、产业和边缘产业，应以此进行分类支持。核心产业中创意主体占据重要地位，主要包括广播电视电影业，广告会展业，软件、网络及计算机服务，艺术品交易，设计服务，休闲娱乐六大产业。这六大产业在文化创意产业五大主体(创意主体、制作主体、传播主体、服务主体和延伸主体)中，最能体现“创意”这一核心特征，充分体现了文化创意产业区别于其他产业的基本特点。这类产业应是财政扶持的重点。产业主要有文化旅游业、新闻出版业。这些产业的规模和产值都在整个文化创意产业体系中占有重要地位，但由于这些产业的“创意性”较弱，市场化程度有待提高，尤其是新闻出版业的管制还较为严格，应将其列入产业。边缘产业主要由传播服务及相关服务业构成，包括为文化创意产业集群提供辅助服务的各种相关支撑机构及使文化创意产业集群可持续发展所需的各类基础设施和配套机构，文化科技与科研、文化经纪与等。对于边缘产业，当前应以规范为主。
(三)探索更有效的财政扶持机制
一、财政支持农民专业合作社的理论综述
国内一些学者早就对财政支持农民专业合作社进行了研究。应瑞瑶等（2002）、任大鹏（2004）认为农民专业合作社应当成为对农民实行补贴和对农业进行扶持的有效载体。张晓山（2005）认为合作社不可能超越阶段跨越式地发展；在我国当前，政府扶持合作社不失为一种理性选择，但是应该逐渐淡化部门和行政色彩。范水生（2007）指出合作社存在着主观方面和客观方面的困境；对合作社要宏观引导，加大投入，实施“有限政府”扶持政策。王正谱（2004）认为财政支持合作社首先要注意三个具体问题：扶持对象要明确，先规范后扶持；扶持重点要突出，财政资金应重点扶持信息服务、组织标准化生产等环节；扶持规模不宜过大，要有所差别。李扬（2005）建议在投入机制方面，各级地方财政要比照中央政策配套投入，合力扶持，并且要充分发挥财政资金的导向作用和乘数效应；在运作机制方面，通过出台示范规章、制作标准文本等手段，规范当地农民专业合作社的收费制度、财务制度和机构运作。在合作组织步入正常运作后，财政应逐步退出，避免过多的行政干预影响，尽早制定合作社法：在约束机制方面，应监督检查机制化，推行阳光工程，重视激励机制和风险防范机制。孔祥智等（2007）指出，财政扶持的重点是培育合作社自身开拓市场的能力。唐华仓（2008）认为，从长期看，如何构建资金进入合作社的程序化通道，使合作社资金链进入自我循环至关重要。
此外，还有一些学者对国外财政支持合作社的做法进行了介绍。德国政府对合作社第一年补贴管理费用总额的60%，第二年补贴40%，第三年补贴20%。补贴总额要达到合作社生产性建设投资总额的25%；德国政府每年还向本国高等合作学院（系）拨款，培养合作社人才（张明生，1997）。法国政府对遵循“一人一票”原则和合作社分红原则的合作社免税；如果合作社与其他非合作社会员有业务往来，往来部分按法国企业通行的33%税率纳税，其余部分免税（李先德，1999）。日本政府对农协采取了很多优惠措施。在补贴方面，对中央管的事业费和一些项目给予补贴，每年扶持农业的资金约3兆日元，占财政支出的6%―7%；在税收方面，对农协长期实行低税制；在信贷方面，制定政策鼓励合作金融组织的发展，促使合作金融组织与其他类型的合作经济组织相互融合，开辟为一般合作组织提供金融服务的稳定渠道（李显刚等，2001）。归纳起来，国外政府支持合作社发展的具体做法主要包括三个方面：一是制定减税、低税、免税政策或补贴政策；二是鼓励信贷扶持，帮助合作社发展各项互助合作金融和保险事业；三是宣传倡导合作社价值和精神，培养专业化管理人才。
二、农民专业合作社的作用
农民专业合作社是商品经济与市场经济发展的产物，是继我国实行家庭联产承包制以来出现的又一次农业生产组织的创新，它的产生和发展对农业、农村、农民都产生了重要影响。
1.为小规模经营农户和大市场架起了桥梁。农民专业合作社可以在坚持生产经营主体的独立性和多元性的前提下，把农业生产的农户联合起来，形成小生产与大市场的有效对接。农民组织起来整体进入市场，可以及时获得市场信息和降低市场进入费用，以联合的方式，提高农业生产的集约化程度和市场化程度，增强农户抗御市场风险和自然风险的能力。
2.提高了农业产业化水平。农民专业合作社是在市场经济条件下，处于弱者地位的独立劳动者为了保护自身的利益而自愿联合起来的一种经济组织。在农业产业化经营中，它的组织功能作用十分明显。通过农民专业合作社，使分散的农户从育种、生产、加工、贮藏，直到流通、消费，形成一个完整的产业链和利益共同体。在农民自己建立的生产、加工、销售一体化的合作组织中，实行分户生产合作加工，农民既是农产品的生产者，又是加工、销售企业的主人，形成农产品生产、加工、销售的一体化经营，有效地提高了农业产业化水平。
3.密切了政府与农户的联系。在市场经济条件下，政府很难对广大分散经营的农户实施有效的宏观调控和指导，难以实施区域发展规划、产业政策。建立农民专业合作社，为政府调控和指导农业和农村经济提供了组织基础。农民专业合作社作为中介组织，可以加强政府与农民的沟通和联系，以维护政府的指导、保护农民的利益。农民通过农民专业合作社，把自己的要求和农村工作中的问题及时反馈给政府，大大增强政府指导农村经济的时效性和针对性。
4.保护了农民利益。农民专业合作社是代表农民利益的组织，通过合作社统一购买生产资料，可以有效抑制生产资料涨价和假冒伪劣生产资料对农业生产的损害；通过合作社可以组织农民进入大市场，提高农民在市场上的谈判地位，有效地分享市场交易利益。除了在种养环节和流通环节增加农民的收益外，农民专业合作社还通过直接办加工企业或向加工企业投资入股，获得农产品在加工销售环节的利润。农民专业合作社既能提高经营效益，也可以保护农民自身利益。
三、我国财政支持农民专业合作社政策分析
目前，我国财政支持合作社的依据主要是2007年7月1日实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》。其第五十条规定：中央和地方财政应当分别安排资金，支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务。对民族地区、边远地区和贫困地区的农民专业合作社和生产国家与社会急需的重要农产品的农民专业合作社给予优先扶持。第五十二条规定：农民专业合作社享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠。财政支持合作社政策的落实，在我国取得了良好的经济效益和社会效益，降低了合作社生产经营成本，扩大了合作社生产规模，提高了合作社的专业化和标准化水平。然而，财政资金支持合作社在实际运作过程中存在的问题也不容忽视，具体体现在以下几个方面。
1.财政支持资金的规模小、方式单一。首先，资金投入的总量偏低。由于目前农民专业合作社大多处于创办初期，一般只有农户入股的小额资金，注册资本很小，除去开办费、场地租用费、聘用人员工资支出等，用于经营的资金并不多。而合作社扩大生产、购置设备以及收购农产品等需要大量资金，仅仅依靠合作社的自有资金，开展正常的生产和经营比较困难。虽然财政资金对农民专业合作社进行了扶持，但支持力度不大，扶持的数量较少。即使得到财政支持的合作社，也认为支持只是杯水车薪，解决不了合作社的发展问题。资金投入总量难以增长的一个重要原因是，县乡财政困难的状况使得配套资金难以落实，农村税费改革后这一问题显得更为突出。
其次，国家财政资金支持合作社方式单一。现阶段国家财政支持农民专业合作社的方式大多限于资金无偿拨付，很少通盘考虑各种支持措施协调运用，比如采用以奖代补、配套金融政策等。以奖代补方面，一些地方取得了很好的效果，但各地因实际情况不同，还没能有效推广。
另外，税收政策需要完善。财政部财税[2008]81号文件对合作社销售自产的农产品免征增值税，对购进的免税农产品按13%抵扣增值税进项税。此通知没有对其他相关流转税和所得税给予明确优惠措施。实际上，不能只关注税收的标准问题，还要关注对合作社征税引起的税收转嫁问题。由于农产品市场具有同质性，且属于完全竞争市场，就单个合作社而言，其面临的需求市场具有较大的需求弹性，而对合作社的生产单位农户而言，其供给则是缺乏弹性的。这表明当政府要对合作社征税时，合作社很难将税收转嫁给消费者，更多地只能是转嫁给生产者即合作社的社员。而且如果税率过高，还会如拉弗曲线描述的那样造成税收无效，这与合作社的公共性、弱质性和税收的公正、效益原则以及财政支持的目标是相冲突的。
2.财政资金的导向作用和分配功能没有得到充分发挥。一方面，财政资金的导向作用不明显，没有带来示范效果。这一点体现在两个方面：一是财政资金的投入没有产生“蝴蝶效应”，吸引社会资金的持续投入。这可能是由于合作社是新生事物，政策宣传不到位或者是投资主体预期不稳定造成的；二是财政资金的投入没有体现在合作社开展信息、培训、标准与认证、技术服务等重点公共环节。这可能与资金投放后无对接措施及合作社的资金匮乏和管理混乱有关。另一方面，财政资金分配不公，从而有损其社会功能。这一点体现在两个层次：一是在合作社间的分配不平等。由于中央政府和地方政府绩效目标不一样。地方政府发放财政支持资金时全面撒网或是只扶大扶强不扶弱，没有统筹规划该优先扶持哪一类合作社才更合理，致使一部分带动性强、有发展潜力的合作社没有得到支持；二是合作社内部的分配不到位。合作社法规定合作社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额应按比例分配给本社成员。实际上政府的扶持资金不仅形成一块共有财产，同时还会产生一块机会收入。据调查，实际中由于合作社成立时产权不清及责、权、利关系不明确，以致管理混乱和信息不对称，很少有社员知道财政资金支持及运营的情况，致使人在缺乏激励约束的情况下产生不正当的利益索取。
3.财政支持资金拨付和监管环节出现漏洞。在资金拨付环节，存在相关部门截留国家支持资金的现象。财政资金在拨付和流转过程中，由于采用自上而下、层层落实的方式，所以常会因资金管理的多环节和资金投放的多重去向而使支持行为失效。更严重的问题是财政资金没有投到合作社。在资金管理环节，对财政资金的使用缺少有效监督。从合作社外部环境看，有的基层政府存在地方保护主义，合作社在上报数据时有虚报以套取国家财政资金的现象。从合作社内部监督层面上看，财务制度流于形式，缺少一套完善的监督制度。
四、财政支持农民专业合作社发展的政策建议
1.财政资金直接支持的同时，应加大财政配套金融的支持。在财政资金直接支持的同时，还要鼓励金融部门大力扶持合作社。针对农民专业合作社无抵押、无担保，贷款难的问题，政府可以通过担保或安排风险抵押金等多种形式，鼓励农业银行、农村信用社等信贷机构向农民专业合作社提供贷款。
2.财政资金支持要突出重点环节。财政资金安排要统筹兼顾、保证重点、照顾一般。在重点扶持典型合作社的同时，要大力扶持带动性强、具有发展潜力的尚处于起步阶段的合作社。
3.财政资金支持方式要灵活多样，坚持多渠道、多层次投入。财政资金除了直接补助外，也可通过支持开展培训活动增加对农民专业合作社的智力投资，对运行较好的农民专业合作社实行以奖代补。
4.相关部门要建立必要的监督约束机制。在鼓励扶持合作社发展的同时，要完善监督约束机制，对财政支持的资金进行必要的审计与稽查，杜绝各种占用和挪用现象，使财政资金发挥效率。
（课题组成员：
李英民：通榆县扶贫办
杨红春：通榆县农机局
陈涛：通榆县财政局
关键词:财政扶持政策;农业龙头企业;博弈分析
我国是龙头企业带动型的“公司+农户”形式现已成为普遍的产业化经营组织形式,龙头企业的强弱和带动能力的大小决定着农业产业化经营的程度、规模和成效。扩大龙头企业的规模和生产水平离不开资金扶持,通过财政扶持,充分发挥财政资金的导向、吸附、膨化和杠杆作用,引导社会各种资金共同投入,是解决制约龙头企业发展资金瓶颈的有效途径。农业产业化龙头企业在获得财政扶持中也出现了过度依赖现象,寻租行为的发生导致了财政扶持政策低效率、农户利益得不到应有的保障等情况。以至于有些学者对扶持政策产生了质疑,认为政府的扶持政策对于龙头企业业务扩张没有明显的积极作用,没有达不到扶持预期的目标。本文试图通过对财政扶持农业产业化龙头企业政策中参与各方的博弈分析,找到解决问题的答案。
一、财政扶持农业产业化龙头企业的博弈
财政扶持农业产业化龙头企业,政策执行中存在多种利益集团,其中最重要的是中央政府、地方政府、龙头企业和农户,这四方均想使自己的目标最大化。概括来说中央政府的目标是促进gdp的增长、增加农业生产总值、带动各方资金投入、社会稳定,地方政府的目标是增加地方的财政收入,带动尽可能多的农户脱贫致富,龙头企业的目标是企业利润最大化,农户的目标是提高农产品转化率、增加纯收入。
(一)当地地方政府和上级政府之间的博弈
对当地地方政府来说,争取本地有更多的农业产业化龙头企业,既可以得到上级政府的投资和优惠,有利于经济发展,又能体现政绩,其最优选择必然是争取更多的名额。中央政府同样是希望按照规范办事,同时中央政府还希望平衡各地之间的差别。目前是通过竞争,设置门槛,达标者上。这样就可能出现以下情况:中央政府在各地平衡建立;当地地方政府和企业联合弄虚作假,使未达标企业达标;当地地方政府官员通过公关取得名额等。
(二)龙头企业和当地地方政府之间的博弈
由于农业产业化龙头企业可以享受政府的财政扶持,政府配给每个地方的企业名额有限,所以对企业而言首先要争取成为龙头企业,其最优选择是争取名额。这样企业能否成为龙头企业取决于企业的公关能力和政府官员的价值取向。不达标的企业可以想办法达标,选择的企业并不一定是最优的。
(三)龙头企业和农户之间的博弈
龙头企业和农户双方的目标均可以概括为利润最大化,双方之间的利益关系很复杂,二者之间的博弈较为复杂,包括是否租地、租金多少,是否签订合同、签订什么类型的合同,农户是否按照公司的标准要求生产,是否执行合同,产品是否卖给公司或公司要不要收购产品等等。双方博弈考虑的因素也较多,双方信息拥有量、市场变化带来的风险、自然灾害造成的丰与欠、公司与个人信用、短期与长期的合作关系等等。
目前龙头企业与农户之间的合作一般是财务订单生产,订单生产从实质上来说就是一种远期交易方式,这种远期契约关系往往因为价格波动,或者其他不确定性因素的突然出现而遭到人为破坏。无论对于农户还是对于公司,只要不执行合同的收益大于执行合同的收益,所签合约就会面临被撕毁的风险。
从博弈论的角度来看,在合同签订以后,如在某一时刻任一合同方违约,那么农户与公司实际上构成了一个静态博弈。在静态博弈中,只要一方有一种能给他带来更多利益的策略,也就是说该博弈方拥有严格的“上策”,那么他就会无条件的选择这种上策,而不受其他博弈方策略的影响。从另一个角度讲,如果另一方的损失能够给自己带来更多利益的话,在没有外部约束机制有效作用的情况下,那么他必然选择对自己有利的策略而不会顾及对方的损失。因此,在订单农业中常常出现违约现象也就不足为奇了。
二、多方博弈带来与政策目标的背离
(一)地方保护主义的加剧与龙头企业的过度依赖
地方政府与中央政府的博弈会导致地方政府为了能够出政绩,极力扶持本地的龙头企业,以期望其做大做强,形成本地几个大的龙头企业的垄断,加重了地方保护主义,不利于全国
性龙头企业的形成,违背了中央全面平衡发展的战略。政府的过保护和扶持,会给龙头企业一种高高在上的感觉,当遇到诸如资金短缺等问题时不是从自身找原因、想办法来解决,而是期待通过找政府财政的帮助来解决,失去了自身发展的动力。
(二)对龙头企业扶植有余而风险失控不足
在对待农业产业化龙头企业的作用上有些地方政府忘记了农业是弱势产业,农业产业化龙头企业的作用被过度夸大,一说农业产业化,就是“公司+农户”。对于龙头企业社会各方面都是支持有余,但对其潜在的风险却少有人去提及,一时的成功有时并非企业自身“身强体健”,而是方方面面“厚爱”的结果,但企业决策者往往会被一时的成功冲击昏了头脑,致使企业越跑越快,风险越积越大。在福建省南平市原本只有几百头奶牛的一家小型奶企,通过实施“公司+奶场+农户”的经营模式,短短几年迅速崛起为我国地方最大的奶业基地。但在狂飙突进式的盲目扩张和奶业市场惨烈竞争的双重压力下,目前南平市的牛奶企业全面陷入困境,数亿元的银行贷款难以偿还,几十家奶牛场惨淡经营。①
(三)政府财政扶持中伴随着对龙头企业的干预
政府对龙头企业的扶持本身就是出于通过龙头企业来带动农户增加收入,在这种目的下的促使下,在政府本身不具有完全理性的情况下,各地政府也为了自己能够出政绩,按照把龙头企业是否按照政府自己的思路办事作为扶持的条件,而龙头企业为了得到政府的财政扶持又必须要按照政府的要求来做,这些都有可能形成对企业正常经营的干预,有的甚至是对市场资源配置的干预。
(四)寻租行为的发生导致财政扶持政策低效率
龙头企业与在政府博弈中,由于在企业利益的流失会由国家补偿的诱导下,企业会扩大外购或合作的比例并以各种形式使农民的收入得到实现,导致企业竞相追求补贴的深度,要求更优惠的税收优惠或更多的财政补贴,而这些财政补贴和税收优惠都为企业制造了寻租的机会,许多企业都把精力放在了如何去争取政府的优惠和补贴,而忽视了主营业务的发展,甚至有的企业虚报材料跻身农业产业化龙头企业,以期获得这些优惠政策。有学者通过对几十家农业上市公司的数据进行实证分析后得出如下结论:由于政府对龙头企业的扶持对农产品加工龙头企业的主营业务增长并无明显作用,甚至是那些接受政府补贴少的企业更具备经济效率,政府扶持并没有直接带来所期望的农业龙头企业产出的增长②。
财政扶持龙头企业目的之一是为了给农民增收,也就是说企业和农民都应该能够分享到合理的利益,而现实中农民只是得到了很少的一部分利益,大部分的利益都为企业所获得。另外,当前我国给予的龙头企业的扶持中,有很大一部分是直接补贴,而往往有些企业在拿到资金后,只是拿出一部分投资于农业,而有相当部分投资于其它高利润项目,去追求更大的利益,这也是一种不正常的现象。
(五)龙头企业和农户之间毁约情况时有发生
在“公司+农户”模式中,龙头企业从农民手中收购农产品,然后进行深加工。作为各自独立的市场经济主体,表面上看,双方的地位是平等的。事实上,这种看似平等的背后隐藏着真实意义上的不平等。在农户与龙头企业的博弈中农户往往处于弱势地位,一方面,农户与龙头企业之间的农产品交易额几乎是农户的全部收入,而单个农户提供的农产品在龙头企业收购的全部产品中所占的比例却是非常小的;另一方面,由于农产品的同质性,生产相同产品的农户在龙头企业看来是完全可以相互替代的,而对于农户而言,相对于特定的农产品收购和加工的龙头企业,农户往往没有更大的选择余地,这些都导致了农户对龙头企业的强烈依赖。
某一地方的农户要想在国内成千上万的竞争对手中胜出,从而获得龙头企业的垂青,进而取得供货合同,就必须不断进行专用性的物质资本和人力资本的投资,像专用性的技术培训,专用性的设备投资等,而专用性的投资越多,农户对龙头企业的依赖性就越强,一旦龙头企业因某种原因不能履行合同时,农户的专用性投资将毫无用处,这时农户的损失将会很大,事实上这些农户已何尝体裁“套牢”在这家企业身上。再加上龙头企业在市场信息、产品检验等方面的优势,使龙头企业在这一渠道关系中处于绝对主导地位。农户利益得不到应有的保障也就成了常态。在这种情况下,为规避风险、避免被龙头企业“套牢”,农户理性的做法是不进行或者尽可能少地进行专用性投资,一旦市场价格高于龙头企业给出的收购价
之时,农户则很有可能率先撕毁合同自行出售。这样做的结果必然是,农户投入不足,难以生产出质优、价廉的原料型农产品,造成龙头企业在与国内外同行的竞争中,在原料环节就先失一城,降低了龙头企业的市场竞争能力。
三、财政扶持农业产业化龙头企业政策的完善
从以上的分析中我们可以看出,对于财政扶持农业产业化龙头企业政策只有在实施过程中不断去完善,才能进一步提高这一政策的效率。
(一)中央财政政策由重扶持转变为重引导
虽然国家财政用于农业扶持的资金每年在数量上和占财政总预算的比重上都在逐年增加,但是受制于我们国家底子太薄、农业欠账又过大的现状,财政资金不可能满足龙头企业的全部需求,中央政府财政投入只是起引导、导向作用,引导社会各种资金共同投入才是真正目的。因此中央在制定扶持政策时要把引导地方政府配套投入、吸引社会资金投入、带动企业自身投入作为是否进一步扶持的考核指标。
(二)继续完善地方政府职能的转变
地方政府应该充分发挥自己与扶持的龙头企业面对面的优势,一方面,地方政府应该把主要精力放在给企业发展营造一个良好的社会环境、制定优惠政策、规范市场管理、引导企业发展方向、为企业提供有效的服务上,加快龙头企业在全国范围内的整合,解决好跨区域经营的问题,不断提高龙头企业的竞争力,利用比较优势鼓励龙头企业参与国际竞争。另一方面,地方政府要把手中垄断的许多资源尽快市场化,同时简化繁琐的审批程序,使资源的配置能够真正达到有效率,恢复龙头企业的市场主体地位。
(三)减少财政直接补贴创新扶持方式
目前直接给企业提供补贴,一方面会引起企业的寻租行为,另一方面也不利于对企业在资金使用上的监督管理,因此对龙头企业的财政补贴重点可以考虑放在技术、设备、基地上,使龙头企业更快地形成直接的、可持续的、高效的生产能力。各级政府应该在实践中不断总结经验教训,积极探索新的、更科学的扶持方式。
(四)完善的配套措施建设,引导龙头企业与农户之间应当建立一种长期的、合作竞争的战略伙伴关系
龙头企业和农户要想走出“囚徒困境”,必须着眼于长期合作。龙头企业要想做大,并在市场竞争中始终处于不败之地,应当具备稳定、高效、按照标准化生产的原料基地;而农民要想与“大市场”对接,抛开龙头企业很难有所作为。因此,龙头企业与农户之间应当建立一种长期的、合作竞争的战略伙伴关系。在这样一种合作框架下,地方政府需要完善的配套措施,改变龙头企业直接与农户打交道的情况,降低交易成本,可以在龙头企业与农户间设计一个中间层,即农民专业协会、合作社等。这样一来,一方面降低了龙头企业直接面对农民的交易成本,另一方面提高了农民的谈判地位。
龙头企业与农户建立战略合作伙伴关系之后,农户在协会或龙头企业的指导下,可以放心地进行专用性投资,按照标准化种植,而不必担心遭遇解约或被套牢;而龙头企业则有精力专注于市场开拓,并可期待农户对日益变化的市场需求能够在较短的时间内迅速适应,从而从根本上解决“农药残留”、“标准化程度低”等困扰企业的技术壁垒问题,提升龙头企业的竞争能力。这种战略合作伙伴关系虽然仍是市场合约关系,但由于建立在互惠互利、长期合作的基础上,因而比通常的市场关系要密切和牢固得多,这种互好的关系,确保了合作双方在竞争中实现双赢。中央财政可以把地方政府是否建立保护农户的配套措施作为考核龙头企业的一项指标。
(五)加强管理和监控,防范企业风险
人们对财政扶持农业产业化龙头企业政策的质疑并不完全是政策本身有什么缺陷很大程度上是由于政策的执行不利造成的。由于存在着多头管理,财政资金安排上并没有形成合力。在目前我国对重点龙头企业采取资格认定的情况下,各部门有没有真正按照规定来审查,企业有没有虚报的情况,企业拿到财政补贴后有没有按照规定的用途使用,等等这一系列问题都需要很好的管理才能保证政策的实施到位。在政策的执行过程中要避免一味的扶植而不顾企业自身的发展能力,要在扶植的同时帮助企业建立财务预警机制防范财务风险的发生。另外,必须随外部世界的变化和人的认识的深化对财政扶持政策做出适时调整,只有这样才能使政策目标实施步骤,执行手段与现实相符合,因此,政府在扶持中必须注意对政策执行中的各个方面进行有力的监控,以使其
断得到调整和完善。
总之,在财政扶持农业产业化龙头企业政策的执行中中央政府、地方政府、龙头企业和农户既是政策执行的主体,又是市场经济博弈的参与者。它们在农业产业化经营中的合作过程是博弈的过程,相互影响,其合作效果直接影响各方的经济利益。如果局中人采取不合作的态度,其中一方或各方都将遭受损失。只有在实践中不断完善政策,政策参与各方就彼此有利的行为过程或组合达成有约束力的协议,共同遵守,合作博弈,都将使效益最大化,达到帕累托最优。这也印证了“合作比不合作好”的博弈论基本观点。
注释:
①梅永存.农业产业化龙头企业风险谁来约束?[n].经济参考报,2006-04-20.
②林万龙,张莉琴:农业产业化龙头企业政府财税补贴政策效率:基于农业上市公司的案例研究[j].中国农村经济,2004(10).
参考文献:
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[3]杨德生.农村道路建设若干博弈分析[j].商业研究,2003(2).
[4]朱四海.反哺时期农业产业化政策取向分析[j].农业技术经济,2006(4).