关键词：农村寄宿制学校；低龄寄宿生；管理；措施
一、农村寄宿学校要营造良好的学习生活氛围，完善管理机制
良好的学习、生活氛围不仅能够提高学生生活水平和生活质量，同时也能够提高学生的学习效率，促进低龄寄宿学生良好道德品质的培养。因此，农村寄宿制学校必须要注重良好学习生活氛围的营造。首先，要积极拓展低龄寄宿学生的文体活动场所，引进一定的图书和相应的体育器材；其次，还要求学校建立较为科学化的灵活的学生管理制度，协调低龄寄宿生生活、学习时间，使得低龄寄宿学校学生能够劳逸结合，得到全方位的发展。
二、农村寄宿制学校要加强师资力量建设
由于农村寄宿制学校中的低龄寄宿生还处于身心发育时期，还不是一个完全独立的成年人。因此，在低龄寄宿生的管理中一定要注重对学生的关心、关爱、帮助。这就要求学校必须建立一支师资力量较强的教师队伍。农村低龄寄宿学校的教师不仅仅要教给学生文化知识，还要注重对低龄住宿学生的关爱，做到“教而育”，要充分意识到低龄寄宿学生的特殊性，帮助低龄寄宿学生培养良好的道德品质。
三、农村寄宿制学校要强化学校与家长合作意识
农村寄宿制学校强化与低龄寄宿生家长的合作教育，能够提高低龄宿生在校的适应力。首先，低龄寄宿生的教师要积极与家长进行联系，加强教师对学生的了解；其次，要定时通过家长会、进行家访等形式将学生在学校的表现进行及时反馈，帮助家长了解学生；最后，要及时与家长进行沟通、相互配合，调整教育的方式，对低龄寄宿生的身心发展起到良好的引导作用。
农村寄宿制学生低龄化越来越成为普遍现象，我们要重视对农村低龄寄宿生知识文化、道德品质的培养。要积极以科学化的方式引导和培养学生，不断增强学生的知识素养，提高学生的思想道德水平。本文仅结合自身的工作经验对农村寄宿制学校低龄寄宿生的管理进行简要的研究分析，希望能够引起广大农村教育工作者的关注，为农村低龄寄宿生的管理提供一定的借鉴。
德育管理是农村寄宿制学校教育工作中的重要组成部分。很多农村寄宿制学校存在着家庭对德育教育关注度不够、学校对德育教育管理缺乏重视、德育管理缺少好的资源整合等等问题，对此做出加强家庭重视度、增强学校德育管理与优化社会环境学校的对策。
关键词：
农村寄宿制；德育管理；意义关怀
“十三五”规划明确将“推动义务教育均衡发展，全面提高教育质量”、“促进教育公平，加快城乡义务教育公办学校标准化建设”列为2016—2022年国家工作重点，表明在新的历史时期解决我国义务教育发展仍不平衡的问题刻不容缓。德育工作是学校教育的重要内容，寄宿制学校的学生作为特殊群体，目前加强寄宿制学校学生的德育管理是非常重要的。新课程改革也一直强调教育应当以人为中心，注重学生的德育发展已经成为教育的重中之重，特别是如今在农村寄宿制学校更应该注重学生的德育管理，将德育教育落实到实处，更好的培养学生的德育素质，提升学生整体素质。
一、农村寄宿制学校学生德育管理的问题分析
（一）家庭对德育教育关注度不够
农村寄宿制学校的寄宿学生很多都是父母在外务工或者是家校相隔，父母与子女异地而居，因孩子无人照顾所以选择住校，很多家长对于孩子都给予物质上以满足来弥补不能陪伴孩子的内心的愧疚，于是对孩子过分溺爱，很多学生的父母或者爷爷奶奶都将自己孩子看作是掌上明珠，不能容忍任何人欺负孩子，甚至有些家长会给孩子灌输＂老实人吃亏＂、＂读书是为了出人头地＂等不良思想，这些就很可能会影响了孩子的与人交往能力和良好价值观的形成。父母多数都希望孩子能够成绩优异，而在德育教育方面不予重视，不配合学校做好学生的德育工作，认为孩子只要学习好就能出人头地，只关注学生的智育发展，很可能会影响学生的良好的价值观形成，从而影响学生未来的成长。
在很多农村寄宿制学校，考试成绩是作为评价学生的唯一标准。所以学校会加强学生的知识教育，通过寄宿制管理更加能够控制学生的学习时间，通过规训管理加强学生的智育学习，提高学生的学习成绩，提高学校的升学率。并且很多学校也将寄宿制学校学生成绩和老师的奖金、绩效相关联，这就使得很多老师也只重视寄宿制学生的学业成绩，把精力基本上都放在了对学生的学科教学和成绩提高上，并不关注寄宿制学生的德育教育与心理健康教育。很多寄宿制学校的学生是缺乏意义关怀的，更应该通过德育教育来使学生得到好的成长，形成良好的价值观和健康的心理素质。这就需要学校在对寄宿制学校学生的智育教育重视的同时加强对学生德育教育的关注。
（三）德育管理缺少好的资源整合
寄宿制学校的德育管理主体不仅包括校领导、德育处、班主任、任课教师、生活老师、口岗等校内德育管理主体，还包括学生家长、基层地方政府，只有充分整个各种德育管理力量，才能有效提窩寄宿制学校的德育管理质量，但是多数寄宿制学校并不能有效整个各种德育管理资源，不会加强学校的德育管理力量。在很多农村寄宿制学校中，德育管理工作就成了德育处的事情，这无疑影响了学校德育管理工作的有效开展。从校外德育资源上看，多数寄宿制学校没有建立＂家长一学校＂沟通机制，不能很好地利用家长力量开展德育管理工作；不能够积极主动配合公安、工商、文化、宣传等行政部口开展校园周边治理活动，导致学校的外部德育环境较差。
二、农村寄宿制学校学生德育管理的对策探讨
（一）加强家庭重视度
农村寄宿制学校的学生大部分时间基本上都在学校，于是学生家长对学校的依赖性越来越强，但家长的角色对孩子的心理发育有着不可低估的影响。家长应当加强对子女的监护责任意识，同学校一起重视学生的德育教育，与学校教育一起同步和谐发展，更好的促进寄宿制学校学生心理的健康发展。因此，可以通过学校教育来影响家长对学生德育教育的重视度，建立定期培训、定期交流和定期反馈的德育模式，指导他们开展正确的家庭教育，提高家长在家庭德育中的主导作用，激发家长参与学校教育的积极性和主动性，构建学校教育影响家庭教育的机制，从而提高农村寄宿制学校德育教育的实效性。
（二）增强学校德育管理
在农村的寄宿制学校，学校表情应该注重德育管理，增强学校的体系建设，构建一支好的德育管理建设队伍，并且应当结合实际，对德育队伍体系加强建设，为学校的德育管理服务。在农村寄宿制学校，不仅要重视学校学生的学习，更要注重好学生的身体与心理健康，还有学校的住宿卫生等等，涉及到学生成长与学校管理的方方面面都需要学校做好建设和管理，不仅如此，还应当配合家长和社区服务对农村寄宿制学生做好德育管理工作，定期走访学生家长，还有定期组织学生开展社区实践活动，更好的培养学生的道德教育。
(三)注重社会环境的影响
农村寄宿制的学校德育教育还要同社会相结合，与周边的社区相联系，配合做好学生的德育管理工作，通过环境等隐形文化的影响，让学生耳濡目染得到良好的德育教育。学校要明确自己的办学宗旨，应该是全面培养学生德智体美全方位发展，可通过组织参加社区实践活动与学校的德育管理相结合。同时还健全德育管理网络，这就需要将各方面力量有机结合起来，发挥整体优势，全面做好农村学校的德育管理工作。为此学校需要创建全方位的德育管理网络，从而使农村寄宿制学生形成良好的人生观、思想观，得到良好的德育教育。
参考文献:
[1]刘芳.义务教育阶段农村寄宿制学校学生管理问题研究[D].河北大学,2014.
关键词：农村寄宿制学校；政策文本；政策目标；政策对象；政策工具
中图分类号：G52文献标识码：A文章编号：1003—0751（2013）03—0082—06
一、问题的提出
随着我国城镇化的加快发展，农村生源减少，以“撤点并校”为主要形式的新一轮中小学布局调整在农村地区大规模展开，农村学校数目整体上呈大幅下降趋势。根据《中国教育统计年鉴》的数据统计，我国农村义务教育学校数在1978年至2008年间减少多达70万所。与此相反的是，农村寄宿制中小学校却呈现增加趋势。有数据表明，仅2004—2007年，中西部农村地区就出现了7651所寄宿学校，满足了近200万名新增学生的就学需求和超过200万名新增寄宿生的寄宿需求。①在农村中小学布局调整的背景下，集中建设寄宿制学校已成为我国农村地区主要的办学模式之一。
农村寄宿制学校的产生和发展，与城镇化进程中农村地区教育发展的实际需求相适应，得到了国家教育政策的充分肯定和大力推动。党的十报告提出：“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜。”这也就是说，对农村地区教育进行大力扶持和倾斜仍将成为今后我国教育发展的一个重点。农村寄宿制学校发展政策是国家农村教育发展倾斜政策的一个具体体现，有必要从宏观层面对此进行分析和探讨。2001年以来，中央层面出台了哪些与农村寄宿制学校相关的政策文本？这些政策为我国农村寄宿制学校的健康发展提供了哪些保障？发挥了哪些作用？在政策实施中，是否有需要完善的地方？这一系列问题的研究，将对我国农村教育的未来发展产生积极的影响和作用。本文将从教育政策内容分析的视角对2001—2010年我国农村寄宿制学校相关的中央层面的政策文本进行分析。
二、农村寄宿制学校相关政策文本的梳理
我国农村寄宿制学校政策文本的选择主要以时间序列为标准，重点选取与农村寄宿制学校相关的中央层面的政策文本进行研究。这主要基于以下考虑：其一，突出政策文本依时间而演进的历程和规律。其二，中央层面的政策文件作为对全国各地农村寄宿制学校发展的宏观导向性文件，代表性强、普适性广。其三，对于宏观层面的政策文本梳理能够为地方制定相关政策提供依据和可参照的标准，更利于政策的推广。以教育政策文本出现的时间序列为脉络，笔者对2001—2010年与农村寄宿制学校相关的政策文本进行了梳理，具体划分为三个阶段。在这三个阶段中，不同的政策文本在农村寄宿制学校发展中具有不同的作用和意义。
1.提出政策命题阶段（2001—2003年）
为适应农村义务教育生源减少的现实，改变长期以来依人口分布而设点建校的分散型学校布局模式的弊端，“学校布局调整”在我国教育供需矛盾突出的农村地区开始实行。自2001年起，以《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国发[2001]21号）（以下简称《决定》）颁布为标志，我国开始了新一轮农村中小学布局调整。该《决定》指出：“农村义务教育学校布局调整需要因地制宜，对教育资源配置要进行优化，按照小学就近入学、初中相对集中的原则，合理规划和调整学校布局。”《决定》的颁布实施收到了立竿见影的效果，以前农村学校中教育资源利用效率低下的问题得以解决。但是，《决定》的实施也带来了另一个后果，就是学生上学远的问题。由此，建设农村寄宿制学校作为解决该问题的有效途径被提出。农村寄宿制学校也因此被认为是“学校布局调整后大量撤并校导致的必然结果”②。除此之外，随着农村劳动力向城市流动，留守儿童问题成为广受关注并亟待解决的社会热点问题，农村寄宿制学校作为解决留守儿童问题的一剂良方也受到社会的热切关注③。因此，农村寄宿制学校的发展是教育发展的必然要求和现实选择。《决定》的提出，首次从政策层面要求建设农村寄宿制学校。
由于地区经济的差异和教育发展状况的不均衡，农村寄宿制学校建设在全国不可能同步进行。在农村寄宿制学校建设过程中，中央层面的政策更多地向那些经济发展不利、尤其是教育发展不利的地区倾斜。在这些区域中，农村成为优先发展对象。2003年，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（国发[2003]19号）提出中小学布局结构调整，一方面在已经实现“两基”目标的地区继续推进，另一方面要“重点加强农村初中和边远山区、少数民族地区寄宿制学校建设”。与此同时，学校的实验仪器、图书装备、卫生设施和学生的食宿条件要得到相应改善。除了强调农村寄宿制学校建设的重点区域外，该《决定》还特别强调初中寄宿制学校建设是确保“两基”目标实现的重点任务之一，强化了农村寄宿制学校的重要作用。
2.推动政策落实阶段（2004—2007年）
农村寄宿制学校建设是一个极其复杂的综合工程，主要涉及建设经费的投入和管理、建设工程的管理、学校内部管理等问题。为保障农村寄宿制学校建设的顺利进行，2004年2月6日，教育部、国家发展和改革委员会、财政部和国务院西部地区开发领导小组办公室共同出台了《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004—2007年）》，该计划由国务院办公厅转发（[2004]20号），将“加快农村寄宿制学校建设”作为西部地区“两基”攻坚的主要措施。2004年2月10日，教育部公布并由国务院转发（国发[2004]5号）的《2003—2007年教育振兴行动计划》，把“农村寄宿制学校建设工程”再次作为加强西部农村初中、小学建设的突破口。以上两个政策明确了农村寄宿制学校的建设主体，进一步强化了农村寄宿制学校建设的作用和意义。2004年2月19日，教育部、国家发展和改革委员会、财政部联合出台《西部地区农村寄宿制学校建设工程实施方案》（教财[2004]3号），明确了“农村寄宿制学校建设工程”（以下简称“工程”）的目标和任务，对于“工程”的规划和要求、“工程”的覆盖范围和资金安排、各级人民政府对“工程”所负有的主要责任也进行了明确规定，并要求在建立、健全农村寄宿制中小学正常运转保障机制的基础之上，对“工程”的组织实施、“工程”质量管理等方面提出意见，以确保“工程”顺利实施。2004年8月7日和10月10日，国家西部地区“两基”攻坚领导小组办公室分别出台《西部地区农村寄宿制学校建设工程专项资金管理暂行办法》（攻坚办[2004]7号）和《西部地区农村寄宿制学校建设工程土建项目管理暂行办法》（攻坚办[2004]8号）等多个文件，加强对农村寄宿制学校专项资金使用和建设工程的管理。
民族地区寄宿制中小学的发展一直是国家教育发展中较为重视的问题。为推动民族地区寄宿制学校的发展，2005年4月，《教育部、国家民委关于进一步做好民族地区寄宿制中小学管理工作若干问题的意见》（教民[2005]4号），进一步加强了民族地区寄宿制中小学管理。
随着“农村寄宿制学校建设工程”的深入实施，各地出现了一些亟待解决的问题，如一些地方不按批准的规划和年度计划组织实施，一些地方在工程建设各环节收取名目繁多、数额较大的费用，一些学校在安全、卫生、饮食、集体活动的组织管理等方面缺乏经验、存在隐患等。为解决这些问题，2005年6月，由教育部等五部委联合、国务院办公厅转发（[2005]44号）的《关于进一步做好农村寄宿制学校建设工程实施工作的若干意见》出台，成为处理各地在“工程”实施过程中出现的相关问题的指导性文件。
农村寄宿制学校的建设是在农村中小学布局调整的背景下进行的。在农村中小学布局调整过程中，一些与农村寄宿制学校相关的新情况、新问题不断出现，如寄宿制学校建设滞后、学生食宿条件差、生活费用超出承受范围、农民负担增加等。为保障农村义务教育健康发展，2006年6月，《教育部关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》（教基[2006]10号）出台，针对农村寄宿制学校的发展，提出应进一步加强寄宿制学校的建设和管理，对家庭困难的寄宿学生进行生活补助，对学生经济的负担进行减免等。为全面加强项目地区寄宿制学校的管理，2006年9月，《国家西部地区农村寄宿制学校建设工程项目学校管理暂行办法》（攻坚办[2006]6号）出台，从多个方面建立、健全项目地区农村寄宿制学校的管理制度，如住宿管理、安全管理、卫生管理、饮食管理、管理职责等。
3.明确政策定位阶段（2008—2010年）
发展农村寄宿制学校究竟是一项短期的“运动式”教育改革，还是一项长期的可持续的促进农村教育发展的路径选择？2008—2010年颁布的教育政策文本对该问题进行了回答。除了《关于认真做好未“普九”县农村寄宿制学校建设工程实施工作的通知》（教财[2008]22号）外，在此期间，有多个政策文本涉及到寄宿制学校的建设和管理，如2008—2010年连续3年的《教育部工作要点》，均将推进农村寄宿制学校建设作为当年工作要点之一。2009年4月，《教育部关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见》（教基一[2009]7号）提出，要健全工作机制，强化农村寄宿制学校管理。
尤为重要的是，自2010年起，国家出台了一系列的相关政策：2010年1月，《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》（教基一[2010]1号）将农村学校布局调整和寄宿制学校发展作为促进农村地区义务教育均衡发展的关键步骤。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2022年）》颁布，将农村寄宿制学校的建设作为中长期教育改革和发展的目标之一，肯定了农村寄宿制学校在促进留守儿童问题解决和提高民族地区教育发展方面的重要意义。2010年10月，《关于开展国家教育体制改革试点的通知》（〔2010〕48号）提出，完善寄宿制学校管理体制与机制，探索民族地区、经济欠发达地区义务教育均衡发展。这些政策文本均表明，农村寄宿制学校建设作为一项长期政策已成为农村教育发展的重要一环。
三、对农村寄宿制学校政策文本的分析和评价
本文从政策颁布时间、政策主体及对象、政策目标及工具、政策与其他相关政策之间的联系四个指标，对2001—2010年与我国农村寄宿制学校发展相关的政策内容进行分析和评价。
1.政策颁布时间
从政策的颁布时间来看，2001—2003年，与农村寄宿制学校相关的中央层面的政策文本虽然不多，但意义重大，即从宏观战略上提出了“发展农村寄宿制学校”的重大命题。2004—2007年，直接以农村寄宿制学校建设和管理为主题词的政策文本集中颁布，体现了以“工程”带动农村寄宿制学校建设的政策推进过程。2008—2010年，虽然以农村寄宿制学校为主题词的政策文本不多，但该阶段有多项政策涉及到农村寄宿制学校建设，尤其是2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2022年）》的颁布意义重大，它充分肯定了“发展农村寄宿制学校”是一项长期的、重大的教育发展规划，明确了农村寄宿制学校建设的战略地位。
因此，从农村寄宿制学校相关的政策文本的颁布时间来看，政策具有一定的连贯性和及时性。但是，如果从各时间段出台的政策文本数量来看，则呈现出“两头低、中间高”的特点，这在一定程度上折射出农村寄宿制学校建设的政策安排存在“前紧后松”的特征。尤其是2007年“两基”项目结束后，对于项目地区“工程内”的农村寄宿制学校而言，必要的政策安排和长效的保障机制出现了空档。可见，既有的与农村寄宿制学校相关的教育政策多为一般性政策或中短期政策，具有灵活性但缺乏预后性，不利于农村寄宿制学校的中长期发展。
2.政策主体、对象
（1）政策主体。根据各主体的职责划分，政策主体可分为政策制定主体和政策执行主体。首先，从政策制定主体来看，除了党中央、国务院、教育部外，财政部、国家发展和改革委员会、国土资源部、建设部、国家民族事务委员会以及为推进“两基”工作而成立的“攻坚办”等部门也参与到与农村寄宿制学校相关的中央层面政策文本的制定过程中。可见，与农村寄宿制学校相关的政策制定主体呈现多元性特点，通过多元主体共同协商，最后达成共识，明确各主体在农村寄宿制学校发展中的作用和职责。其次，从政策执行主体来看，以中央政府、省及省以下的地方人民政府、各级教育、财政、发展和改革委员会等为代表的宏观部门，以农村寄宿制学校为代表的微观机构，在农村寄宿制学校建设和管理中都担负着不同的责任。如《西部地区农村寄宿制学校建设工程实施方案》（教财[2004]3号）提出，中央共投入100亿元，由国家发展和改革委员会、财政部各承担50亿元，从2004年到2007年分四年予以安排。另外，省（自治区、直辖市）级人民政府、市（地）级人民政府、“两基”攻坚县人民政府分别负责本省、本市、本县“工程”全过程的组织与管理工作。可见，政策执行主体呈现多元性、复杂化的特点。这种执行主体所呈现出的多元性和复杂化，说明农村寄宿制学校的发展不仅是“教育问题”，更是与教育相关的“社会问题”，其发展需要多个部门协同努力。
（2）政策对象。我国农村地区寄宿制学校作为政策对象可分为两类，“被列入农村寄宿制学校建设工程的学校”（简称为“工程内”学校）和“未被列入农村寄宿制学校建设工程的学校”（简称为“工程外”学校）。“工程内”学校对象的确定，以西部未实现“两基”目标的地区为主，兼顾国家西部开发计划中的部分中部省份的少数民族自治州和中部地区到目前尚未实现“两基”的县，中西部“两基”基础仍然薄弱的部分地区也被纳入其中。可见，“工程内”学校主要是西部地区、尤其是民族地区的农村寄宿制学校，且主要指农村寄宿制初中学校。我国现有政策对“工程内”和“工程外”两类寄宿制学校的支持存在较大的差异。当前与农村寄宿制学校相关的政策均指向“工程内”的农村寄宿制学校，这类学校的主体建筑的建设及基本办学条件由专项资金予以支持，然而，这部分学校（7000多所）仅占全国农村寄宿制学校的极小部分，大量的“工程外”学校的发展缺乏政策指导和支持。
3.政策目标、工具
（1）政策目标。就现有的农村寄宿制学校的教育政策文本而言，主要解决两个方面的问题。其一，确保农村寄宿制学校的工程建设。项目地区农村寄宿制学校的建设在国家层面以专项工程——“农村寄宿制学校建设工程”的形式出现，主要采用项目管理的程序和方法。因此，如何加强农村寄宿制学校建设中专项资金的使用和管理、保证建设工程保质保量的开展是诸多政策的核心目的之一。其二，加强对农村寄宿制学校的内部管理。通过政策的调控，在饮食、卫生、住宿、安全、管理职责等多个方面，对项目地区农村寄宿制学校的各项制度进行规范。由此，“确保工程建设”和“加强内部管理”成为农村寄宿制学校建设的两大目标。从现有政策文本来看，对前者的强调和重视远高于后者，如在2004—2007年间，有5个政策文本直接指向农村寄宿制学校的“工程建设”，而仅有2个政策文本直接指向农村寄宿制学校的“内部管理”，且其中一个仅限于民族地区寄宿制中小学的管理。2008年以后，多个政策主体制定的政策虽然均涉及到农村寄宿制学校管理，但也仅仅笼统地提出了“健全机制强化管理”等的柔性化要求，缺乏操作性和强制性。毋庸置疑，与学校的建设（主要指物质层面的建设）相比，学校的内部管理更为重要，它直接关系到学校教育教学质量和办学效益的提高。因此，现有的政策文本在目标设置上重建设轻管理的现状需要改变。尤其是在建设工程告一段落后，农村寄宿制学校发展的工作重心应及时转移到加强学校的管理、提高学校的教育质量、满足农民不断增长的优质教育需求上来。
（2）政策工具。对于与农村寄宿制学校相关的政策文本而言，涉及的政策工具主要有强制性工具和财政激励工具，这两种政策工具在农村寄宿制学校的建设过程中往往捆绑使用。第一，强制性工具在农村寄宿制学校的政策文本中得到了充分体现。例如，在政府的等级系统中，中央政府通过行政权威的方式，分别确定了中央、省、市（地）、县各级政府在农村寄宿制学校的建设和管理中所负的责任和应承担的职责。另外，国家也对政策对象——农村寄宿制学校的办学条件提出要求，如《国家西部地区农村寄宿制学校建设工程项目学校管理暂行办法》（攻坚办[2006]6号）规定，农村寄宿制学校应配备“具有从业资格的专职医务（保健）人员或者兼职卫生保健教师”、“专职或兼职安全保卫人员”及“生活教师或生活保育员”。强制性政策工具虽然从宏观上以行政权威和权力为手段，确保了地方政府及相关部门对农村寄宿制学校建设的重视和对中央政策的落实，但在与农村寄宿制学校建设有关的中央上位政策中，除与“工程”有关的资金管理与监督等政策文本具有高度的强制性与可执行性外，其他政策文件均“对地方如何落实中央政策、未落实的责任追究制度”等方面未直接提及，这在一定程度上弱化了政策的强制力。第二，财政激励工具在农村寄宿制学校的政策文本中主要体现在“工程”专项资金方面。财政激励工具是以财政手段为本位的政策工具，它以政府所拥有的财政资源和政府筹集、分配资金的能力为基础来发挥作用。在农村寄宿制学校相关的政策中财政激励工具的使用主要在于“工程”专项资金方面。如《西部地区农村寄宿制学校建设工程专项资金管理暂行办法》（攻坚办[2004]7号）明确了“工程”专项资金的来源、“工程”专项资金的使用原则、中央和省及省以下“工程”专项资金的用途、专项“工程”资金的管理等方面。国家把大量经费投入到农村寄宿制学校的建设中，并用相关制度加以引导和约束，使其能够规范使用，发挥作用。然而，财政激励工具的使用在农村寄宿制学校的建设过程中仍然存在一些问题。一方面，从资金的来源来看，中央政府投入的“工程”专项资金财政来源明确，而省及省以下政府配套资金的来源及其分担比例没有明确规定，由此可能造成配套资金难以真正配套，给农村寄宿制学校遗留许多“尾巴工程”。另一方面，从资金的用途来看，无论是中央的专项资金还是地方政府的配套资金，都集中用于学校的建设，而对于农村寄宿制学校运转的其他经费投入，如公用经费，并未将之与非寄宿制学校进行差异化处理，也没有政策对农村寄宿制学校安排补偿性的新增运转经费，导致农村寄宿制学校后期因缺乏经费而运转困难，给学校及学生家庭带来较大的债务或经济负担。
4.政策联系
政策联系，指的是一项政策与其他相关政策的协调状况。发展农村寄宿制学校，将其作为实现农村教育发展尤其是实现西部农村地区“两基”攻坚的重要举措，必然与促进农村教育发展的其他政策紧密联系。比如教育部、财政部等制定的政策文本多次提出“农村寄宿制学校建设工程要与国家贫困地区义务教育工程、农村中小学危房改造工程、农村中小学现代远程教育工程及中小学布局结构调整等工作相结合”等要求。事实证明，农村寄宿制学校建设并非孤立进行，而是与其他几项国家义务教育工程进行整合，统筹规划，协调共进。如“两免一补”及农村义务教育经费保障机制的实施，在一定程度上确保了农村寄宿制学校的办学经费来源，加大了对农村寄宿制学校家庭困难学生的生活补助，切实减轻了学生因住校而给家庭带来的经济负担；“农村中小学现代远程教育工程”，为广大农村学生（包括农村寄宿制学校的学生）分享优质教育资源奠定了基础；实施特岗教师、大学生支教、免费师范生培养计划、农村教师与农村校长培训工程等，保障了编制紧张学校特别是优先保障了农村寄宿制学校配备教职工的基本需求，提升了农村学校（包括寄宿制学校）的师资水平。
四、农村寄宿制学校政策的改进途径及措施
2001—2010年间与农村寄宿制学校相关的中央层面的政策对农村寄宿制学校的建设和发展起到了积极的指导作用，如在政策制定和执行主体上，形成了国务院统一领导下的，自中央到地方各级政府、各级教育、财政、改革等多部门积极参与、分工负责的政策制定与执行体系，更有利于政策的有效落实；在政策联系上，诸项配套政策共同保证了农村寄宿制学校教育功能的发挥和育人功能的实现。但既有政策制定模式与农村教育不断发展变化现实的不相适应，使当前与农村寄宿制学校相关的政策文本亟待完善。
1.政策制定
在政策制定上，现有政策集中于项目工程的建设时期，对农村寄宿制学校的长期发展缺少政策应对。换言之，政策的制定落后于现实发展需要。政策滞后大大阻碍了我国农村教育的发展，这种政策的滞后使得农村教育发展缺乏长远规划，农村寄宿制学校的发展很容易顾此失彼，难以全面发展。因此，在对农村寄宿制学校政策的制定上，应及时调研总结农村寄宿制学校建设的经验与不足，进而制定促进农村寄宿制学校建设与指导其发展的长期政策文本，以保证农村寄宿制学校发展的可持续性。
2.政策对象
在政策对象上，既有政策关注对项目地区“工程内”农村寄宿制学校的指导，缺乏对非项目地区“工程外”农村寄宿制学校的政策关照，致使“工程内”和“工程外”学校的发展极不均衡，这与我国提出的教育均衡发展的宏观战略不相符合。一方面，政策难以全面涵盖所有对象，这在某种程度上决定了这种政策是“有范围”的政策，其带来直接的后果是政策外对象难以受到政策的约束而无序发展，农村寄宿制学校的发展存在法律“真空”，其后续活动存在隐患。另一方面，政策对象的确定需要在科学的标准下进行，针对性的特定对象难免缺乏科学的依据，从而为长远、可持续的发展以及后续政策的制定设置障碍，这有可能造成今后的政策波动性大，不利于政策的持续发展。因此，应以“工程内”寄宿制学校建设的政策文本为依据，积极探索面向所有农村寄宿制学校的政策要求，扩大政策对象的覆盖面，以推动农村教育均衡发展目标的实现。扩大政策对象的覆盖面，是未来寄宿制教育政策完善的一个重要方面。
3.政策目标
在政策目标上，既有政策重点是在较短的时间内，调配有限人力、物力、财力资源，支持一批寄宿制学校的建成使用，以解决部分农村尤其是西部贫困地区在农村中小学布局调整的背景下农村学生“上学难”的现实困难。相比较而言，农村寄宿制学校建成后的内部管理水平的提高暂处于次位。在一大批农村寄宿制学校建成并投入使用后，政策目标的重点应逐渐转移到如何以人为本、加强学校内部管理、促进寄宿制学校育人功能的更好发挥上来，确保农村适龄儿童“上好学”目标的实现。政策目标的确定，要有软、硬环境的搭配，要有近期与长远的协调。农村寄宿制学校的规划，需要双管齐下。只有这样，政策目标才会接近或服务于现实发展需要，而不至于成为一种没有实质效果的口号。
4.政策工具
在政策工具上，中央层面的强制性政策工具对农村寄宿制学校建设具有显著的政策效应，尤其是在明确任务、分清职责等宏观问题上效果显著，但政策工具在“如何确保政策落实及建立问责制度”等方面缺少政策安排。财政激励工具主要偏重于对寄宿制工程建设的支持，而对学校建成后长期发展的财政支持重视不够，尤其是农村寄宿制学校“新增公用经费和其他必要费用的补偿政策”缺失，严重制约了农村寄宿制学校的发展。因此，要综合运用多种政策工具手段，如行政强制型、财政制约型、奖励激励型等政策工具来确保政策的调控落到实处，把政策工具的使用范围扩展至农村寄宿制学校的长期运转过程中。这将是农村寄宿制学校相关政策完善的一个重要方面。
注释